Affitti brevi e competenza comunale: considerazioni a partire da TAR Emilia-Romagna n. 308/2025 / Gabriele Treville

Dottore in Giurisprudenza, Università di Bologna

Premessa

La sempre maggiore diffusione delle locazioni turistiche brevi, grandemente facilitate dall’intermediazione di piattaforme digitali (prima fra tutte, Airbnb), ha nel tempo sollecitato l’attenzione del legislatore (nazionale e regionale), della giurisprudenza (di merito e di legittimità) e delle amministrazioni locali, ponendo questioni di rilievo sistemico che si collocano al crocevia fra diritti e libertà costituzionalmente tutelati (libertà di iniziativa economica, diritto di proprietà, etc.) e interessi primari affidati alla cura delle amministrazioni locali (governo del territorio, tutela dell’abitabilità, equilibri urbanistici e sociali dei centri storici, etc.). È in tale contesto che si è progressivamente intensificato il dibattito circa l’individuazione del livello di governo competente a intervenire su questa materia. In particolare, ci si chiede se e in che misura, accanto allo Stato e alle Regioni, anche i Comuni possano adottare strumenti pianificatori volti a contenere la diffusione degli affitti brevi. La sentenza del TAR Emilia-Romagna n. 308/2025 si inserisce pienamente in questo quadro, offrendo elementi fondamentali per riflettere sui limiti e sulle condizioni dell’iniziativa comunale in materia. Successivamente alla pronuncia qui commentata, il Consiglio di Stato è intervenuto con la sentenza n. 10361/2025, riformando parzialmente la decisione di primo grado e dichiarando l’illegittimità della variante urbanistica (oggetto di impugnazione nel primo grado del giudizio) nella parte in cui le modifiche introdotte non erano state precedute dalla necessaria ripubblicazione[1]. La decisione di appello non mette tuttavia in discussione né la riconducibilità dell’intervento alla competenza comunale in materia di governo del territorio e del turismo, né la sua legittimità. Ne consegue che le considerazioni svolte nel presente contributo, incentrate sul corretto inquadramento del fenomeno e sul riparto delle funzioni, conservano intatta la loro validità anche a seguito della pronuncia del Consiglio di Stato, che attiene ad un profilo distinto e non sovrapponibile a quelli qui analizzati.

Il caso: la disciplina comunale sugli affitti brevi e il contenzioso di Cleanbnb S.p.A.

Il contenzioso in esame trae origine dalla presentazione di tre distinte SCIA da parte della società Cleanbnb S.p.A., operante nel settore della locazione breve a fini turistici, relative ad altrettanti immobili ubicati nel centro storico di Bologna, per l’avvio di un’attività ricettiva extra-alberghiera ai sensi dell’art. 11 della L.R. Emilia-Romagna n. 16/2004 in case e appartamenti per vacanze. Le SCIA, presentate dalla ricorrente in ossequio all’obbligo di segnalazione certificata previsto dall’art. 13-ter, comma 8, della l. n. 191/2023[2], sono state dichiarate inefficaci dal Comune di Bologna sulla base di alcune disposizioni regolamentari concernenti, rispettivamente, la diversa destinazione d’uso per gli immobili locati a uso turistico e la superficie minima per le unità immobiliari della città storica con tale destinazione d’uso (cd. alloggio minimo). Il Comune di Bologna, infatti, ha ritenuto che l’attività di locazione turistica, così come disciplinata e definita dall’art. 13-ter della l. n. 191/2023 e dalla legge regionale Emilia-Romagna n. 16/2004, possa essere esercitata sul territorio comunale solo previa riconduzione dell’immobile alla nuova sottocategoria funzionale B3 (turistico-ricettiva), introdotta con la deliberazione consiliare P.G.N. 244433/2024, recante modifiche al Regolamento Edilizio comunale e della Variante Generale al P.U.G. La stessa deliberazione ha inoltre stabilito che le unità immobiliari destinate a tale uso nella città storica debbano possedere una superficie utile (SU) minima non inferiore a 50 mq, requisito individuato come condizione per il mutamento di destinazione d’uso e per la validità della SCIA. L’obiettivo dichiarato di detta delibera, modificativa del P.U.G. del Comune di Bologna, è la «difesa dell’abitabilità e dei caratteri della città storica» (e in particolare la «limitazione delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie al fine di contenere fenomeni che contrastano l’accesso alla casa e la residenza permanente nella città storica e che modificano in modo irreversibile i suoi caratteri»), da perseguirsi non tramite divieti assoluti - limitativi della libertà di iniziativa economica e del diritto di proprietà - ma tramite regolazioni e limitazioni[3]. D’altronde, come sottolineato in dottrina, è sempre necessario mantenere un equilibrio tra le esigenze di controllo e la libertà di iniziativa privata, poiché norme troppo restrittive rischiano di soffocare l’innovazione e spingere gli operatori verso forme di elusione o di evasione che svuoterebbero di efficacia la stessa regolazione[4]. La società, oltre a chiedere l’annullamento dei provvedimenti di dichiarazione di inefficacia delle SCIA di cui sopra, con successivo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato anche le deliberazioni del Consiglio comunale appena citate. Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente ha evidenziato l’irragionevolezza della previsione di un requisito minimo di superficie per le abitazioni destinate all’accoglienza di turisti, che per definizione alloggiano per periodi molto limitati nelle unità in oggetto; tale irragionevolezza è tanto più evidente se si considera che il medesimo requisito è stato dalla stessa amministrazione eliminato per le unità destinate ad uso residenziale “stabile”. Con il secondo motivo di ricorso, la società ha censurato in maniera articolata la legittimità della nuova disciplina urbanistica del Comune di Bologna, deducendo che dalla disciplina nazionale e regionale in materia di locazioni turistiche e locazioni brevi (rispettivamente contenuta nel Codice del turismo, nel d.l. n. 50/2017 e nel d.l. n. 145/2023) si ricava che tale categoria di contratti, pur se di durata inferiore a trenta giorni, ha comunque ad oggetto immobili a destinazione residenziale. Di conseguenza, nell’ambito dell’attività di gestione imprenditoriale di appartamenti destinati a uso turistico, non potrebbe ravvisarsi un mutamento sostanziale della funzione urbanistica dell’immobile e non potrebbe, quindi, tale attività essere subordinata a un cambio di destinazione d’uso. Ancora, la società ricorrente ha sostenuto che la competenza a definire le tipologie di strutture ricettive spetti esclusivamente alle Regioni, come previsto dall’art. 53 del Codice del turismo e recepito, per l’Emilia-Romagna, dalla l.r. n. 16/2004. Quest’ultima, in particolare, attribuisce alla Giunta regionale il potere di stabilire caratteristiche, requisiti e modalità di esercizio delle strutture ricettive, competenza che è stata nel caso esercitata con la D.G.R. n. 802/2007. Ne deriverebbe l’incompetenza del Comune a introdurre una nuova sottocategoria funzionale. Con il terzo motivo di ricorso Cleanbnb S.p.A. ha infine denunciato un difetto di attribuzione sullo sfondo dei provvedimenti impugnati, dovuto al fatto che spetterebbe alla Regione – e non ai Comuni – individuare i parametri tecnici e dimensionali degli alloggi destinati all’attività turistica, sicché l’intervento del Comune di Bologna invaderebbe l’ambito della competenza regionale.

La decisione del TAR

Quanto alle motivazioni che hanno giustificato la modifica del P.U.G. (in particolare, la previsione di un requisito minimo di superficie per le abitazioni destinate all’accoglienza di turisti, ritenuta irragionevole e paradossale dalla ricorrente considerando che il medesimo requisito era stato eliminato per le unità destinate ad uso residenziale “stabile”), il Tribunale ha respinto la censura per cui la modifica avrebbe dovuto essere specificamente motivata dal Comune, ritenendo non irragionevole la scelta di limitare il requisito dell’alloggio minimo alle locazioni turistiche, in quanto funzionale a favorire categorie sociali svantaggiate e a preservare il tessuto residenziale del centro storico. Non è infatti possibile ignorare l’esigenza sempre crescente di alloggi per la residenza stabile di lavoratori e studenti, che fa da contraltare alla completa liberalizzazione delle locazioni brevi: il fenomeno delle locazioni turistiche brevi sottrae un numero crescente di immobili a queste categorie di cittadini e produce l’aumento dei canoni di locazione medi per uso residenziale[5]. Peraltro, questa logica è seguita anche dalla CGUE nel caso Cali Apartments[6], in cui è stato riconosciuto che, fra le motivazioni che possono giustificare un regime di autorizzazione restrittivo sul fenomeno degli affitti brevi, vi sono certamente quelle legate alla disponibilità di unità immobiliari[7] per la residenza stabile. Quanto alle censure riguardanti la natura e i limiti del potere esercitato, il Tribunale amministrativo ha argomentato come segue:

• dapprima, ha richiamato la sentenza n. 94/2024 delle Corte costituzionale, laddove riconosce la forte incidenza delle locazioni turistiche brevi sulla competenza legislativa concorrente e, in particolare, in materia di governo del territorio;
• successivamente, ha chiarito che la questione può certamente essere ascritta a questo titolo competenziale, perché, a giudizio della Corte costituzionale, è un dato di esperienza che il proliferare di questo tipo di contratti e pratiche incida gravemente sulla trasformazione urbanistica delle città, con conseguente significativo impatto anche sulla gestione dei servizi pubblici;
• date queste due premesse, risulta quindi del tutto legittima la regolamentazione del fenomeno da parte dei Comuni, ricadendo su di essi la competenza amministrativa e sulle Regioni quella legislativa.

D’altra parte, il TAR, cosciente dell’impatto che tale regolamentazione produce su una attività a tutti gli effetti imprenditoriale, precisa che il potere esercitato dal Comune (così come si evince dalla natura dell’atto, dall’oggetto e dalla sua dichiarata finalità perseguita) attiene pienamente alla materia del governo del territorio, rimanendo assoggettati i profili economici e commerciali[8] alla legge regionale Emilia-Romagna n.16/2004. Superati questi profili e decidendo sulle deduzioni riguardanti i confini del potere esercitato, il Tribunale ha risposto sia alle questioni riguardanti la creazione della nuova sottocategoria funzionale B3, sia a quelle relative al requisito della superficie minima. Quanto al primo profilo, il Tribunale chiarisce innanzitutto che la nuova sottocategoria funzionale B3, introdotta dal Comune di Bologna, ricomprende in modo unitario tutte le attività turistiche esercitate in unità immobiliari a destinazione abitativa, che spaziano dagli affittacamere alle case e appartamenti per vacanze, fino alle locazioni brevi e alle attività saltuarie di bed and breakfast. Si tratta, in ogni caso, di attività qualificate dalla l.r. Emilia-Romagna n. 16/2004 come ricettive extra-alberghiere, distinte da quelle all’aria aperta. Le SCIA presentate dalla società ricorrente rientrano precisamente in tale tipologia, trattandosi della locazione di case e appartamenti per vacanze, ai sensi dell’art. 11 della legge regionale citata. Il Tribunale osserva poi che la disciplina urbanistica di riferimento, in particolare l’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, annovera tra le categorie funzionali anche quella turistico-ricettiva, nella quale la nuova sottocategoria B3 si colloca in modo coerente[9]. Di assoluta importanza è poi osservare che l’art. 28, comma 2, della l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013 riconosce ai Comuni la facoltà di individuare, nel centro storico e in specifiche aree del territorio, le destinazioni d’uso ammissibili, incluse quelle di tipo turistico-ricettivo. Da tali disposizioni il TAR desume che la scelta del Comune di introdurre la sottocategoria B3 rientri pienamente nella discrezionalità pianificatoria riconosciutagli dal legislatore regionale, senza che possa parlarsi di sconfinamento di competenze. Quanto al secondo profilo, ovvero il requisito della superficie minima delle unità immobiliari destinate all’ospitalità turistica (il cosiddetto alloggio minimo), il TAR richiama l’orientamento maggiormente consolidato in giurisprudenza per cui il potere regolamentare comunale in materia edilizia – fondato sul combinato disposto degli artt. 2, comma 4, e 4, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 – non si limita alla determinazione delle regole tecniche dell’attività costruttiva, ma comprende anche la possibilità di fissare limiti dimensionali agli alloggi[10]. Tale potere può essere legittimamente esercitato per finalità di governo del territorio, tra cui la tutela della residenza stabile e il contenimento della proliferazione di attività ricettive, trattandosi di una scelta pianificatoria sottratta al sindacato di legittimità[11], in quanto non irragionevole e coerente con la funzione tipica dell’atto di pianificazione, espressione della lata potestà discrezionale urbanistica. Nel caso di specie, poi, il Comune non ha introdotto un divieto assoluto di svolgimento di attività turistiche extra-alberghiere, ma ha semplicemente previsto una limitazione ragionevole, volta a preservare la possibilità di accesso alla residenza nel centro storico da parte di categorie sociali che, in assenza di tali misure, rischierebbero di essere espulse dal mercato immobiliare. La ratio della disposizione risiede, dunque, nella necessità di contrastare lo spopolamento urbano, favorendo la permanenza di una popolazione residente stabile e di un tessuto di servizi coerente con la vita quotidiana della città storica.

Il TAR considera, infine, irrilevante il richiamo della ricorrente al d.m. 5 luglio 1975 e alle deliberazioni della Giunta regionale (prot. TUR/05/33558 e TUR/07/139282) in cui vengono fissati limiti dimensionali differenti. Tali atti perseguono finalità diverse: nel primo caso, di natura igienico-sanitaria; nel secondo, di determinazione della capacità ricettiva. Ne consegue che tali limiti possono essere superati in senso più restrittivo per ragioni di ordinato governo del territorio[12]. La stessa l.r. Emilia-Romagna n. 16/2004, del resto, rinvia ai regolamenti edilizi comunali per la definizione delle caratteristiche strutturali delle unità abitative destinate alle attività extra-alberghiere (artt. 10 e 13), confermando così la piena legittimità dell’intervento comunale. Sulla base di tali argomentazioni, il TAR ha quindi dichiarato infondati il secondo e il terzo motivo del ricorso principale. Quanto, infine, all’ulteriore motivo di ricorso secondo cui l’Amministrazione avrebbe fondato le proprie scelte sull’erroneo presupposto che le locazioni turistiche brevi incidano negativamente sulle possibilità abitative dei residenti, pur ammettendo che tale utilizzazione riguarderebbe una quota marginale del patrimonio edilizio cittadino, il TAR ritiene incontestabile che uno dei fattori che contribuiscono allo spopolamento dei centri storici sia proprio la progressiva sottrazione di alloggi al mercato della residenza stabile, a vantaggio dell’uso turistico a breve termine. E quindi, alla luce dell’istruttoria svolta sull’evoluzione del mercato degli affitti brevi e sul fabbisogno abitativo, il giudice amministrativo ritiene il Comune abbia adottato una misura non irragionevole né sproporzionata, in quanto diretta a contemperare l’interesse economico all’esercizio dell’attività ricettiva con l’interesse pubblico alla salvaguardia dell’abitabilità del centro storico. Sulla base di queste argomentazioni, il ricorso principale e quello per motivi aggiunti sono stati integralmente respinti.

Il commento

La decisione del TAR Emilia-Romagna si colloca nel cuore del dibattito – ancora in piena evoluzione – sui limiti entro cui i Comuni possono esercitare la propria potestà pianificatoria per contenere gli effetti sul tessuto urbano di fenomeni quali la locazione breve. La vicenda bolognese, pur nella sua specificità, assume rilievo sistemico: essa rappresenta un banco di prova per verificare la compatibilità tra le nuove forme di imprenditorialità turistica (spesso esercitate da società finalizzate alla messa in locazione e gestione degli immobili a scopo turistico-ricettivo, quale è la ricorrente), e la funzione di governo del territorio affidata agli enti locali. Il Tribunale amministrativo sceglie di ricondurre il fenomeno all’alveo del diritto urbanistico, sottraendolo all’ambito civilistico, commerciale, economico o turistico. Le locazioni turistiche, pur non modificando in astratto la destinazione d’uso residenziale, vengono considerate idonee a incidere in concreto sugli equilibri urbanistici e sociali dei centri storici, generando un carico diverso da quello della residenza stabile. Da ciò discende, secondo il TAR, la piena legittimità del potere comunale di introdurre una sottocategoria funzionale specifica (B3) e di dettare limiti dimensionali minimi agli alloggi destinati a tale uso. L’impostazione del giudice si fonda su due snodi argomentativi principali. Il primo è di ordine costituzionale, e concerne il riparto di competenze: richiamando la sentenza n. 94/2024 della Corte costituzionale, il TAR riconosce che la disciplina delle locazioni brevi, pur interferendo con la libertà d’iniziativa economica (art. 41 Cost.) e con il diritto di proprietà (art. 42 Cost.), si colloca nell’ambito della competenza legislativa concorrente in materia di governo del territorio[13], in riferimento al quale la dimensione economica dell’attività cede il passo alla tutela dell’interesse pubblico alla vivibilità e alla residenzialità dei centri urbani. In questa prospettiva, il Comune esercita una potestà pianificatoria autonoma e assume come interessi meritevoli di tutela prevalente quelli dell’abitabilità e dell’identità dei centri storici. La sentenza fornisce una autorevole ricostruzione circa il corretto inquadramento del fenomeno sotto il profilo della competenza legislativa – profilo sul quale la dottrina si era a lungo interrogata, oscillando tra le materie del turismo, dell’ordinamento civile e della tutela della concorrenza, anche a causa dell’andamento ondivago della giurisprudenza costituzionale[14]. In effetti, il fenomeno degli affitti brevi incide, in varia misura, su tutti questi ambiti, presentando un accentuato carattere multilivello e costituendo un crocevia di competenze materiali eterogenee[15]; tuttavia, l’impatto più rilevante sembra essere, oggi più che mai, quello riguardante lo stato dei luoghi e l’assetto urbanistico-edilizio delle città[16]. Peraltro, come sottolineato in dottrina[17], questo stato di incertezza circa la competenza potrebbe essere proprio una delle ragioni che ha inizialmente frenato le iniziative comunali in materia. In tale contesto si inserisce in maniera dirimente la sentenza della Corte costituzionale n. 186 del 2025, che è recentemente intervenuta a stabilire il riparto di competenze in materia di locazioni turistiche brevi. La pronuncia nasce dall’impugnazione dell’art. 59 della legge regionale Toscana n. 61 del 2024, laddove riconosce ai Comuni a forte pressione turistica la competenza per introdurre criteri e limiti specifici all’esercizio dell’attività, fino a prevedere, per la singola unità immobiliare, un regime autorizzatorio di durata quinquennale.Nel respingere le questioni sollevate dal Governo, la Corte ha escluso che una tale regolazione possa incidere sulla competenza legislativa primaria dello Stato in tema di ordinamento civile, precisando come essa non sia rivolta direttamente e immediatamente a disciplinare l’autonomia privata dei contraenti, ma viceversa ponga una serie di limiti di natura amministrativa, esterni e anticipati rispetto all’esercizio dell’attività, e tesi a tutelare interessi di natura pubblica, di carattere locale, sociale e turistico[18].Dal punto di vista oggettivo e funzionale, l’art. 59 stato ricondotto, quindi, alle materie del turismo e del governo del territorio, evidenziandone la finalità di garantire uno sviluppo turistico sostenibile, di contenere gli effetti dell’overtourism e di tutelare l’equilibrio insediativo e la disponibilità di alloggi a uso residenziale. La Corte ha affermato, inoltre, che il carattere eminentemente e intrinsecamente locale del fenomeno degli affitti brevi certamente giustifica l’attribuzione dei poteri regolatori ai livelli di governo più prossimi ai cittadini, precisando che è proprio la dimensione territoriale e differenziata delle restrizioni a escludere che queste rientrino nella sfera del diritto privato, il quale richiede, al contrario, una regolazione omogenea dei rapporti tra privati[19]. In tal senso, la sentenza n. 186 del 2025 della Corte costituzionale, rappresenta un punto di approdo del percorso giurisprudenziale in materia, sancendo che la regolazione delle locazioni turistiche brevi possa legittimamente avvenire per il tramite di strumenti urbanistici e autorizzatori a livello locale, senza che ciò si traduca necessariamente in un’ingerenza illegittima sul diritto di proprietà o in una compressione illegittima della libertà d’iniziativa economica. Il secondo snodo è di ordine tecnico. La creazione della sottocategoria B3 viene ricondotta coerentemente alla categoria funzionale “turistico-ricettiva” di cui all’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, e trova fondamento nell’art. 28, comma 2, della l.r. n. 15/2013, che abilita gli strumenti urbanistici a definire le destinazioni d’uso ammissibili anche nel centro storico. Il TAR ne deduce che l’atto comunale non solo non travalica le competenze, ma anzi attua in concreto quella integrazione verticale di competenze tra Stato, Regione e Comune, che il sistema del governo del territorio presuppone. La previsione del requisito della superficie minima viene poi letta come espressione di discrezionalità tecnica che, nel caso di specie, è utilizzata in maniera legittima. In linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. IV, n. 6715/2023 e sez. V, n. 1697/2018), il TAR ribadisce che i Comuni possono fissare limiti dimensionali agli alloggi non solo per ragioni edilizie o igienico-sanitarie, ma anche per finalità di equilibrio urbano e tutela delle esigenze di residenza stabile. Da ultimo, il TAR respinge le censure di irragionevolezza e sviamento di potere riferite ai provvedimenti assunti dal Comune, rigettando l’idea che le politiche di contenimento degli affitti brevi debbano essere giustificate da un’incidenza quantitativamente rilevante del fenomeno. Anche una diffusione limitata del fenomeno può, infatti, produrre effetti significativi in ambiti urbani sensibili. Viene così espressa una visione qualitativa, non meramente statistico-quantitativa, del governo del territorio, che riconosce ai Comuni un margine di manovra ampio nella regolamentazione del fenomeno in parola.

Il ruolo determinante della legislazione regionale e della regolazione comunale

Uno degli elementi decisivi nel giudizio di legittimità reso dal TAR risiede nel solido ancoraggio dell’azione comunale alla legge regionale Emilia-Romagna n. 15/2013. Questa legge, all’art. 28, comma 2, riconosce agli strumenti urbanistici comunali la facoltà di individuare nel centro storico e in altri ambiti del territorio le destinazioni d’uso ammissibili, incluse quelle turistico-ricettive. Ad essa si aggiunge la l.r. n. 16/2004, che, nel disciplinare le strutture extra-alberghiere, rinvia espressamente ai regolamenti edilizi comunali per la determinazione delle caratteristiche strutturali e dimensionali delle unità abitative. Per inciso, si vuole segnalare che è di recente stata approvata dall’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna, la legge regionale n. 10/2025 «Disciplina degli immobili destinati a locazione breve in Emilia-Romagna». La legge ha come obiettivo di fornire ai Comuni una serie di meccanismi regolatori, da attivare secondo la volontà dell’amministrazione locale, in base alle esigenze specifiche del territorio[20]. In particolare, e solo a titolo esemplificativo, in base alla legge regionale i Comuni potranno delimitare porzioni del territorio in cui la destinazione d’uso a locazione breve sarà ammessa o subordinata a particolari condizioni (art. 5, comma 1); potranno, nelle stesse porzioni, definire percentuali massime di alloggi destinati alla locazione breve, anche stabilendo soglie specifiche per i centri storici (art. 5, comma 5, lett. a); avranno la facoltà di vietare o limitare determinati interventi edilizi funzionali alla conversione prevedendo che, in tali casi, il mutamento d’uso senza opere non sia consentito nei tre anni successivi alla fine dei lavori (art. 5, comma 5, lett. b); ancora, potranno richiedere requisiti dimensionali e standard di qualità, ulteriori rispetto a quelli minimi indicati nell’articolo 6 della medesima legge (art. 5, comma 5, lett. c)[21], nonché subordinare il cambio d’uso alla presenza o realizzazione di dotazioni territoriali e servizi compensativi adeguati al carico urbanistico generato dagli affitti brevi (art. 5, comma 5, lett. d). Ad ogni modo, eventuali riflessioni sugli effetti e sulla portata della nuova legge regionale sono rimandate a futuri contributi, in ragione della sua recentissima entrata in vigore. Ne discende che, in Regioni dove non vi è un analogo rinvio alla potestà comunale, misure come quella adottata dal Comune di Bologna potrebbero risultare prive di fondamento. Emblematica, in tal senso, è la sentenza del Consiglio di Stato (sez. V, 7 aprile 2025, n. 2928[22]) in materia di locazione di immobili per finalità turistica in forma non imprenditoriale, in cui il giudice amministrativo ha stabilito che il Comune, nel caso specifico, non dispone di poteri inibitori. La legge regionale della Lombardia n. 27 del 2015, infatti, non attribuisce ai Comuni alcuna potestà regolamentare in materia di turismo, riservando alla Regione, ai sensi dell’art. 5, l’individuazione dei requisiti per la classificazione delle strutture ricettive e la determinazione degli standard qualitativi, da attuarsi mediante proprio regolamento. I Comuni sono titolari di funzioni di mera vigilanza e controllo, comprese quelle di contrasto all’abusivismo (art. 7, lett. e), ma non dispongono di poteri di intervento pianificatorio sulla stipula dei contratti di locazione turistica al di fuori dell’esercizio di un’attività imprenditoriale. Non sorprende dunque che il Consiglio di Stato, in applicazione di tale diverso quadro normativo, abbia escluso la legittimità di provvedimenti comunali analoghi a quello bolognese, ritenendo che – in assenza di una base legislativa regionale – il Comune non possa introdurre autonome regole con riguardo alle locazioni turistiche. Il contrasto tra la decisione del TAR Emilia-Romagna e quella del Consiglio di Stato sulla vicenda lombarda è quindi solo apparente: in realtà, è la diversa architettura delle leggi regionali a determinare l’estensione o la compressione della potestà comunale.

La sentenza, in questo senso, valorizza fino in fondo il principio di sussidiarietà verticale che ispira l’intera architettura della materia, lasciando aperta la questione della coerenza complessiva del quadro nazionale[23], oggi affidata più alla stratificazione delle normative regionali che a un disegno unitario[24]. Tuttavia, anche tenendo conto delle più recenti pronunce della Corte costituzionale, e in particolare la già citata n. 186/2025, il tema della cosiddetta “regionalizzazione” della disciplina delle locazioni turistiche brevi, assume contorni meno problematici: se la materia è riconducibile agli ambiti del turismo del governo del territorio, risulta fisiologico che si produca una disomogeneità sul piano regionale e, a cascata, su quello locale. Come ricordato dalla Corte nella medesima sentenza, la differenziazione normativa non costituisce, da sola, una deviazione patologica dall’assetto costituzionale, ma ne rappresenta una diretta conseguenza, essendo l’autonomia legislativa delle Regioni funzionale proprio alla possibilità di modulare le risposte regolative in relazione alle peculiarità delle esigenze territoriali. Nello stesso senso, la Corte costituzionale, valorizzando il principio di sussidiarietà, ha escluso che possano esistere modelli astratti di allocazione delle funzioni, riconoscendo invece come criterio dirimente quello dell’adeguatezza del livello di governo[25]. Nel caso in esame, le locazioni turistiche brevi, per natura tendono a concentrarsi in specifiche aree e ad assumere caratteristiche differenti territorio per territorio; da ciò, risulta che una pluralità di discipline regionali non è di per sé incompatibile con l’esigenza di coerenza del sistema, ma ne costituisce anzi un tratto strutturale. Di conseguenza, ammesso che sia auspicabile, un eventuale intervento legislativo ispirato alla logica dell’accentramento delle funzioni (verso il livello statale) dovrebbe essere sorretto da un preminente interesse pubblico, da motivare puntualmente, che non possa essere efficacemente garantito da un intervento a livello locale. Inoltre, un riaccentramento non potrebbe, in alcun caso, comprimere o paralizzare l’esercizio della funzione urbanistica comunale, essendo inevitabile lasciare agli enti locali la possibilità di adottare scelte puntuali, coerenti con l’obiettivo perseguito dal legislatore; infine, dovrebbe essere preceduto da una valutazione preventiva volta a verificare se l’intervento incida su interessi rilevanti per l’intero sistema delle autonomie, individuando le sedi di confronto opportune e le modalità di intesa tra i diversi livelli istituzionali coinvolti[26].

Note

^[1] Cons. Stato, sez. V, 29 dicembre 2025, n.1086. Più nel dettaglio, il Consiglio di Stato si concentra su un aspetto strettamente procedurale, ritenendo che le modifiche introdotte come “concordate” (e non “obbligatorie”), abbiano influenzato in modo significativo i criteri generali della variante relativa all’aumento dell’offerta abitativa sociale; tale condizione avrebbe quindi reso necessaria la riapertura della fase partecipativa. In questa ottica, il carattere “surrettizio” dell’intervento non riguarda la sostanza del potere di pianificazione esercitato, ma i modi in cui è stato introdotto, senza le garanzie di partecipazione richieste dalla legge regionale. La sentenza d’appello, in sostanza, non nega la possibilità per gli enti locali di intervenire tramite strumenti urbanistici sulle modalità delle locazioni turistiche, confermando anzi che tale intervento è lecito se avviene nel rispetto delle norme procedurali della pianificazione.

^[2] Il testo dell’art. 13-bis comma 8 della l. n. 191/2023 così recita: «Chiunque, direttamente o tramite intermediario, esercita l’attività di locazione per finalità turistiche o ai sensi dell’articolo 4 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, in forma imprenditoriale, anche ai sensi dell’articolo 1, comma 595, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, è soggetto all’obbligo di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, presso lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) del comune nel cui territorio è svolta l’attività. Nel caso in cui tale attività sia esercitata tramite società, la SCIA è presentata dal legale rappresentante.»

^[3] Su questo tema v. anche G. Menegus, Appunti per un governo della città turistica, in Italian Papers on Federalism, n.1/2024, pp. 79-101.

^[4] F. Fracchia, P. Pantalone, Turismo extra-alberghiero e locazioni brevi ai tempi della sharing economy: la risposta del diritto amministrativo, in Riv. reg. mer., 2, 2022, pp. 651-668.

^[5] Si legge nel parere del Comitato europeo delle regioni «Un quadro europeo per le risposte normative all’economia collaborativa (2020/C 79/08)», che il Comitato: «deplora inoltre profondamente il fenomeno di esclusione dal mercato immobiliare dei residenti locali che si verifica oggi in diverse grandi città, per via dell’aumento dei prezzi degli immobili dovuto al fatto che un gran numero di unità abitative è riservato alla locazione a breve termine a turisti tramite piattaforme online». Sul punto si legga F. Fracchia, P. Pantalone, Salvaguardia delle identità locali, corretto uso del territorio ed esigenze del mercato: il caso delle locazioni brevi ai tempi della sharing economy, in G. Corso, A. Ruggeri, F.G. Scoca, G. Verde (a cura di), Scritti in onore di M. Immordino, Editoriale Scientifica, 2022.

^[6] Corte Giust. UE, 22 settembre 2020, cause riunite C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments, in cui si legge «la protezione dell’ambiente urbano [...], nonché obiettivi di politica sociale» costituiscono motivi imperativi di interesse generale che, ai sensi dell’art. 4, punto 8, dir. 2006/123/CE gli Stati membri possono avanzare per limitare l’accesso ad un determinato servizio».

^[7] S. Barbieri, Il “doppio volto” del regolamento (ue) 2024/1028 sulla raccolta e condivisione dei dati relativi ai servizi di locazione “a breve termine”: tra libertà e regolamentazione pubblica del mercato, in Le nuove leggi civili commentate, 5, 2024, pp. 1187-1211.

^[8] Per un approfondimento sull’aspetto commerciale e fiscale dell’attività si legga P. Scalettaris, La disciplina della locazione breve, in Immobili & proprietà 5, 2024, pp. 299-306.

^[9] L’impostazione scelta dal legislatore (con l’applicazione dei cd. carichi urbanistici), va letta alla luce dei dibattiti dottrinali e dei perduranti contrasti giurisprudenziali sull’assoggettabilità a permesso di costruire delle cosiddette modifiche meramente funzionali, ossia quegli interventi che, pur non incidendo strutturalmente sull’immobile, ne mutano l’uso o la destinazione operativa. Per un maggiore approfondimento, si veda S. Civitarese Matteucci, P. Urbani, Diritto Urbanistico. Organizzazione e Rapporti, Torino, Giappichelli, 2025.

^[10] Cons. Stato, IV Sezione, 10 luglio 2023, n. 6715.

^[11] Cons. Stato, Sez. V, 16 marzo 2018, n. 1697.

^[12] TAR Liguria, Sez. I, 12 maggio 2020, n. 287 e Cons. Stato, Sez. IV, 17 febbraio 2014, n. 747.

^[13] Come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza del 28 giugno 2004, n. 196: «la materia del “governo del territorio” identifica «tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività – ossia l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio». Vedasi anche Corte costituzionale, 7 ottobre 2003, n. 307 e 19 dicembre 2003, n. 362.

^[14] Corte cost. 11 aprile 2019, n. 84, con nota di G. Menegus, Locazioni per finalità turistiche: il codice identificativo lombardo supera lo scrutinio di costituzionalità, in Le Regioni, 2019, 3 ma anche, fra gli altri, E.N. Fragale, Il problema dei centri storici tra le sfide poste dalla sharing economy e le nuove istanze di salvaguardia, in Munus, 3, 2020; C. Alvisi, A. Claroni, Problemi di governo della sharing economy nel settore delle locazioni turistiche e del bike sharing, in Istituzioni del Federalismo, n. 4, 2019; N. Pica, Attività economiche sottoposte a regolamentazione amministrativa e sharing economy. Il caso delle locazioni turistiche (cd. home sharing), in Istituzioni del Federalismo, n.1, 2023.

^[15] E. Furiosi, Modelli di disciplina delle locazioni brevi: Venezia, Berlino e alcune ipotesi di intervento in materia, in Rivista Giuridica dell’Edilizia, I, 2025, p. 11-35.

^[16] D. Tumminelli, Le “locazioni brevi” e il (mancato) ruolo svolto da Regioni ed enti locali nella materia del “governo del territorio”, in Istituzioni del Federalismo, n. 1, 2023 (PDF - 138,9 KB), pp. 247-248 e 263.

^[17] Sul punto sempre G. Menegus, op. cit., 2024, dove si dice che: «specie negli anni di massima diffusione degli affitti brevi, il potere di pianificazione urbanistica è sembrato rimanere silente, e si è quasi sempre invocato un intervento “salvifico” del legislatore statale.» Nello stesso senso, F. Cusano, I rimedi urbanistici alla disneyficazione delle città, in Giornale di diritto amministrativo, 2, 2025.

^[18] Corte costituzionale, 16 dicembre 2025, n. 186. «Dal punto di vista oggettivo, l’art. 59 è riconducibile, in primo luogo, alla materia del turismo, in quanto prevede la possibilità di introdurre un regime amministrativo più rigoroso dell’ordinario per l’avvio e l’esercizio dell’attività di locazione turistica breve. La norma impugnata incide anche sul governo del territorio, perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio. In una prospettiva teleologica, l’art. 59 è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di «garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine» (comma 2), oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale). Inoltre, dato lo scopo di «perseguire la corretta fruizione turistica del patrimonio storico, artistico e culturale» (art. 59, comma 2), la norma attiene anche alla «tutela […] dei beni culturali» (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) e alla «valorizzazione dei beni culturali» (art. 117, terzo comma, Cost.)».

^[19] Sempre da Corte cost., 16 dicembre 2025, n. 186: “Se la limitazione del diritto dei proprietari di utilizzare l’immobile a fini di locazione turistica, in determinate zone di città caratterizzate da overtourism, rientrasse nella materia dell’ordinamento civile, la disciplina dovrebbe essere dettata direttamente dal legislatore statale: il che sarebbe chiaramente incongruo. Infatti, come visto nel punto 7.2., l’art. 37-bis del d.l. n. 50 del 2022, come convertito, ha previsto l’intervento regolamentare-urbanistico del Comune di Venezia al fine di fissare limiti massimi per la destinazione degli immobili residenziali alle locazioni turistiche brevi. Proprio il carattere localistico delle norme che limitano le locazioni turistiche conferma la loro estraneità all’ordinamento civile, la cui spettanza alla competenza legislativa esclusiva statale si fonda – oltre che sulla “vocazione” delle regioni (sentenza n. 7 del 1956) – sulla necessaria disciplina uniforme dei rapporti tra privati.

In definitiva, l’art. 59 detta una disciplina amministrativa che interseca in via prevalente le materie del governo del territorio e del turismo, in quanto prevede un potere regolatorio comunale – che riguarda un’attività economica di tipo turistico e si riflette sull’assetto del territorio – e istituisce un (possibile) regime amministrativo autorizzatorio».

^[20] D’interesse, ai fini di questo scritto, è notare che proprio all’art. 1, comma 1, l.r. Emilia-Romagna n.10/2025, si legge che la legge stabilisce la disciplina applicabile a questo genere di contratti in conformità all’ordinamento europeo e ai principi fondamentali della legislazione statale in materia di governo del territorio. Consultabile presso: https://demetra.regione.emilia-romagna.it/al/articolo?vi=nor&urn=er:assemblealegislativa:legge:2025;10&urn_tl=dl&urn_t=text/xml&urn_a=y%20 (attivo al gennaio 2026).

^[21] Per un approfondimento sul punto, si legga G. Milo, La potestà amministrativa riservata ai Comuni di conformare i beni giuridici che trovano la propria materialità nel territorio comunale, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2019, 6, pp. 531-536, per cui, in estrema sintesi: «L’esercizio del potere amministrativo di disciplinare i possibili usi del territorio ha come esito finale la conformazione di beni giuridici oggetto di diritti di proprietà, proprietà che possono essere pubbliche o private».

^[22] Da Cons. Stato, sezione V, 7 aprile 2025, n. 2928: «La legge della Regione Lombardia non attribuisce, invece, ai Comuni altre funzioni in materia di turismo ed in particolare non riconosce alcuna potestà regolamentare, precisando all’art. 5 che spetta alla Regione l’individuazione dei requisiti per la classificazione delle strutture ricettive, come definite dall’art. 18 (che non ricomprende genericamente tutti gli immobili locati per finalità turistiche), la determinazione degli standard di qualità delle strutture e delle procedure per la verifica del loro rispetto, rinviando per tale disciplina all’adozione di un proprio regolamento ex art. 37 (regolamento effettivamente intervenuto). […]

Alla luce di tale quadro di riferimento e coerentemente con la lettura della Corte costituzionale, la legge regionale n. 27 del 2015 attribuisce ai Comuni il compito di vigilanza e controllo, compresa la lotta all’abusivismo, sulle strutture ricettive, incluse case e appartamenti per vacanze (art. 7, lett. e), ma non attribuisce ai Comuni poteri di controllo e vigilanza sulla stipula di contratti di locazione turistica, al di fuori dell’esercizio di un’attività imprenditoriale.».

^[23] Sul punto, E. Furiosi, op. cit., 2025, p. 31, per cui: «La regolamentazione delle locazioni brevi attraverso gli strumenti urbanistici è resa complessa dalla mancanza di un quadro normativo chiaro sulla loro destinazione d’uso e sulle possibilità di intervento da parte delle amministrazioni locali. Mentre alcune città europee […] hanno disciplinato il fenomeno imponendo limitazioni zonali e obblighi di cambio di destinazione d’uso, l’Italia si caratterizza per un approccio frammentato e disomogeneo, in cui le amministrazioni locali si trovano a fronteggiare il fenomeno con strumenti giuridicamente incerti e, spesso, contestabili in sede giurisdizionale».

^[24] Tendenzialmente, a livello nazionale, si è scelto di regolare solo l’aspetto fiscale del fenomeno. Per un approfondimento sul tema si leggano G. Beretta, Il regime fiscale delle locazioni brevi, in Diritto e pratica tributaria, 2018, 3; N. Treglia, Novità sulla c.d. “Tassa Airbnb”: il punto della situazione, in A.F. Uricchio - G. Selicato (a cura di), La fiscalità del turismo, Bari, 2020 e S.A. Antonello, A.F. Uricchio, Gli obblighi degli intermediari immobiliari nella disciplina sulle “locazioni brevi”: il “dictum” del Consiglio di Stato tra dubbi e conferme (Nota a sentenza Consiglio di Stato sezione IV 24 ottobre 2023, n. 9188), in Rivista italiana di diritto del turismo, 2025, fasc. 44, pp. 104 – 144.

^[25] Corte costituzionale, 16 dicembre 2025, n.186 e testualmente: «Esso «esclude un modello astratto di attribuzione delle funzioni, ma richiede invece che sia scelto, per ogni specifica funzione, il livello territoriale più adeguato, in relazione alla natura della funzione, al contesto locale e anche a quello più generale in cui avviene la sua allocazione», considerando l’adeguatezza come corrispondenza «al modo migliore per realizzare i principi costituzionali» (sentenza n. 192 del 2024, punto 4.1. del Considerato in diritto)».

^[26] D. Tumminelli, op. cit., 2023, pp. 269-270.