La parabola della regione imprenditrice nel settore dello sviluppo industriale: i casi di “E.S.P.I.” e di “E.M.S.” / Riccardo Ursi

Professore ordinario di Diritto amministrativo presso l’Università di Palermo

Premessa: Regione Siciliana e criticità costituzionali

L’intervento pubblico nell’economia italiana, e in particolar modo nell’economia della Regione Siciliana, ha origine antiche, certamente anteriori all’entrata in vigore della Costituzione[1]; a seconda del periodo storico, tale intervento si è articolato in maniera differente e ha assunto caratteri peculiari, che vengono comunemente ricondotti alla nozione di “finanziaria regionale”[2].

Come è noto, tale locuzione indica le modalità attraverso le quali le Regioni esercitano in via diretta attività di carattere economico, sia attraverso la creazione di enti pubblici che gestiscono imprese private, sia detenendo quote azionarie in società a capitale pubblico o misto[3].

Nel primo caso, la finanziaria regionale ha come finalità istituzionale, più o meno dichiarata all’interno dello statuto, la promozione, l’attuazione e la conduzione di iniziative imprenditoriali; nel secondo caso, l’ente gestorio si configura alla stregua di un soggetto finanziatore a sostegno della capacità economica privata[4].

In entrambi i casi, scopo ultimo dell’intervento regionale è quello di favorire l’industrializzazione del territorio, incentivando il suo sviluppo economico, e di sovvenzionare le realtà produttive private, incoraggiandole con appositi finanziamenti e supportando la loro attività a livello locale.

Si tratta di un tema piuttosto ampio, giacché investe le problematiche connesse all’efficienza, organizzativa e funzionale, delle decisioni di politica economica assunte dagli enti territoriali diversi dallo Stato e all’introduzione nel mercato di elementi di equilibrio e di coordinamento a favore dell’imprenditoria privata; esso coinvolge, inoltre, in maniera trasversale il problema della qualità della partecipazione democratica nelle suddette scelte, che l’intervento pubblico richiede agli operatori economici e agli organi politici nell’ottica di realizzare una programmazione concertata volta alla tutela, alla promozione e alla crescita dell’economia regionale[5].

In questa sede, si esaminerà, da un lato, il ruolo che la Regione Siciliana ha avuto come soggetto imprenditore nel settore delle politiche industriali, anche mediante l’analisi delle discipline che si sono succedute nel tempo in materia, e si evidenzierà, dall’altro, come gli obiettivi originari che il legislatore regionale aveva affidato alle società finanziarie siano stati, in seguito, disattesi.

Ciò posto, occorre anzitutto rammentare che, quantomeno sino agli inizi del Novecento, l’intervento statuale nel campo dell’economia si ispirò al principio del liberismo, che si è tradotto, essenzialmente, in un’attività di coordinamento e di controllo delle attività economiche dei privati, di tutela delle loro libertà fondamentali, nonché di esaltazione della volontà imprenditoriale dei singoli operatori[6].

In questa fase, l’intervento dello Stato ebbe carattere “neutro” e si limitò alla predisposizione di norme, relative ai controlli, ai finanziamenti, alle regole sui bilanci etc., strumentali alla rimozione di quegli impedimenti, di carattere economico e sociale, in grado di ostacolare il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori alla vita politica, economica e sociale del Paese[7].

Una intensificazione dell’intervento pubblico nel campo dell’economia si ebbe nel periodo successivo alla Prima guerra mondiale, dapprima tramite le azioni rese necessarie dalla riconversione dell’industria militare alla produzione di pace e, in seguito, tramite i provvedimenti d’emergenza imposti dalla grande crisi del 1929 e le sue ripercussioni in sede nazionale. Questi atti stimolarono un massiccio intervento dello Stato a sostegno del fragile tessuto industriale nazionale, che condusse, quale effetto più vistoso ed importante, alla creazione delle prime, embrionali aziende pubbliche (vale a dire, l’Iri, l’Eni e l’Efim), alle quali vennero affidati la realizzazione di numerosi compiti, tra i quali:

1. il raggiungimento della piena occupazione ed il soddisfacimento del diritto al lavoro;
2. la creazione di infrastrutture minime ed industrie essenziali nelle Regioni meno sviluppate del Paese;
3. l’esecuzione di opere, lavori e commesse pubbliche che lo Stato avrebbe altrimenti ottenuto solo dalle imprese private;
4. lo svolgimento, all’occorrenza, di funzioni di stimolo, di calmiere, di correttivo allorché si verificassero distorsioni pericolose al normale svolgimento delle attività economiche;
5. l’esercizio diretto, nell’interesse della collettività, di determinate attività che per loro natura potevano essere esercitate solo da un operatore determinato, impedendo così il formarsi di pericolose posizioni dominanti a livello economico;
6. il raggiungimento degli obiettivi fissati dal Governo nel quadro della sua politica economica generale;
7. l’ordinario e continuo svolgimento dell’attività produttiva delle imprese, le quali, in particolari situazioni, generali o settoriali, possono minacciare di interromperla bruscamente[8].

Come è agevole notare, durante questo periodo lo Stato diventa dispensatore di beni e servizi, agendo nel mercato non più mediante l’introduzione di norme precettive, ma come vero e proprio soggetto produttore[9].

Con particolare riguardo alla Regione Siciliana, le ragioni che indussero tale ente ad intervenire nell’economica risalgono agli anni successivi alla conclusione della Seconda guerra mondiale.

La Sicilia, come del resto l’intera Nazione, ereditava dagli eventi bellici una situazione di profonda povertà economica e di grave arretratezza sociale, alla quale si sommavano l’insufficienza delle infrastrutture e l’esiguità degli impianti produttivi.

A quell’epoca appariva evidente come soltanto lo Stato fosse in grado di promuovere ingenti investimenti per favorire lo sviluppo territoriale del Paese, essendovi la convinzione che soltanto le imprese statali avrebbero potuto svolgere un ruolo di impulso e di promozione delle attività produttive siciliane[10].

L’entrata in vigore della Costituzione fece superare la delineata impostazione liberista, che imponeva allo Stato un atteggiamento neutrale tanto di fronte alle forze sociali quanto di fronte alle trasformazioni dell’economia, e pose i presupposti per la creazione di uno Stato sociale moderno, che riconosce fra i suoi compiti quello di intervenire nella vita economica nazionale.

Tuttavia, uno dei principali problemi che la Costituzione ha posto riguardo alla tematica in esame fu l’assenza di riferimenti espliciti in ordine alla possibilità delle Regioni, anche quelle ad autonomia differenziata, di ricorrere al modello dell’impresa pubblica.

Da un lato, il testo costituzionale menzionava tale modulo organizzativo solo nell’ambito della regolamentazione dei procedimenti di nazionalizzazione e di collettivizzazione (art. 43 Cost.) ed esclusivamente ai fini della sua subordinazione, in posizione paritaria con l’impresa privata, ai menzionati programmi e ai controlli (art. 41, comma 3, Cost.)[11]; dall’altro lato, si osservava che, dal novero delle materie attribuite dagli artt. 117 e 118 Cost. alla competenza normativa e amministrativa delle Regioni, era stata esclusa quella delle attività industriali, cui l’apparato imprenditoriale è naturalmente riconducibile quale strumento di gestione[12].

Secondo una parte della dottrina, il fatto che la Costituzione non si fosse curata di dare indicazioni in merito alle strutture interne alle Regioni faceva sorgere il dubbio che, in effetti, i costituenti avesse consapevolmente trascurato di disciplinare l’organizzazione amministrativa “propria” degli enti regionali, ritenendo applicabile a tale livello di governo il neonato modello di impresa statale[13].

In realtà, più che parlare di una mancata sensibilità costituzionale, appare più corretto ritenere che l’intenzione dei costituenti fosse quella di rimettere la trattazione di determinate questioni, come quella dell’organizzazione sostanziale delle Regioni, agli istituendi consigli regionali, in sede di approvazione dei loro statuti[14].

D’altronde, si notava, l’obiettivo politico che il costituente si era prefissato nella formulazione dell’art. 118, comma 3, Cost. era quello di evitare, da una parte, la moltiplicazione delle burocrazie[15] e, dall’altra parte, il rischio del verificarsi, a scapito delle autonomie locali e delle istanze di partecipazione attraverso di esse esprimibili, di un fenomeno di accentramento regionale, privilegiando nello stesso tempo il ruolo di indirizzo, di impulso e di controllo degli enti locali spettante alle Regioni[16].

Ad ogni modo, appariva pressoché certo che la formulazione dell’art. 118, comma 3, Cost. non consentisse alle Regioni di svolgere direttamente attività di carattere economico, dovendosi ricorrere, al contrario, allo strumento della delega di funzioni ad enti territoriali minori, quali le Province, i Comuni o altri enti locali.

La delega di funzioni agli enti locali, attraverso l’attribuzione di competenze di carattere generale, stabilite in via preventiva ed astratta, fu considerata, dunque, come una sorta di garanzia efficace nei confronti di un eventuale accentramento regionale delle competenze, dal quale sarebbero potute risultare danneggiate le comunità locali, così come quelle delle Regioni[17].

Ed infatti, oltre all’aumento della spesa pubblica derivante dalla creazione di nuove strutture, si riteneva che taluni compiti avrebbero potuto essere svolti agevolmente dagli stessi enti locali, specie i compiti di natura tecnica incidenti su territori abbastanza limitati[18].

Nella pratica, tuttavia, la delega delle attività amministrative regionali è risultato uno strumento quasi del tutto disapplicato, e ciò per una serie di ragioni.

In primo luogo, vi era un problema di strutture interne agli enti locali che avrebbero dovuto esercitare le funzioni delegate.

Nessuno dubitava, infatti, che, in considerazione del carattere derivato delle competenze regionali, per potersi procedere regolarmente alla loro delega nei confronti degli enti territoriali minori, questi avrebbero dovuto possedere degli uffici e delle risorse in grado di poterle esercitare, simili a quelli statali.

Al contrario, tali enti risultavano sprovvisti di uffici di tale tipologia, né potevano istituirli[19]. Né tantomeno vi era la possibilità per le Regioni di evitare il ricorso alla delega in caso di una valutazione negativa che investiva l’adeguatezza delle strutture minori, tenuto conto che il disposto costituzionale dell’art. 118 Cost. aveva carattere cogente; in altre parole, l’uso nel testo costituzionale della locuzione «normalmente» faceva ritenere che il ricorso alla delega dovesse essere più frequente rispetto agli altri strumenti giuridici utilizzabili per lo svolgimento delle attività amministrative proprie delle Regioni[20].

Un’altra motivazione che condusse alla mancata applicazione dell’art. 118, comma 3, Cost. riguardava le perplessità esistenti in merito al mantenimento in vita delle Province; e ciò a causa delle scarsità dei compiti che la Costituzione attribuiva a tale ente, i quali ben avrebbero potuto essere suddivisi tra Regione e Comune[21]. Inoltre, ogni aumento delle competenze provinciali veniva mal visto dalle stesse amministrazioni comunali, che poco sopportavano una posizione di subordinazione nei confronti delle Province[22].

Ma il vero motivo che, a parere pressoché unanime dei commentatori del tempo, ha condotto a non utilizzare appieno l’istituto della delega di funzioni ha carattere prettamente politico.

Come è stato osservato, le Regioni, soprattutto quelle ad autonomia differenziata, temevano di trasferire parte delle proprie competenze e delle potestà amministrative a forze politiche diverse da quelle che componevano la maggioranza di governo regionale, così come ad esponenti politici rivali presenti all’interno della stessa maggioranza.

E ciò in quanto si riteneva che, nel caso di utilizzo della delega, si addivenisse ad un significativo accrescimento della titolarità decisionale dell’ente delegato, e quindi ad un aumento della sua potestà dispositiva nei confronti dell’ente delegante, nonostante a quest’ultimo continuasse a riservarsi un potere di direzione e di controllo[23].

Molti autori negarono la possibilità che, nell’esercizio di funzioni amministrative delegate, gli enti locali fossero titolari di un indirizzo politico autonomo, dato che in tale ipotesi la Regione esercitava un potere di alta amministrazione, in relazione al quale gli enti minori non avrebbero potuto discostarsi[24]. Tale circostanza, peraltro, non faceva venir meno il carattere politico dell’autonomia locale, dal momento che l’azione di realizzazione dei programmi scelti dal corpo elettorale, finalizzati al perseguimento di interessi propri della comunità locale, non risultava recessiva rispetto all’attuazione della programmazione politica regionale[25].

La naturale conseguenza di questa «politicizzazione esasperata» dell’azione amministrativa[26] condusse ad un sostanziale riassorbimento nell’apparato burocratico regionale di competenze di amministrazione attiva, anzi più esattamente ad una mancata e mai realizzata devoluzione di funzioni agli enti locali; il che si è tradotto, dunque nell’abbandono del modulo “indiretto” di esercizio dell’attività amministrativa regionale in favore della creazione di autonome figure soggettive dotate di personalità giuridica[27].

In particolare, con riferimento al settore industriale della Regione Siciliana, tali figure soggettive si identificano, principalmente, nell’Ente siciliano per la promozione industriale (ESPI, già So.fi.s. S.p.A.) e nell’Ente minerario siciliano (EMS).

La prima finanziaria regionale: So.fi.s. S.p.A.

Come si è detto, lo strumento della delega si è rivelato un istituto impraticabile sia per le già evidenziate tendenze accentratrici delle Regioni a Statuto speciale[28], sia per l’impostazione che dottrina e giurisprudenza hanno delineato delle relazioni intersoggettive derivanti dalla delega stessa, ricostruite nei termini del rapporto gerarchico e della supremazia speciale, in linea con l’evoluzione dei modelli organizzativi di carattere generale delle pubbliche amministrazioni[29].

Al riguardo occorre rilevare che, a differenza degli statuti delle Regioni ordinarie, lo statuto siciliano offriva una base giuridica rafforzata in ordine alla possibilità di un intervento diretto nell’economia.

La Regione Siciliana, infatti, vanta una potestà legislativa esclusiva sia in materia di industria e commercio, salva la disciplina dei rapporti privati, sia in materia di ordinamento degli uffici e degli enti regionali, nei limiti posti dalle leggi costituzionali dello Stato (art. 14, comma 1, lett. d) e p)[30].

Essa gode, altresì, di ampia potestà legislativa anche relativamente all’organizzazione dei servizi di comunicazione e ai trasporti regionali, alla disciplina del credito, delle assicurazioni e del risparmio, all’assunzione di pubblici servizi e, infine, in tutte le altre materie che implicano servizi di prevalente interesse regionale, nei limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato (art. 17).

In forza di tali prerogative, il dibattito sull’industrializzazione fu sin da subito presente nella legislazione regionale ed in anticipo rispetto alla politica nazionale, che iniziò ad interessarsi della questione meridionale soltanto alla fine degli anni Cinquanta del XX secolo (l. 29 luglio 1957, n. 634)[31].

La politica intrapresa in materia fu, essenzialmente, caratterizzata dall’emanazione di un insieme di misure e di interventi volti ad agevolare nuove attività industriali che potessero rendere autonoma l’Isola.

Tale indirizzo puntava a creare vantaggi fiscali di natura eccezionale rispetto al regime fiscale vigente nel resto del Paese; allo stesso tempo, si immaginava di creare una “Regione imprenditrice”, vale a dire un istituto regionale che direttamente investisse nella creazione di enti e società ad hoc, in funzione di gestione e amministrazione dei finanziamenti regionali[32].

Esemplificative di tale approccio furono:

1. la l.r. 8 luglio 1948, n. 32, che istituiva l’anonimato per le azioni delle società di nuova costituzione aventi sede in Sicilia;
2. la l.r. 20 marzo 1950, n. 29, che costituiva, presso la sezioni di Credito Industriale del Banco di Sicilia, il Fondo per partecipazioni azionarie in società industriali;
3. la l.r. 20 marzo 1950, n. 30, che disponeva condizioni favorevoli alle imprese che operavano nel campo della ricerca e della coltivazione di idrocarburi;
4. la l.r. 5 agosto del 1957, n. 51, che autorizzava la costituzione di una società finanziaria controllata dalla Regione (So.fi.s.) con il compito di promuovere l’industrializzazione attraverso l’assunzione di partecipazioni di minoranza in nuove società private oppure di maggioranza ma solo se alle nuove società partecipavano altri enti pubblici[33].

Soffermando l’analisi su tale ultima disciplina, va rilevato che la l.r. n. 51/1957 costituisce un vero e proprio punto di svolta nel processo di industrializzazione della Regione Siciliana, avente carattere autonomo rispetto al favor che in quel periodo il legislatore nazionale sembrava rivolgere alle Regioni del Nord.

La l.r. n. 51/57 costituisce uno strumento fondamentale, in quanto, per la prima volta, si predispongono i mezzi necessari per un effettivo sviluppo industriale del territorio; ed infatti, la volontà del legislatore era proprio quella di uscire «dai vecchi schemi di intervento imperniati sulle agevolazioni fiscali e creditizie, per dare alla Regione e alla sua classe dirigente uno strumento di azione e di intervento diretto e concreto»[34].

Anche la dottrina del tempo guardò con favore a tale disciplina, ritenendola «un provvedimento organico, oggettivamente uno dei migliori nell’intera storia legislativa non solo della regione ma dello stesso paese». Da una parte, essa introduce «un articolato sistema di incentivi regionali, aggiuntivi rispetto a quelli nazionali, sulla base della competenza legislativa esclusiva spettante alla regione in materia d’industria» (artt. 1-15) e, dall’altra parte, prevede «la creazione della società finanziaria (So.fi.s.) a prevalente capitale pubblico anche se a struttura privata, una sorte di Iri siciliano, che attraverso un ulteriore spinta comunque di marca dirigista avrebbe dovuto sopperire alle carenze dell’imprenditoria privata»[35].

Ed in effetti, se si procede ad una analisi delle funzioni che il legislatore regionale aveva assegnato a So.fi.s., queste erano decisamente ambiziose.

La finanziaria creata dalla l.r. n. 51/57 era una vera e propria società per azioni, di interesse nazionale ex art. 2461 c.c., partecipata dalla Regione Siciliana al 51%[36]; essa aveva quale scopo la promozione, anche in concorso con altri enti pubblici volti all’esercizio di attività economiche ovvero con società in cui questi enti avevano una partecipazione maggioritaria, lo sviluppo ed il potenziamento industriale nella Regione attraverso:

1. la costituzione di società aventi ad oggetto l’impianto, l’ampliamento e l’ammodernamento di stabilimenti industriali o la partecipazione alle medesime;
2. la costituzione di società aventi ad oggetto la coltivazione di giacimenti di idrocarburi, liquidi e gassosi, la lavorazione dei medesimi e dei loro derivati;
3. altri interventi finanziari in favore delle società predette (art. 16)[37].

Dunque, la mission fondamentale di So.fi.s. era quella di favorire la creazione di grandi realtà produttive. E ciò sulla base del presupposto che, in un territorio in cui l’iniziativa privata era debole, il sostegno derivante dalla mera concessione di crediti e dalla creazione di infrastrutture non era sufficiente per indirizzare ed accelerare il processo di industrializzazione della Regione, ma occorreva anche l’impegno diretto della “mano pubblica” per alleggerire il rischio di impresa[38].

Per realizzare tali obiettivi, la veste giuridica scelta dal legislatore regionale è stata quella della società privata a partecipazione pubblica maggioritaria. Una formula che è stata ritenuta la più conveniente sul piano patrimoniale e la più idonea ad attrarre gli investimenti degli operatori privati, i quali, al posto di dirottare i propri capitali verso altre iniziative, si sarebbero concentrati nel processo di industrializzazione che la Regione Siciliana stava portando avanti.

Tale formula, inoltre, avrebbe consentito alla Regione il controllo assoluto della società finanziaria, mediante la previsione di una serie di disposizioni che andavano ad incidere direttamente sulla gestione della società, come ad esempio i poteri del socio di maggioranza, la composizione del Consiglio di amministrazione e del Collegio sindacale, la nomina del Presidente, etc.

Se questa era l’idea alla base della costituzione di So.fi.s., va osservato che la prima esperienza della Regione nel campo dell’industria è stata decisamente negativa, dato l’impatto minimo che la società ebbe nell’economia del territorio.

Questa scarsa incidenza è stata imputata, da alcuni studiosi, al limite di partecipazione azionaria che la normativa aveva imposto alla Regione, pari al 25 per cento (art. 16), che non consentiva all’ente di sostenere con vigore il mondo dell’imprenditoria privata[39].

In particolare, è stato sostenuto che il consentire «ad una società finanziaria solo partecipazioni di minoranza presuppone (…) che gli imprenditori esistano in numero sufficiente e che basta solo un aiuto o un sostegno collaterale per farli venire fuori»; in sostanza, la disposizione si poneva «in contrasto con i fini promozionali propri» di tale strumento, che era stato creato in forza di un presupposto errato, ossia che in Sicilia esistessero «imprenditori in grado di promuovere nuove imprese moderne»[40].

A ben vedere, le ragioni del mancato successo di So.fi.s. sembrano essere più articolate e, di certo, non tutte riconducibili al carattere minoritario delle partecipazioni regionali, la cui ratio era da individuare non nell’abbondanza di operatori economici in ambito locale, ma nel fatto che il legislatore aveva voluto mantenere il rischio di impresa in capo al settore privato. E ciò affinché la Regione assumesse «una posizione in tutto assimilabile a quella del risparmiatore che, acquistando azioni, intende effettuare un piazzamento di capitale e non certo divenire industriale»[41].

Altri erano, dunque, i motivi di insuccesso della finanziaria, che in questa sede possono soltanto accennarsi:

1. la difficoltà di reperire e associare consistenti capitali privati alle nuove iniziative imprenditoriali ed il conseguente apporto finanziario esclusivo da parte della Regione;
2. la progressiva trasformazione di partecipazioni di minoranza in partecipazioni di maggioranza, in talune aziende deficitarie[42];
3. la volontà di realizzare a carico proprio specifiche iniziative ritenute fondamentali per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo economico regionale;
4. il mancato ricorso all’emissione di titoli obbligazionari e allo smobilizzo delle sue partecipazioni per l’investimento azionario.

Tutte queste disfunzioni hanno condotto il legislatore regionale non a ritenere cessata la precedente esperienza, ma ad animare un dibattito volto ad allargare le funzioni della società finanziaria, la quale non avrebbe più dovuto limitarsi a svolgere l’attività di una semplice società di finanziamento, ma sarebbe dovuta diventare un vero e proprio «centro per l’industrializzazione» regionale[43].

Alla base di tale scelta vi era la consapevolezza di non avere ancora trovato formule adeguate a risolvere in modo definitivo il problema dello sviluppo industriale dell’Isola.

Il nodo centrale della questione sembrava essere legato alle modalità di promozione dello sviluppo e all’autonomia di azione del ceto politico regionale rispetto al potere economico, e viceversa.

Soprattutto, sembrava esservi una sorta di ritrosia, da parte dell’imprenditoria privata, nel consolidarsi all’interno dell’economia regionale e nell’approntare i capitali necessari che avrebbero consentito alla Regione Siciliana di fare quel salto di qualità auspicato tramite la l.r. n. 51/1957[44].

La persistente carenza di capitali privati, in uno con la significativa espansione dei finanziamenti regionali in funzione sostitutiva di questi ultimi, condusse alla decisione di dare una legittimazione formale a tali investimenti e di legarli ad un vero e proprio diritto-dovere della Regione di perseguire interessi collettivi, la cui cura andava affidata ad un “operatore pubblico” dello sviluppo industriale locale[45].

In altre parole, si scelse di pubblicizzare So.fi.s, che da ente di diritto privato venne trasformato in un vero e proprio ente pubblico di promozione industriale e assunse la denominazione di Ente siciliano di promozione industriale (in seguito, ESPI).

Secondo una parte della dottrina, la costituzione di ESPI non ha fatto altro che ratificare una trasformazione di So.fi.s. che già era in atto e che era il risultato della delusione del legislatore regionale di non avere trovato il dovuto sostegno nelle forze reali della società: «significative ed emblematiche di siffatta tormentata aspirazione sono le parole che possono leggersi nella relazione del Consiglio di amministrazione della So.fi.s. del 1967: «La So.fi.s. ha rappresentato la depositaria delle fede dei siciliani nel loro avvenire industriale; questa fede oggi la So.fi.s. consegna, ben più dei beni materiali ed immateriali che ne costituiscono il patrimonio economico, alla Regione Siciliana e per essa all’ESPI»[46].

Vi è, però, chi ha opportunamente criticato tale intervento, ritenendo che la trasformazione di So.fi.s S.p.A. in ente pubblico non avrebbe risolto i problemi che la finanziaria aveva incontrato nel corso della sua gestione, anche perché, si notava, come tutto ciò fosse frutto di un «certo stile» della politica industriale «che ama considerare già risolto il “problema” una volta confezionato un piano o creato l’apparato organizzatorio preposto alla soluzione di quel problema»[47].

La pubblicizzazione di So.fi.s S.p.A.: l’Ente siciliano di promozione industriale

La costituzione dell’Ente siciliano di promozione industriale, avvenuta con la l.r. 7 marzo 1967, n. 18, riafferma l’aspirazione del legislatore regionale di conferire all’organismo finanziario il ruolo di strumento al servizio della collettività.

In tal senso, la formula giuridica di ente pubblico di gestione è stata voluta proprio perché ritenuta idonea «al perseguimento dell’obiettivo di promozione dello sviluppo economico regionale e dell’attuazione degli indirizzi programmatici regionali»[48].

L’ESPI viene concepito come uno strumento finalizzato a svolgere un preciso ruolo imprenditoriale, un soggetto cioè chiamato a individuare e a promuovere nuove iniziative industriali, volte ad elevare i livelli di reddito e di occupazione della Regione, allargando il tessuto produttivo, dislocando le attività industriali, rafforzando e consolidando l’apparato esistente mediante la gestione diretta delle aziende di cui detiene il pacchetto azionario di controllo[49].

In particolare, la legge assegnava ad ESPI i seguenti compiti: i) la costituzione di società per azioni aventi per scopo l’impianto, l’esercizio, l’ammodernamento e la riconversione di attività industriali, nonché di società aventi ad oggetto la realizzazione di infrastrutture civili, opere ed impianti costituenti coefficienti per l’incremento del turismo, con esclusione di alberghi e di villaggi turistici; ii) la partecipazione a società aventi le caratteristiche e gli scopi di promozione; iii) il controllo, l’assistenza tecnica ed il coordinamento tecnico, produttivo, amministrativo e commerciale di tali società; iv) la promozione delle necessarie concentrazioni di aziende operanti in settori produttivi omogenei o complementari; v) il risanamento ed il riassetto delle partecipazioni esistenti (art. 2).

Oltre a svolgere un ruolo di promozione dello sviluppo imprenditoriale, l’ESPI era chiamato ad esercitare anche attività di sostegno nei confronti di quella parte dell’apparato industriale che, per situazioni di crisi di settore o dell’azienda stessa, necessitava di un consolidamento economico di carattere temporaneo[50].

Una novità significativa introdotta dalla l.r. n. 18/1967 è stata la separazione tra la politica e l’amministrazione nella gestione della società finanziaria, secondo uno schema analogo a quello delle partecipazioni statali, articolato su tre livelli fondamentali: Regione (ente ausiliante), ESPI (ente di gestione) e società operative[51].

In particolare, la governance di ESPI sarebbe stata affidata: all’assemblea dei partecipanti, che aveva competenze sull’approvazione del bilancio e sulla nomina di parte del Consiglio di amministrazione; al Consiglio di amministrazione, che durava in carica quattro anni e che era composto, oltre che dal Presidente e dal Vicepresidente, da non meno di ventuno consiglieri; al Comitato esecutivo e al Collegio dei revisori[52].

Tale impostazione, però, non garantiva all’ente di gestione l’indipendenza dall’influenza politica, che difatti risultava chiara dalla previsione di una serie di prerogative spettanti, appunto, all’organo politico.

Segnatamente, la Giunta regionale aveva il potere «di emanare direttive per l’ESPI e per le imprese cui esso partecipava prevalentemente» ed il Presidente della Regione poteva nominare con decreto, su proposta dell’Assessore per l’Industria e il commercio, di concerto con l’Assessore per lo Sviluppo economico, sentita la Giunta regionale, il Presidente ed il Vicepresidente del Consiglio di amministrazione, i cui consiglieri erano anch’essi nominati con decreto presidenziale. Anche i membri del Collegio dei revisori sarebbero stati nominati con decreto del Presidente della Regione, su proposta degli Assessori interessati, tra i funzionari con qualifica non inferiore a quella di Capo divisione (art. 9).

Il controllo politico si estendeva anche ai provvedimenti adottati dall’ESPI.

Era previsto, infatti, che «tutte le deliberazioni del Consiglio di amministrazione e del Comitato esecutivo sarebbero state comunicate alla Presidenza della Regione, all’Assessorato dell’Industria e commercio e all’Assessorato dello Sviluppo economico» nonché che «le deliberazioni relative alle partecipazioni azionarie ed ai finanziamenti previsti, nonché quelle relative all’organico del personale, a modificazione del programma di interventi previsto nell’articolo 11 e alle competenze interne dell’Ente, sarebbero diventate esecutive se non fossero state sospese dall’Assessore per l’Industria e il commercio, nel termine di 15 giorni dalla ricezione, ed annullate, nel termine di 10 giorni dalla data di sospensione» (art. 16).

Anche il bilancio predisposto dal Consiglio di amministrazione doveva essere presentato all’Assessorato dell’Industria e commercio ed all’Assessorato dello Sviluppo economico, corredato dalla relazione del Consiglio di amministrazione e da quella del Collegio dei revisori.

Esso, inoltre, doveva essere munito del parere della Ragioneria generale della Regione e sarebbe stato sottoposto all’approvazione della Giunta regionale e, quindi, allegato al bilancio della Regione[53].

Numerose disposizioni si occupavano degli aspetti patrimoniali e finanziari di Espi, quale ente pubblico che avrebbe sostituito So.fi.s S.p.A.

In particolare, l.r. n. 18/67 stabiliva che «l’ESPI avrebbe avuto un fondo di dotazione costituito da quote di partecipazione nominative indivisibili», ma soprattutto che «concorrevano a formare il fondo di dotazione: le quote sottoscritte dalla Regione; le quote sottoscritte da enti ed istituti di diritto pubblico nazionali e regionali operanti nei settori finanziari, creditizi ed economici; le attività provenienti dalla liquidazione della So.fi.s. e spettanti all’ESPI» (art. 4)[54].

La normativa autorizzava ESPI «ad acquistare le azioni delle società promosse o a cui avesse partecipato la società finanziaria siciliana che fossero dalla medesima possedute, pagandone il prezzo in misura corrispondente ai valori iscritti nel bilancio della So.fi.s. per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 1965 ed approvato a norma di legge» (art. 5)[55], nonché ad acquistare, ove i possessori ne avessero fatto richiesta, le azioni della So.fi.s. di cui non fosse titolare l’amministrazione regionale, pagandone il prezzo in misura corrispondente ai valori iscritti nel bilancio della So.fi.s. per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 1965 ed approvato a norma di legge[56].

Viene, infine, chiarito che, decorsi quattro mesi dall’entrata in vigore della legge, l’ESPI sarebbe subentrato di diritto all’amministrazione regionale quale socio di maggioranza di So.fi.s. ed in tale qualità ne avrebbe promosso la liquidazione.

La continuità amministrativa e gestionale con So.fi.s. veniva riaffermata, invece, con il trasferimento all’ESPI del personale della So.fi.s., in servizio alla data del 31 dicembre 1965, che ne facesse richiesta entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, garantendo inoltre allo stesso personale la continuità del rapporto di lavoro e tutti i diritti acquisiti in dipendenza del contratto aziendale (art. 18).

La legge autorizzava ESPI ad emettere obbligazioni entro il limite di consistenza del quintuplo del fondo di dotazione. Alle obbligazioni sarebbe stata concessa la garanzia della Regione, con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell’Assessore per lo Sviluppo economico, di concerto con quello per l’Industria e il commercio, previa delibera della Giunta regionale (art. 8).

Nemmeno il delineato assetto organizzativo è riuscito, tuttavia, nell’intento di realizzare lo sviluppo industriale della Regione Siciliana.

Da una parte, non vi fu mai una reale programmazione da parte dell’organo politico, che di fatto ha impedito all’ente di operare seguendo gli indirizzi del Piano regionale di sviluppo previsto dalle l.r. n. 18/1967 (art. 3); dall’altra, l’attività in concreto espletata da ESPI, durante i primi anni della sua costituzione, non è mai stata di promozione di valide iniziative industriali, quanto piuttosto di salvataggio di imprese in evidente stato di decozione[57].

Inoltre, come è stato rilevato, la partecipazione di maggioranza della Regione all’interno dell’ente ha favorito il progressivo disimpegno dei soci privati, i quali si sono preoccupati di non mettere a rischio i propri capitali, piuttosto che di intraprendere iniziative volte allo sviluppo industriale del territorio regionale; essa ha, altresì, favorito lo svolgimento di operazioni clientelari, che hanno condotto alla creazione di una situazione patologica di esubero di personale e di carenza di competenze manageriali all’interno degli organigrammi delle società ausiliarie[58].

Accanto a tali considerazioni, va inoltre osservato che la stragrande maggioranza delle iniziative per la costituzione di enti, società ed aziende collegate ad ESPI ha avuto carattere frammentario ed è spesso servita a fronteggiare esigenze estemporanee e contingenti, che non rispondevano ad un disegno generale, o ad una organica politica di promozione industriale, non essendo collegate alle attività svolte da altre aziende, società o istituti operanti nello stesso settore o nella medesima zona in cui operava l’ente di gestione e le società ad esso collegate.

Da qui è seguita l’esigenza di mettere mano, ancora una volta, all’intero settore delle società finanziarie, attraverso la previsione di una disciplina specifica volta a recuperare gli obiettivi di programmazione che la Regione Siciliana si è sempre posta ma che non è mai riuscita a realizzare.

Con la l.r. 21 dicembre 1973, n. 50, di riforma del settore delle imprese pubbliche[59], è stata tracciata una fisionomia ben precisa di ESPI, ribadendone l’importanza quale «strumento di sviluppo economico finalizzato agli obiettivi della programmazione regionale» che «opera secondo criteri di economicità anche in concorso con gli enti pubblici nazionali e con società in cui questi abbiano posizione maggioritaria» (art. 3).

Questa “nuova” impostazione ha condotto ad un significativo aumento delle competenze di ESPI, che finirono con il ricomprendere la costituzione di società aventi ad oggetto la realizzazione di infrastrutture civili e lo svolgimento di attività di coordinamento, di assistenza tecnica e commerciale alle società operanti in settori complementari. A tali società, inoltre, viene riconosciuta la possibilità di concedere finanziamenti a breve termine, anche se solo in via del tutto eccezionale.

Tra gli obiettivi della riforma vi è quello di creare una maggiore coordinazione tra la programmazione regionale e l’attività svolta dagli enti di gestione. E ciò attraverso la predisposizione di Piani quadriennali, da presentare all’Assemblea regionale almeno tre mesi prima della scadenza del piano precedente.

Nel tentativo di porre fine all’inerzia delle finanziarie sotto il profilo della promozione industriale e dell’aumento dei costi del personale, la l.r. n. 50/73 ha introdotto, inoltre, una serie di controlli per gli enti di gestione.

In particolare, è stato previsto il controllo preventivo dell’Assemblea regionale e della Giunta regionale sui programmi annuali e le relative relazioni di attuazione (artt. 9 e 11), sulla costituzione di nuove società e la partecipazione in società esistenti (art. 15), sugli organici del personale e sui trasferimenti immobiliari, sulle deliberazioni inerenti alle operazioni di anticipazioni su quote future del fondo di dotazione (art. 13).

Ulteriori vincoli furono imposti dalla normativa laddove si impose alle società controllate l’adozione di schemi-tipo di bilancio, approvati dall’Assessorato all’industria e commercio, contenenti tutti gli elementi necessari al loro controllo finanziario e di gestione (art. 23).

Tutte queste limitazioni, invero, hanno finito con il creare quello che una parte della dottrina ha definito come «governo parlamentare dell’economia», vale a dire una eccessiva ingerenza degli organi politici all’interno della gestione delle società collegate, con conseguente burocratizzazione di realtà imprenditoriali che, invece, avrebbero dovuto agire secondo criteri di efficienza aziendalistica[60].

Inoltre, il fatto che legge sottoponeva le decisioni adottate da tali società al sindacato di legittimità dei provvedimenti amministrativi (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere) imbrigliava l’attività di queste realtà economiche all’interno degli schemi decisionali tipici dei pubblici poteri, rallentandone di molto la loro capacità operativa[61]. Si denunziava, infatti, la paralisi a cui tali enti andavano incontro, bloccati all’interno di «pastoie burocratiche» e di «incrostazioni clientelari» tali da far prediligere non l’esercizio di una valida politica di promozione industriale, ma una politica di «tamponamento e di artificioso congelamento di situazioni ormai croniche di crisi aziendale e una logica di continuo rinvio delle scelte fondamentali»[62].

A tutto ciò si aggiunga anche il sostanziale fallimento dei Piani quadriennali di investimento quali strumenti programmatici di intervento.

Tali Piani, infatti, erano stati concepiti come strumenti di attuazione degli indirizzi e degli obiettivi economici regionali (art. 9) e, tuttavia, si erano rivelati irrealistici sia dal punto di vista della tempistica di realizzazione, sia sul piano dei contenuti; mancava in essi «una strategia in grado di concretizzare i dichiarati obiettivi di risanamento, ristrutturazione e potenziamento delle aziende controllate e di orientare la realizzazione delle nuove iniziative previste, nel rispetto del vincolo del mantenimento dei livelli occupazionali complessivi. Ciò è la risultante di una voluta non chiarezza e forse in parte, mal definita definizione del ruolo e delle funzioni dell’Ente»[63].

La fine degli anni Settanta del Novecento segna definitivamente la conclusione della politica regionale di promozione industriale.

Gli errori accumulati nella gestione dell’intervento diretto in economia attraverso l’attività delle società finanziarie, di fatto trasformate in vere e proprie propaggini delle strutture burocratiche regionali, avevano relegato gli enti pubblici di gestione, e le società ad esse collegate, a un ruolo marginale nei mercati di riferimento e ad un aumento progressivo dei loro debiti[64].

Tutto ciò condurrà alla scelta di liquidare le finanziarie e le partecipazioni regionali, attraverso l’avvio di un processo di privatizzazione che in Sicilia assumerà tratti peculiari rispetto alle privatizzazioni statali.

L’Ente minerario siciliano

Parallelamente alla costituzione di ESPI, con la l.r. 11 gennaio 1963, n. 2, la Regione Siciliana istituì l’Ente minerario siciliano (in seguito, EMS) allo scopo di promuovere la ricerca, la coltivazione, la trasformazione ed il collocamento commerciale delle risorse esistenti nel territorio della Regione, ed in particolare degli idrocarburi liquidi e gassosi, dello zolfo e dei sali potassici.

Alla base di tale intervento vi era l’esigenza di una generale riorganizzazione del settore minerario, attraverso la creazione di una società finanziaria che nasce proprio per «unificare tutta la gestione delle miniere di zolfo e, una volta unificata, per procedere ad un complessivo processo di ammodernamento del settore attuando la verticalizzazione e creando impianti unici».

L’obiettivo era duplice: «sottrarre potere alla So.fi.s.», in modo da garantire una maggiore suddivisione delle competenze e delle responsabilità, e penalizzare «gli industriali privati che avevano ricevuto sovvenzioni, aiuti, e contributi a fondo perduto ma che si erano poi mostrati parassitari»[65]. In sostanza, con la costituzione di EMS, si sarebbero dovuto «colmare le gravi lacune dell’apparato produttivo, costituenti in passato un fattore limitativo dello sviluppo economico generale, e che le importanti risorse naturali scoperte venissero valorizzate a vantaggio di tutta l’economia regionale»[66].

Dunque, nelle intenzioni del legislatore, l’Ente minerario siciliano, così come l’Ente siciliano per la promozione industriale, sarebbero dovuti diventare i principali strumenti di «svolta in Sicilia di una politica industriale, in cui, al sostegno e all’incentivo dell’impresa privata, si sostituirà l’industria pubblica, omologhi dell’ENI e dell’IRI su scala regionale; essi avrebbero consentito in Sicilia un’attenuazione negli effetti o addirittura il riequilibrio imposto dalla caduta della tensione meridionalistica»[67].

A tal fine, l’EMS agiva come società per azioni a prevalente capitale pubblico, che è la stessa formula organizzativa che verrà usata qualche anno dopo anche per ESPI.

In particolare, la l.r. n. 2/1963 prevedeva che le attività di ricerca e di coltivazione diretta sarebbero state esercitate dalla Regione, di propria iniziativa o su proposta della società finanziaria; quest’ultima aveva diritto alla concessione di coltivazione in tutti i casi in cui la scoperta fosse stata effettuata da una delle società collegate, entro il perimetro del permesso di ricerca attribuito all’ente stesso, nonché nei casi di concessioni scadute e di quelle revocate o decadute o rinunciate, purché fosse avvertita l’economicità della gestione.

La legge riservava ad EMS una quota di capitale non inferiore al 51 per cento, ma disponeva altresì che «nelle società alle quali partecipavano l’IRI, l’ENI, o altri enti pubblici similari, ovvero la So.fi.s., l’Ente potesse assumere una partecipazione minoritaria, sempreché ad esso ed agli altri partecipanti di cui al presente comma fosse riservata una quota di capitale non inferiore a quella prevista nel comma precedente» (art. 5)[68].

La gestione di EMS era affidata ad un Consiglio di amministrazione, di durata triennale ma rieleggibile, composto da tredici membri, di cui dieci nominati dal Presidente della Regione, tra cui il Presidente dell’ente, mentre i restanti componenti erano nominati dagli Assessori competenti. Gli altri organi dell’ente erano il Comitato esecutivo ed il Collegio dei revisori[69].

Il controllo degli organi politici veniva assicurato dalla regola per cui il bilancio dell’ente doveva essere comunicato all’Assemblea regionale, previa approvazione della Giunta regionale, unitamente alle relazioni del Consiglio di amministrazione e del Collegio dei revisori, in modo da allegarlo al bilancio della Regione. Questa disposizione, però, non è mai stata osservata, probabilmente per la mancanza di sanzioni specifiche, così che la Regione si è ritrovata a destinare ingenti somme di danaro per il pagamento dei salari dei dipendenti dell’ente e per colmare le perdite causate dalla cattiva gestione delle società collegate[70].

Il passivo per le casse regionali fu di portata tale da costringere la Regione, già dopo pochi anni dalla costituzione dell’ente, a commissariare l’EMS per quanto concerne la gestione delle miniere zolfifere (l.r. 30 giugno 1964, n. 16 e l.r. 11 novembre 1964 n. 28) e a riorganizzare il relativo settore, autorizzando la Giunta regionale a predisporre un piano organico da approvare con legge regionale (l.r. 6 febbraio 1968, n. 2), che tuttavia si rivelerà tardivo e inadeguato, tanto da richiedere ulteriori finanziamenti (l.r. 6 giugno 1975, n. 42 e l.r. 25 maggio 1979, n. 100)[71].

In altri termini, nonostante l’attenzione posta al settore minerario nel suo complesso, la politica di sviluppo industriale concepita dal legislatore regionale non è si è mai realizzata, dal momento che le attività svolte da EMS si sono rivelate inidonee al pieno sfruttamento delle risorse naturali ed all’aumento dei livelli occupazionali.

Il contesto europeo delle riforme degli anni Novanta e la privatizzazione delle partecipazioni regionali

Come è noto, all’inizio degli anni Novanta in considerazione dello sviluppo dell’integrazione europea si impone la rivisitazione dell’area di determinazione dello spazio pubblico, della determinazione dei fini dell’intervento riservato allo Stato e dei limiti delle libertà economiche che tale intervento genera. Si riscontra, in questo senso, la necessità di ovviare al c.d. State failure provocato dal sovraccarico di funzioni, dal modo inefficiente di svolgerle, nella crisi fiscale o finanziaria, dalle difficoltà incontrate dallo Stato di tenere sotto controllo le proprie dimensioni che si autoalimentano[72]. Tale rilievo conduce ad una conseguenziale compressione dell’area delle scelte politiche ritenute legittime incidendo in maniera significativa sulle democrazie degli Stati membri.

Il Trattato di Maastricht amplifica le linee tracciate dall’Atto Unico europeo e segna il definitivo indebolimento degli Stati membri che, in vista dell’Unione economica e monetaria, cedono competenze regolative al livello europeo. La logica di funzionamento dell’Unione economica e monetaria conduce, infatti, quasi fisiologicamente, ad un’economia necessariamente più liberista, portata avanti da istituzioni europee che non possono scegliere altre direzioni[73].

Nel 1992 si crea lo Spazio giuridico europeo[74] che inevitabilmente diventa il veicolo della revisione della “costituzione economica” degli Stati membri, i quali perdono la capacità di determinare liberamente gli ambiti di intervento ed i fini pubblici si ridimensionano sia quantitativamente, sia qualitativamente[75]. Infatti, il Trattato introduce un ulteriore elemento, prima non ricorrente, quello del vincolo finanziario, che consolida il processo di integrazione e restringe definitivamente l’area di libera determinazione dell’intervento pubblico[76]. Il divieto di disavanzi eccessivi, contenuto nell’art. 104 TCE, stabilisce un confine alla prospettiva di illimitatezza delle risorse e delle potenzialità espansive della sfera pubblica[77].

In questa prospettiva, si assiste al ribaltamento del tradizionale rapporto tra il rapporto tra Stato e mercato: i principi introdotti dai Trattati europei segnano il passaggio all’idea che il mercato sia tendenzialmente in grado di rispondere ad ogni istanza di benessere sociale sol che gli sia dato di sviluppare integralmente la libera concorrenza e che, perciò, lo Stato debba limitarsi ad intervenire all’esclusivo fine di rimuovere ogni sorta di ostacolo al pieno dispiegamento di una competizione, non solo libera, ma soprattutto privata[78]. L’Unione Europea rappresenta il prototipo dello Stato regolatore e, in virtù della primauté del suo diritto, essa diventa vettore di trasformazione delle costituzioni economiche degli Stati membri, i quali interpretano, sempre più, il ruolo di soggetti che governano «la società privilegiando la statuizione esterna di regole, secondo una certa visione dell’interesse pubblico e del benessere collettivo, anziché la gestione diretta o la creazione ex novo di sfere di attività»[79].

Nel contesto tracciato, pertanto, emerge inevitabilmente l’inadeguatezza, o meglio la sovrabbondanza del settore pubblico, in generale, e dell’amministrazione, in particolare, di rispondere efficacemente al nuovo paradigma europeo. Il mercato unico e l’economia sociale di mercato generano uno spazio amministrativo europeo in cui l’amministrazione pubblica si qualifica, ad un tempo, come attore regolativo e come soggetto attuatore privilegiato del diritto europeo[80].

Tale rilievo impone una fisiologica rivisitazione dei profili funzionali, delle modalità dell’azione e del disegno organizzativo dell’amministrazione pubblica che, all’esito del processo di integrazione europea, vede mutare non solo la sua mission ma, soprattutto, la configurazione dei suoi aspetti relazionali più caratterizzanti[81]. Lo Stato regolatore non è solo una etichetta generica utilizzabile per qualificare il disimpegno da politiche pubbliche incentrate sulla tassazione e sulla spesa, nella misura in cui esso denota, in maniera più significativa, un modello di amministrazione contraddistinto da criteri completamente diversi rispetto al passato.

La sussidiarietà comunitaria impone il downsizing, la riorganizzazione e la riqualificazione dell’intervento dello Stato unitamente ad una speculare espansione della sfera del mercato. L’influenza del diritto europeo a favore di processi di privatizzazione viene esercitata mediante la previsione dell’obbligo di ridurre l’area del diritto speciale e di eliminare i privilegi riservati alle imprese pubbliche in termini di aiuti finanziari e di esclusione dalla concorrenza.

La privatizzazione segna, così, il principale passaggio verso il diverso ruolo che lo Stato deve svolgere nell’economia allo scopo di abbandonare i suoi compiti gestori e di valorizzare, invece, le sue funzioni di regolazione.

Nelle riforme degli anni Novanta la privatizzazione mostra un evidente ambivalenza: talvolta essa si qualifica, in senso soggettivo, in virtù della trasformazione della veste giuridica e la successiva modifica dell’assetto proprietario, talaltra, si caratterizza, in senso oggettivo, quale riduzione dell’ambito delle attività economiche sottoposte al regime di riserva dei pubblici poteri e il relativo ampliamento dell’area del mercato e della concorrenza.

Con riferimento alla privatizzazione in senso soggettivo, si manifesta una sorta di “frenesia comunitaria” del legislatore italiano dei primi anni Novanta che, in assenza un disegno strategico definito, si traduce in una fitta serie di interventi normativi che vedono i loro momenti più qualificanti nella l. 30 luglio 1990, n. 218 ed il d.lgs. 20 novembre 1990, n. 356, relativi agli enti creditizi, nelle leggi 29 gennaio 1992, n. 35, 8 ottobre 1992, n. 359, 30 luglio 1994, n. 474, attinenti agli enti pubblici economici, e poi nelle riforme del triennio 1997-1999, originate dalle previsioni contenute nella l. 15 marzo 1997, n. 59 e dalla l. 15 maggio 1997, n. 127. Ne risulta un processo che muove dalla trasformazione della forma giuridica delle imprese pubbliche e che si completa in una progressiva collocazione sul mercato della proprietà delle stesse.

In considerazione del contesto generale anche la Sicilia è stata interessata da un processo di progressivo abbandono dell’intervento diretto nell’economia e da un conseguenziale processo di privatizzazione che ha interessato in primo luogo proprio le società finanziarie.

Pur non essendovi un disegno unitario, nel corso di questi anni il legislatore regionale, conscio del fallimento dell’esperienza degli enti pubblici di gestione, e stante la necessità di contenere la spesa pubblica, ha disposto la soppressione di tali enti ed ha posto in liquidazione le società da loro partecipate[82].

Al riguardo va notato che, a differenza di quanto è avvenuto a livello statale, ove la dismissione delle aziende pubbliche è stata legata al tema delle liberalizzazioni dei servizi di pubblica utilità, quali le telecomunicazioni, l’energia, i trasporti etc., ed ha riguardato solo marginalmente le dismissioni di rilevanza industriale, nel caso della Regione Siciliana le privatizzazioni hanno inciso, prevalentemente, su tali tipologie di aziende[83].

Tale processo riformatore, com’è noto, è di chiara derivazione comunitaria e postula l’idea secondo cui la maggiore efficienza delle imprese private può derivare soltanto dalla loro concorrenzialità, sicché l’accento doveva spostarsi sull’elaborazione di politiche attive per la concorrenza, tali da imporre regole certe al settore finanziario in funzione di una maggiore tutela del risparmio e del perseguimento dell’efficienza del mercato medesimo.

Tuttavia, a differenza della disciplina nazionale, la normativa della Regione Siciliana in materia di privatizzazione delle società finanziarie affondava le sue radici, principalmente, nella necessità di contenere la spesa pubblica. Circostanza che ha fatto abbandonare quelle politiche di sviluppo industriale che avevano caratterizzato la normativa regionale per oltre cinquant’anni[84].

Il primo intervento in tal senso si è avuto con l.r. 11 maggio 1993, n. 15 in materia di riorganizzazione e ridimensionamento del sistema delle imprese pubbliche, con cui è stato nominato un Commissario unico per la gestione di ESPI e di EMS (art. 35)[85].

È, tuttavia, solo con la l.r. 20 gennaio 1999, n. 5 che viene disposta la liquidazione delle società finanziarie e la contestuale nomina, da parte del Presidente della Regione, su proposta dell’Assessorato all’industria (oggi Assessorato all’economia), di un Commissario liquidatore, la cui natura giuridica è stata controversa in dottrina (art. 1, c. 3)[86].

Nonostante la disciplina regionale fosse analoga a quella statale relativa alla soppressione dell’Ente partecipazioni e finanziamento all’industria manifatturiera (Efim) – segnatamente la l. 17 febbraio 1993, n. 33, che ha espressamente qualificato come privatistici gli atti compiuti dall’organo liquidatore (art. 4) – la mancanza di una simile previsione nella l.r. n. 5/1999, unitamente al penetrante controllo sulle finanziarie esercitato dalla Giunta regionale, ha fatto concludere nel senso che l’attività svolta dal Commissario rientrasse nell’alveo del diritto pubblico[87].

In effetti, l’intenzione del legislatore regionale sembrava proprio essere quella di delineare una disciplina specifica per la privatizzazione di ESPI ed EMS, diversa rispetto a quella prevista per le società statali.

Queste ultime, infatti, sono state trasformate dalla legge in un gruppo industriale privato e hanno trovato la fonte legittimante l’esercizio dei propri poteri sui compendi aziendali nell’ambito del diritto comune; di conseguenza, «ne è disceso che non solo le società risultanti sono state esse stesse sottoposte al processo di privatizzazione (così per l’ENI) da parte del Ministero del Tesoro» ma anche che «ove si è ritenuto di porre la società in liquidazione (così per l’IRI), questa ha seguito il regime ordinario sancito dal codice civile»[88].

A conferma della natura pubblica del Commissario liquidatore regionale paiono militare, tra gli altri: il carattere politico-amministrativo degli atti di nomina di tale organo e dei componenti del Collegio dei revisori degli enti soppressi da parte del Presidente della Regione (art. 1, commi 3 e 5, l.r. n. 5/1999); i provvedimenti mediante i quali la Giunta regionale può autorizzare il Commissario ad effettuare trasferimenti finanziari da un ente ad un altro per far fronte alle esigenze finanziarie emergenti nel corso della liquidazione (art. 1, comma 7); infine, l’atto di approvazione da parte della Giunta regionale dei bilanci finali di liquidazione, acquisiti i pareri della Commissione legislativa di merito e dell’Assessorato regionale del bilancio e delle finanze (art. 1, comma 8)[89].

L’atto di approvazione dei bilanci di liquidazione costituisce l’ultimo passaggio del procedimento di liquidazione, il quale, ad oggi, non risulta ancora concluso, stante la pendenza di numerosi giudizi dinanzi all’autorità giudiziaria, nei quali ESPI ed EMS sono parti processuali, concernenti soprattutto la gestione del personale dipendente.

Per quanto riguarda gli esiti della liquidazione, la legge prevedeva che, una volta approvati i bilanci finali di liquidazione, si procedesse all’acquisizione dei saldi positivi al patrimonio della Regione e all’assunzione delle iniziative necessarie a far fronte agli eventuali saldi negativi (art. 1, comma 8).

Parimenti, si disponeva l’acquisizione al patrimonio della Regione delle partecipazioni azionarie non suscettibili di dismissione e dei beni, mobili ed immobili, di proprietà degli enti per i quali non si procedeva alla vendita (art. 2, commi 1 e 3).

Parte della dottrina ha sollevato dubbi in ordine all’interpretazione da dare all’art. 2 della l.r. n. 5/1999, posto che non sembrerebbe opportuno lasciare il giudizio di dismissione delle partecipazioni azionarie alla Giunta regionale ovvero al Commissario liquidatore.

Come è stato osservato, la disposizione andrebbe interpretata «avuto riguardo all’ipotesi in cui le preventive necessarie verifiche di mercato (mediante trattative o avvisi pubblici) abbiano fatto emergere la non collocabilità sul mercato di beni o partecipazioni azionarie». Non può, però, escludersi del tutto che il legislatore regionale abbia previsto l’ipotesi che talune partecipazioni azionarie offerte sul mercato non trovino acquirenti; ed infatti, «l’esplicito riferimento alla Resais S.p.A. evidenzia la ratio della disposizione e consente di riscontrare altresì il carattere di “non dismettibilità” a partecipazioni azionarie in società che, in ragione dello scopo (non di lucro), dell’attività che ne costituisce oggetto (ricerca) e della natura (società consortile), non sarebbero cedibili a valori di mercato e per le quali non appare reperibile sul mercato un acquirente idoneo a subentrare nella medesima funzione del socio pubblico Regione»[90].

La strada che sembra essere stata scelta è quella della messa sul mercato di tutte le partecipazioni azionarie detenute dalla Regione Siciliana che siano suscettibili di convenienza economica, al fine di ultimare “celermente” la fase di liquidazione che, però, è ancora in corso[91].

Stante la lentezza nella definizione delle procedure di liquidazione degli enti economici di gestione, con l’art. 59 della l.r. 15 maggio2013, n. 9 il legislatore ha previsto che la Giunta regionale può autorizzare il Commissario liquidatore ad intervenire nei giudizi nei quali siano parte ESPI ed EMS in liquidazione, assumendo su di sé la causa e chiedendo l’estromissione processuale degli enti.

In tal senso, il Commissario può trasferire al bilancio della Regione le corrispondenti somme a valere sui Fondi rischi, come appostate nei bilanci degli enti, destinate alla copertura dei relativi oneri posti a carico dell’amministrazione regionale.

Entro i successivi centoventi giorni dalla estromissione, rispettivamente, di Espi ed EMS da tutti i giudizi di cui siano parte, il Commissario liquidatore presenta il bilancio finale di liquidazione dell’ente; ultimata la liquidazione, la legge ha previsto il trasferimento dei proventi derivanti dai saldi attivi dei bilanci di liquidazione al bilancio della Regione (cfr. art. 77, l.r. 3 maggio2001, n. 6 e l.r. 28 dicembre 2004, n. 17).

Ciò posto, con riferimento alla dismissione delle partecipazioni delle società collegate agli enti in liquidazione, la disciplina è dettata dalla l.r. 7 marzo 1997, n. 6 e dal decreto del Presidente della Regione Siciliana del 1° settembre 1997, n. 37.

In particolare, l’art. 10 della l.r. n. 6/1997 stabilisce che, alla dismissione delle partecipazioni societarie della Regione e delle partecipazioni societarie degli enti pubblici sottoposti a vigilanza, tutela e controllo della Regione (come quelle detenute da ESPI e da EMS), si applicano le disposizioni di cui all’art. 1 del d.l. 31 maggio 1994, n. 332 conv. in l. 30 luglio 1994, n. 474 (comma 1).

Di conseguenza, al procedimento di dismissione non si applicano le norme di contabilità generale dello Stato in materia di alienazioni delle partecipazioni della Regione e degli enti pubblici in società per azioni e in materia di conferimenti delle stesse società partecipate (art. 1, comma 1, d.l. n. 332/1994); inoltre, è stata introdotta la possibilità di invitare, anche in caso di cessione tramite trattativa privata, «un nucleo stabile di azionisti di riferimento, che presentino requisiti di idonea capacità imprenditoriale» per presentare offerte in grado di garantire determinate condizioni finanziarie, economiche e gestionali (art. 1, comma 3, d.l. n. 332/1994).

La disciplina di dettaglio relative alle operazioni di liquidazione è contenuta nel d.P.R.Sic. n. 37/1997, che prevede la dismissione delle partecipazioni mediante specifiche procedure ad evidenza pubblica, ossia: i) l’offerta pubblica di vendita, sia a prezzo fisso sia a prezzo determinato con sistema d’asta; ii) l’asta pubblica, con eventuale preselezione dei partecipanti, anche finalizzata alla formazione di un nucleo stabile di azionisti di riferimento; iii) la trattativa privata.

Per la determinazione del valore delle partecipazioni da dismettere, la normativa prevede l’assistenza di uno o più intermediari specializzati, nazionali o internazionali; qualora siano richiesti interventi di ristrutturazione dell’impresa sotto il profilo istituzionale, industriale, finanziario ed organizzativo le società possono ricevere, invece, l’assistenza di consulenti specializzati, come banche d’affari, società di revisione, esperti legali e fiscali (art. 4).

La scelta dell’offerta pubblica di vendita, eventualmente con la previsione di un limite massimo al quantitativo di azioni acquistabili da ciascun soggetto, viene ritenuta la più coerente con l’obiettivo della massima diffusione dell’azionariato o della diffusione di una quota parziale del pacchetto di azioni di proprietà (art. 8).

Diversamente, la vendita a trattativa privata è coerente con l’obiettivo della predeterminazione specifica del soggetto o dei soggetti acquirenti, e può essere utilizzata soltanto ove ricorrano interessi pubblici di particolare rilevanza. In tale caso, ferma restando la necessità della massima trasparenza del prezzo di vendita, da garantirsi attraverso l’affidamento ad almeno a due soggetti dell’incarico per la determinazione del valore della partecipazione, il prezzo deve riflettere la significatività per l’acquirente della quota di capitale oggetto dell’operazione di dismissione (art. 15)[92].

Allo scopo di attenuare il rischio di riflusso sul mercato secondario delle azioni collocate e di favorire la stabilità dell’investimento, i soggetti proprietari possono attribuire agli acquirenti un buono rappresentativo di un diritto all’assegnazione senza corrispettivo di azioni della stessa specie, esercitabile a condizione che le azioni acquistate siano mantenute in proprietà per almeno tre periodi d’imposta consecutivi, incluso quello nel quale è effettuato il collocamento (art. 9)[93].

L’asta pubblica è disciplinata all’art. 12 del d.P.R.Sic. n. 37/1997 ed è finalizzata sia all’individuazione di un unico acquirente, sia alla costituzione di un nucleo stabile di azionisti di riferimento.

In entrambi i casi, la procedura relativa a tale modalità di vendita, pur nel rispetto dell’obiettivo del conseguimento del miglior risultato in termine di prezzo, può prevedere l’acquisizione di offerte sulla base di criteri qualitativi determinati. In concreto, i potenziali acquirenti sono selezionati sulla base di un’offerta preliminare, formulata secondo criteri fissati dall’alienante, contenente, in particolare, l’indicazione delle modalità di pagamento del prezzo, di eventuali garanzie, nonché delle strategie industriali e finanziarie.

In ogni caso, è assicurata flessibilità per il venditore a fronte delle offerte ricevute, attraverso la facoltà di interrompere la procedura, di consentire successivi rilanci e di procedere a trattativa privata.

Molta attenzione è stata dedicata alla disciplina dei nuclei stabili di azionisti di riferimento.

È stato previsto, anzitutto, che occorre prevedere un numero contenuto di componenti del nucleo, i cui azionisti devono detenere un tetto massimo, relativo alla quota individuale di partecipazione, ed un tetto minimo, inferiore alla maggioranza assoluta delle azioni, relativo alla quota di capitale sociale complessivamente ascrivibile al medesimo nucleo stabile (art. 12, comma 3).

La disciplina stabilisce, poi, che la costituzione del nucleo stabile deve essere realizzata mediante la stipulazione di un patto di sindacato, di durata variabile dai 5 ai 10 anni (art. 13).

Tale patto assicura la stabilità nell’assetto azionario e l’unità di indirizzo nella gestione della società mediante la costituzione di sindacati, rafforzati con il deposito delle azioni sindacate presso la stessa società ovvero con intestazione delle medesime azioni a società fiduciarie, la cui attività è coordinata da una direzione avente, in particolare, i seguenti poteri:

1. valutare i risultati della società, anche in corso di gestione;
2. curare l’esame delle proposte di variazione del capitale della società;
3. curare l’esame delle strategie di bilancio e delle strategie relative ai nuovi investimenti della società, nonché delle proposte relative all’acquisizione di partecipazioni o di altri beni patrimoniali di rilevante entità;
4. curare l’esame delle proposte di variazione dello statuto della società e delle altre proposte su argomenti di competenza dell’assemblea, sia ordinaria sia straordinaria;
5. formulare proposte relative alla determinazione del numero complessivo degli amministratori;
6. designare le persone che dovranno essere nominate a coprire le cariche di Presidente e/o vice Presidente e/o amministratori delegati, nonché di altri consiglieri della società;
7. designare, ove sia prevista la loro presenza, i membri del comitato esecutivo;
8. designare i membri del Collegio sindacale da proporre per la nomina all’assemblea degli azionisti (art. 13).

Il decreto prevede, altresì, la possibilità che, tra i componenti del nucleo stabile degli azionisti di riferimento, siano presenti la Regione Siciliana o le società da essa direttamente o indirettamente controllate, le quali sono titolari del diritto di prelazione, qualora gli altri aderenti al patto intendano cedere le proprie quote, del diritto di opzione, con riferimento alle quote appartenenti e aderenti al patto stesso che non intendano rinnovarlo alla scadenza, nonché della facoltà di gradimento all’ingresso di nuovi soggetti aderenti.

Sotto tale ultimo aspetto, la dottrina ha evidenziato una divergenza rispetto alla disciplina nazionale che attribuisce al Ministero del Tesoro la possibilità di esercitare il diritto di prelazione in caso di cessione della partecipazione (art. 1, comma 4, l. n. 474/1994, a cui rinvia l’art. 10 della l.r. n. 6/97), laddove, invece, la norma regolamentare regionale qualifica la prelazione come un vero e proprio obbligo giuridico in capo alla Regione Siciliana.

Tale conflitto è stato agevolmente superato in forza del criterio gerarchico delle fonti del diritto, in virtù del quale il regolamento di attuazione non può porsi in contrasto con la legge regionale, sicché l’art. 14, c. 1, del d.P.R.Sic. n. 37/1997 è illegittimo nella parte in cui onera la Regione Siciliana ad esercitare il diritto di prelazione.

L’ultima modalità di dismissione delle partecipazioni regionali è la trattativa privata, che può essere utilizzata solamente ove ricorrano interessi pubblici di particolare rilevanza che dovranno costituire oggetto di specifica motivazione.

In tale caso, ferma restando la necessità della massima trasparenza del prezzo di vendita, da garantirsi attraverso l’affidamento dell’incarico per la determinazione del valore della partecipazione almeno a due operatori economici, il prezzo dovrà riflettere la significatività per l’acquirente della quota di capitale sociale oggetto dell’operazione di dismissione (art. 15)[94].

Alla luce di quanto precede, sembra, dunque, che la fase delle dismissioni delle partecipazioni regionali sia oggi giunta a termine, quantomeno a livello formale, dal momento che il personale che era stato assunto nelle società collegate è transitato in altre aziende ovvero in società a capitale misto, che svolgono attività in settori eterogenei (quali il servizio idrico, il settore informatico, la riscossione, la gestione del patrimonio immobiliare, la promozione del lavoro, etc.).

Allo stesso tempo, la Regione Siciliana pare manifestare un rinnovato interesse per le società a capitale misto, scaturito, invero, a partire dagli anni Duemila e che ha avuto, in seguito, una brusca battuta di arresto durante la c.d. spending review; l’utilità di tale strumento risulta essere rimarcata, in particolare, dal recente Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175), disciplina che, come è noto, trova integrale applicazione nel territorio regionale.

Conclusioni

Il quadro che emerge da questa breve, e sommaria, ricostruzione della parabola della Regione imprenditrice non può, di certo, considerarsi positivo.

La realtà che emerge dagli assetti organizzativi creati dalle diverse discipline che si sono susseguite nel corso degli anni è fatta di disfunzioni, di carenze, di errori e di sprechi che, sommati alle caratteristiche socio-economiche della Regione Siciliana, depongono per il definitivo superamento del mito della imprenditoria pubblica, quantomeno se svolta secondo il paradigma dei pubblici poteri.

Ed infatti, se è vero che il modulo della società pubblica, così come delineato dal legislatore regionale fino agli anni della privatizzazione, ha ceduto il passo al mito dei modelli privatistici di gestione aziendale, appare altrettanto vero che il modulo della società finanziaria, ossia dell’ente di gestione, quale forma dell’intervento pubblico nell’economia potrebbe garantire istanze dal significato ben più ampio rispetto a quelle del mero recupero dell’economicità e dell’efficienza delle imprese o dei comparti produttivi.

Si consideri, ad esempio, all’esigenza di stimolare il tessuto regionale in termini di maggiori opportunità di crescita, alla valorizzazione delle risorse del territorio nonostante l’attività possa risultare prima facie antieconomica, alle cooperazioni che la mano pubblica potrebbe creare o incentivare per raggiungere dimensioni adeguate ad affrontare la concorrenza a livello nazionale e comunitario, alla necessità di non disperdere il bagaglio di esperienze e competenze delle attività industriali regionali, che necessitano invero di acquisirne di nuove, in linea con l’evoluzione tecnologica e normativa degli ultimi anni.

Tutti questi obiettivi legittimano certamente l’intervento regionale nelle attività produttive locali e rappresentano un ventaglio di opportunità che il legislatore ben potrebbe curare, pur nella consapevolezza che potrebbero aumentare i costi di produzione e che si possa andare incontro a perdite di gestione, che andrebbero ad impattare negativamente sul bilancio regionale.

Si tratta, tuttavia, di costi legati al perseguimento di interessi pubblici di carattere preminente e che ben sarebbero tollerati dalla collettività, dal momento che costituiscono un onere necessario allo sviluppo territoriale e non il riflesso della mala gestio della pubblica amministrazione.

Note

 ^[1] La letteratura in materia è assai ampia. Ex multis, si vedano L. Scurto, Enti pubblici economici e società finanziarie regionali, Palermo, Flaccovio, 1975; G. Barone, Esperienze e prospettive degli enti pubblici economici regionali, Milano, Giuffrè, 1973; A. Predieri, Le società finanziarie regionali (Problemi giuridici), Milano, Giuffrè, 1972; Aa.Vv., L’impresa pubblica, Milano, Giuffrè. 1977; AA.VV., Le imprese pubbliche regionali, Milano, Franco Angeli, 1977.

^[2] F.A. Grassini, Mito e realtà delle finanziarie regionali, in Mondo economico, 1971, p. 23.

^[3] La classificazione è ripresa da P. Barcellona, Gli enti economici regionali in Sicilia, in L’Amministrazione della Regione. Proposte di riforma, Palermo, 1978, p. 75.

^[4] Diversamente, A. Predieri, Le società finanziarie regionali (Problemi giuridici), cit., 51, pone la distinzione tra società finanziarie regionali in senso soggettivo, in quanto in esse vi è una partecipazione al capitale della Regione in qualità di socio, e società finanziarie regionali in senso solo oggettivo, per le quali il temine “regionale” ha unicamente il significato di una delimitazione dell’area territoriale nella quale opera la società.

^[5] Sul rapporto tra autonomia speciale e indirizzo politico-economico della Regione Siciliana, si v. il contributo di S. Mattarella, Profili giuridici dell’intervento della Regione Siciliana nell’economia, Palermo, 1979, p. 67.

^[6] Come è stato evidenziato, già dall’immediato periodo post-unitario si prefigura quel sodalizio tra industria privata e Stato per il quale il capitalismo italiano è stato definito tipicamente “politico” cfr. M. Costa, G. Guzzo, L’impresa pubblica in Italia: una “storia” economico-aziendale e dottrinale,in XI Convegno Nazionale della Società Italiana di Storia della Ragioneria - Finalismo e ruolo delle aziende nel processo di costruzione dello Stato unitario - Modelli aziendali e sistemi di produzione in Italia dal XIX al XX Secolo, Roma, Rirea, 2011, passim.

^[7] Sul principio del liberismo economico, cfr. E. Roll, Storia del pensiero economico, Torino, Boringhieri, 1954, p. 150; sull’evoluzione dell’intervento pubblico in economia, cfr. G. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1959; F. Carnelutti, Lo Stato coimprenditore e la costituzione, in Dir. Econ., 1958, p. 1008 ss.; M.S. Giannini, Le imprese pubbliche in Italia, in Riv. Soc., 1958, p. 227 ss.; G. Cataldi, L’organizzazione pubblica dell’economia e i suoi più recenti indirizzi, in Relazione all’Assemblea costituente, Roma, 1946, III, p. 72 ss. È comunque opinione condivisa in dottrina che l’unificazione amministrativa del Paese, avvenuta con le leggi del 1865, nell’estendere la legislazione piemontese al neonato Stato unitario non ha perseguito né lo scopo dell’unificazione normativa, né tantomeno quello di creare un mercato unico. Paradigmatico è l’esempio degli allegati alla l. 20 marzo 1865, n. 2248 i quali non contengono alcuno spazio dedicato alla materia dell’intervento pubblico in economia.

^[8] Cfr. M.S. Giannini, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, Il Mulino, 1977, p. 37.

^[9] Nonostante la moltiplicazione dei soggetti pubblici attivi sul mercato non bisogna dimenticare che, oltre alle partecipazioni statali, lo Stato, in quei tempi, sosteneva la ripresa delle imprese private attraverso massicce sovvenzioni e legislazioni speciali, sul punto cfr. A. La Spina, La Regione siciliana: gestore o regolatore? in N. Bruno, A. Catania (a cura di), La disciplina delle privatizzazioni degli enti pubblici siciliana, Roma, 2000, p. 81.

^[10] P. Saraceno, Ricostruzione e pianificazione, Milano, Giuffrè, 1974, passim.

^[11] In tal senso, cfr. A. Predieri, Le società finanziarie regionali. Problemi giuridici, Milano, Giuffrè, 1972, p. 107; A. Orsi Battaglini, Le autonomie locali nell’ordinamento regionale, Milano, Giuffrè, 1974, p. 50.

^[12] È noto che gli artt. 117 e 118 Cost. hanno indotto la dottrina più accorta ad evidenziare le peculiarità dell’ente regionale che, secondo alcuni, si caratterizzava per una «organizzazione impropria» in materia economica, cfr. F. Benvenuti, L’organizzazione impropria della pubblica amministrazione, in Riv. trim. dir. pub., 1956, p. 968; secondo altri, esso seguiva un modello di «Amministrazione indiretta necessaria», così M.S. Giannini, Il decentramento amministrativo nel quadro dell’ordinamento regionale, in Riv. Prov., 1959, p. 260; G. Guarino, Sull’utilizzazione di modelli differenziati nell’organizzazione pubblica, in Scritti di diritto pubblico dell’economia, Milano, 1970, p. 31.

^[13] Così sempre S. Bartole, L’amministrazione centrale delle Regioni ad autonomia speciale, in Riv. trim. dir. pubbl., 1972, p. 2117; sul punto, si v. anche M. Nigro, Studi sulla funzione organizzatrice della pubblica amministrazione, Milano, 1966, p. 69 ss. Contra, G. Berti, Autonomie locali infraregionali e esercizio delle funzioni amministrative, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, p. 473 ss., secondo cui l’intento della Costituzione era, invece, quello di «suscitare un’amministrazione locale includente l’amministrazione regionale».

^[14] V. Falzone, G. Palermo, F. Cosentino, La Costituzione della Repubblica Italiana, Roma, Colombo, 1969, p. 485.

^[15] Secondo Corte cost., 9 marzo 1959, n. 11, l’art. 118, c. 3, Cost. esprime l’esigenza che le autonomie regionali non provochino «un accentramento regionale in luogo di un accentramento statale», e ciò al fine di evitare «per quanto possibile, il costituirsi d’una cospicua burocrazia regionale».

^[16] Così, C. Mortati, Considerazioni su alcuni aspetti dell’ordinamento regionale, in Studi sulla Costituzione, Milano, Giuffrè, 1958, III, p. 405.

^[17] In tema vedi la disamina di G. Gardini, C. Tubertini, L’amministrazione regionale, Torino, Giappichelli, p. 265 ss.

^[18] G. Silvestri, In tema di rapporti tra regioni ed enti locali, in Rass. dir. pubbl., 1968, p. 556 ss.; R. Alessi, Coordinamento e collaborazione nei rapporti tra regioni ed enti locali, in Jus, 1960, p. 349 ss.

^[19] Cfr. Corte cost., 28 febbraio 1957, n. 39, secondo la quale «una delegazione accompagnata da trasferimento di uffici dall’ente delegante a quello delegato o di aumento di uffici e di personale di quest’ultimo dovrebbe in generale dirsi contrastante con lo spirito e la finalità del sistema delineato nell’art. 14 dello Statuto (sostanzialmente riproduttivo dell’art. 118, c. 3, Cost. ndr). Proprio allo scopo di evitare la creazione di troppi uffici burocratici che i molti compiti affidati all’Ente Regione renderebbero necessari, lo Statuto dispone che la Regione svolga normalmente i suoi compiti amministrativi a mezzo degli uffici già esistenti di altri enti pubblici valendosi dei detti uffici o direttamente o attraverso una delegazione data all’ente a cui gli uffici appartengono. Se la delegazione dovesse portare alla moltiplicazione degli uffici degli enti delegati lo scopo pratico del sistema sarebbe frustrato».

^[20] E. Casetta, Le funzioni della provincia e del comune in relazione all’ordinamento della Regione, in Studi in memoria di Zanobini, Milano, Giuffrè, 1965, II, p. 682.

^[21] S. Bartole, Le esperienze di delega agli enti locali nelle Regioni a statuto speciale (Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Trentino-Alto Adige), in Aa.Vv., La delega delle funzioni agli enti locali, Napoli, Formez, 1974, p. 7.

^[22] C. Esposito, Autonomie locali e decentramento amministrativo nell’art. 5 della Costituzione italiana, in La costituzione italiana, Padova, Cedam, 1954, p. 67.

^[23] F. Roversi Monaco, La delegazione amministrativa nel quadro dell’ordinamento regionale, Milano, Giuffrè, 1970, p. 108; G. Berti, Caratteri dell’Amministrazione comunale e provinciale, Padova, Cedam, 1969, p. 112.

^[24] M.S. Giannini, Autonomia pubblica, in Enc. Dir., Milano, 1959, IV, p. 364 ss.; A. Ghiani, L’autonomia degli enti territoriali minori, secondo la Costituzione, in Corr. amm., 1957, p. 218 ss.

^[25] In questi termini, F. Bassanini, L’attuazione delle Regioni, Firenze, La Nuova Italia, 1970, p. 188; V. Ottaviano, Considerazioni sugli enti pubblici strumentali, Padova, Cedam, 1959, p. 5.

^[26] U. Pototsching, I problemi dell’amministrazione centrale regionale nelle Regioni ad autonomia speciale, in ISGRE, Problemi attuali dell’organizzazione amministrativa delle Regioni. Atti di convegno di Udine 28-29 ottobre 1972, Milano, 1973, p. 16.

^[27] In proposito vedi G. Gardini, C. Tubertini, cit., p. 232 ss.

^[28] Approvato con r.d.l. 15 maggio 1946, n. 445, convertito in l. cost. 26 febbraio 1948, n. 2.

^[29] In tal senso, U. Pototschnig, La delega di funzioni amministrative regionali agli enti locali, in Foro amm., 3, 1971, p. 427; G. Berti, Autonomie locali infraregionali e esercizio delle funzioni amministrative regionali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, p. 462 ss.; F. Roversi Monaco, La delegazione amministrativa nel quadro dell’ordinamento regionale, cit., p. 30.

^[30] Fra i numerosi enti istituiti in questi anni dalla Regione Siciliana è possibile ricordare: - l’Ente di sviluppo agricolo (E.S.A.) istituito a seguito della trasformazione dell’Ente per la riforma agraria in Sicilia (l.r. 10 agosto 1965, n. 21), con il compito di redigere un piano di sviluppo delle zone coltivabili della Sicilia e per formulare direttive vincolanti per la trasformazione e il miglioramento delle aziende agrarie; - l’Istituto regionale della vite e del vino (I.R.V.V.) istituito con la l.r. 24 maggio 1950, n. 64 per la realizzazione di iniziative a sostegno del settore vitivinicolo; - l’Istituto regionale per il credito alla cooperazione (I.R.C.A.C.) costituito con il compito di promuovere e migliorare l’istituto della cooperazione in Sicilia attraverso l’esercizio del credito a favore delle cooperative e loro consorzi.

^[31] La legislazione d’intervento nel Meridione portò all’introduzione di strumenti e istituti che si sarebbero poi radicati nell’ordinamento giuridico, estendendosi al di là del settore d’intervento nell’Italia meridionale, cfr. G. Melis, La legislazione ordinaria, in Riv. trim. dir. pubbl.,  4, 2001, p. 1054 ss.

^[32] Cfr. S. Butera, L’intelligenza tecnica in Sicilia e nella prima Svimez, in AA.VV., L’unificazione economica italiana, Bologna, Il Mulino, 1997, p. 96.

^[33] Sulla politica economica che ha indotto la Regione Sicilia ad utilizzare lo strumento dell’ente pubblico economico, si v. G. Cusimano, Linee di sviluppo dell’economia siciliana nell’ultimo ventennio, in Nuovi quaderni del Meridione, 1974, p. 45. Si ritiene, però, che il primo ente pubblico economico sia stata l’Azienda siciliana trasporti (A.S.T.), istituita nel 1947. Per una ricostruzione storica delle origini degli enti pubblici siciliani, cfr. A. Tulumello, La battaglia della Sofis: l’origine degli enti pubblici siciliani, in N. Bruno, A. Catania (a cura di), La disciplina delle privatizzazioni degli enti pubblici siciliani, cit., p. 9; in particolare sulla So.fi.s., tra tanti, cfr. F. Stagno D’alcontres, La Sofis e i problemi dello sviluppo economico della Sicilia, in Cron. Parl. Sic., 1, 1969, p. 16 ss.; G.M. Pratis, Programmazione economica e società finanziarie regionali, in Atti del quinto convegno di studi giuridici sulle Regioni, Milano, 1970, p. 282 ss. Cfr. S. Butera, Regionalismo siciliano e problema del Mezzogiorno, Milano, Giuffrè, 1981, p. 35.

^[34] A.R.S. Ufficio studi legislativi (a cura di), Attività legislativa dell’Assemblea nella terza legislatura (4 luglio 1955-3 aprile 1959), Palermo, p. 464.

^[35] Cfr. S. Butera, Regionalismo siciliano e problema del Mezzogiorno, cit., p. 35.

^[36] La volontà da parte del legislatore siciliano di individuare uno strumento attraverso il quale promuovere e favorire la nascita di nuovi insediamenti produttivi, oltre che l’ammodernamento tecnologico di quelli esistenti, risaliva ad alcuni anni precedenti quando, con la l. 20 marzo 1950, n. 29, si era costituito un fondo speciale per l’acquisto di partecipazioni azionarie in società industriali. Tramite l’acquisto di tali partecipazioni, peraltro sempre minoritarie, la Regione mirava a far affluire risorse finanziarie alle società per azioni partecipate. Alcuni anni più tardi tale Fondo speciale venne soppresso, ma le sue stesse finalità vennero affidate ad una società finanziaria appositamente costituita: per l’appunto, la Società finanziaria siciliana per azioni.

^[37] Oltre che sul piano legislativo, la Regione agiva anche come soggetto finanziatore in concorrenza con l’attività della Cassa per il Mezzogiorno; ciò provocò critiche reciproche, e soprattutto, le accuse, da parte delle autorità regionali, di distribuire in maniera iniqua le risorse comprese nell’intervento straordinario.

^[38] In termini, F. Salvia, Enti economici regionali: l’esperienza della Regione Sicilia, in Studi in onore di Andrea Arena, Padova, Cedam, 1981, V, p. 2363 ss.

^[39] In realtà, il controllo della Regione su So.fi.s. e la possibilità che essa, assumendo partecipazioni di maggioranza, divenisse ente di gestione diretta di industrie non erano stati previsti dal progetto iniziale. La legge istitutiva di So.fi.s., invece, così come fu voluta dal Presidente della Regione, il democristiano Giuseppe La Loggia, conferiva alla Regione il 51% del capitale e, quindi, il controllo della società e le dava la possibilità di assumere partecipazioni industriali di maggioranza. Di fatto, So.fi.s. si avvalse largamente di tale possibilità. Il passaggio da un soggetto regionale promotore a un soggetto regionale gestore di imprese fu completato quando nel 1967 fu costituito l’Ente siciliano per la promozione industriale.

^[40] P. Sylos Labini, Il problema dello sviluppo industriale nella particolare situazione siciliana, in Problemi dell’economia siciliana, Milano, Giuffrè, 1966, p. 987 ss.

^[41] F. Stagno D’alcontres, La So.fi.s. e i problemi dello sviluppo economico della Sicilia, in Cron. Parl. Sic., 1, 1969, p. 19 ss.

^[42] Infatti, con la l.r. 13 marzo 1959, n. 4, il limite del 25% venne elevato al 35% per le sole imprese minerarie, e con la l.r. 28 dicembre 1961, n. 32 si stabilì che la finanziaria potesse assumere partecipazioni di maggioranza in iniziative industriali laddove rientrassero in un piano organico di sviluppo dell’industria siciliana.

^[43] E. Macaluso, Il programma dei comunisti per la rinascita economica sociale della Sicilia, in V. Nistico’ (a cura di), La Sicilia e lo Stato, Milano, 1959, p. 75; cfr. anche D. La Cavera, Liberali e grande industria nel Mezzogiorno, Firenze, Parenti, 1961, passim.

^[44] Come è stato notato, infatti, questa difficoltà trovava la sua ragion d’essere nella mancata compattezza politica ed economica degli operatori economici appartenenti al c.d. “blocco agrario” oltre che nella tendenziale divisione nel settore industriale tra “gruppi subordinati” e “gruppi autonomi”: i primi «propendevano ad assicurarsi una funzione di rappresentanza dei monopoli italiani e stranieri o a rinsaldare una loro condizione parassitaria sulla base di sussidi di governo. Gli altri animati da spirito d’iniziativa avevano compreso che una politica governativa subordinata principalmente ad interessi agrari o monopolistici non poteva che soffocare ogni spinta verso l’industrializzazione dell’isola. Quest’ultima frazione ha mostrato segni di irrequietezza e di scontento che parrebbe dovessero portarla verso atteggiamenti tendenti a far mutare insieme con la formula di governo, un indirizzo di politica economica regionale resosi sempre più pesante nel corso degli anni. Per di più i cosiddetti ceti medi o indifferenziati hanno visto sempre più coincidere le proprie posizioni e istanze con quelle del settore produttivo meno legato al blocco agrario e alla politica governativa», cfr. M. Annesi, Aspetti giuridici della disciplina degli interventi nel Mezzogiorno, Milano, Giuffrè, 1966, p. 18.

^[45] F. Mafera, Un esempio regionale: la SOFIS, in S. Butera (a cura di), Regionalismo siciliano e problema del Mezzogiorno, Milano, Giuffrè, 1981, p. 545.

^[46] G. Agnello, L’intervento pubblico regionale in economia: il caso ESPI, in Direzione Regionale della Programmazione economica, Enti economici regionali e intervento pubblico nell’economia siciliana, Palermo, 1981, p. 10.

^[47] Così F. Salvia, Enti economici regionali: l’esperienza della Regione Sicilia, cit., p. 2369.

^[48] G. Agnello, L’intervento pubblico regionale in economia: il caso ESPI, cit., p. 10.

^[49] F. Montesanti, La trasformazione della società finanziaria in ente di diritto pubblico, in Cron. Parl. Sic., 10, 1966, p. 1008.

^[50] Parallelamente alla costituzione di ESPI, il legislatore regionale riconobbe le dimensioni macroregionali del problema dell’industrializzazione e iniziò a prevedere una serie di interventi finanziari sotto forma di concorso agli investimenti da effettuarsi in Sicilia. In particolare, la l.r. 27 febbraio 1965, n. 4 e la l.r. 11 novembre 1970, n. 47 stanziarono settanta miliardi di lire per favorire l’insediamento in Sicilia delle nuove iniziative industriali previste dal Piano di investimenti produttivi delle partecipazioni statali in Sicilia di cui all’art. 59 della l. 18 marzo 1968, n. 241.

^[51] F. Salvia, Enti economici regionali: l’esperienza della Sicilia, cit., 2369; G. Bentivegna, La legislazione sugli enti promozionali nel campo dell’economia, cit., p. 1.

^[52] N. Bruno, A. Catania, Il regime giuridico delle privatizzazioni in Sicilia, in N. Bruno, A. Catania (a cura di), La disciplina delle privatizzazioni degli enti pubblici siciliani, cit., p. 18.

^[53] Sulle criticità di tali disposizioni, cfr. G. Bentivegna, La legislazione sugli enti promozionali nel campo dell’economia, in La Fin. Pubbl., 1970, I, passim.

^[54] Le quote di partecipazione previste non avrebbero potuto complessivamente superare l’80 per cento dell’ammontare delle quote sottoscritte dalla Regione e degli altri apporti; la cessione di quote del fondo di dotazione sarebbe stata consentita, previa delibera del Consiglio di amministrazione, nell’ambito dei citati sottoscrittori e con la salvaguardia della posizione di maggioranza della Regione siciliana; infine, il versamento delle quote sottoscritte avrebbe dovuto essere effettuato nei termini e con le modalità stabilite dal Consiglio di amministrazione dell’Ente.

^[55] Il controvalore netto delle azioni delle società promosse da o a cui avesse partecipato la So.fi.s. avrebbe, in tal senso, costituito un credito della So.fi.s. verso l’ESPI. Il pagamento di detto credito sarebbe stato garantito dalla Regione anche per gli interessi legali.

^[56] Il controvalore netto delle azioni So.fi.s. acquistate dall’ESPI sarebbe stato corrisposto in titoli di credito, emessi dall’ESPI, compresi degli interessi legali e garantiti dalla Regione siciliana. Per gli enti ed istituti di diritto pubblico possessori di azioni della So.fi.s. il controvalore netto avrebbe potuto, a loro richiesta, essere corrisposto in quote di partecipazioni dell’ESPI.

^[57] In termini economici l’ESPI gravava sulla Regione in modo eccessivo e certamente non sopportabile. A pochi anni dalla sua costituzione, infatti, all’ESPI erano collegate 47 società, in buona parte aziende manifatturiere rilevate da iniziative private fallite, il che spiega le forti perdite nei bilanci. L’Ente, inoltre, aveva otto mila dipendenti con un rapporto di un impiegato ogni cinque operati.

^[58] Così F. Salvia, Enti economici regionali: l’esperienza della Regione Sicilia, in Studi in onore di Andrea Arena, cit., p. 2370 ss.; ma anche M. Rodino, Rapporto, in Cron. parl. sic.,  9, 1999, p. 924 ss.

^[59] La l.r. n. 50/1973, in realtà, non si applicava agli enti pubblici regionali in forma di azienda autonoma o di società per azioni; essa, dunque, non ha dato luogo ad un sistema organico di imprese pubbliche regionali, mancando l’applicazione generalizzata a tutti gli enti pubblici che svolgevano attività economiche.

^[60] G. Corso, Regione Sicilia, in AA.VV., La regionalizzazione, Milano, 1983, p. 1604.

^[61] G. Corso, Regione Sicilia, cit., 1996.

^[62] G. Agnello, L’intervento pubblico regionale in economia: il caso ESPI, cit., p. 14.

^[63] G. Agnello, L’intervento pubblico regionale in economia: il caso ESPI, cit., 17. Conforme anche F. Salvia, Enti economici regionali: l’esperienza della Regione Sicilia, cit., p. 2366.

^[64] G. Armao, L’attuazione dell’autonomia differenziata della Regione Siciliana attraverso congetture e confutazioni, cit., p. 146.

^[65] Secondo F. Renda, Storia della Sicilia dal 1860 al 1970, Palermo, 1987, p. 467, a seguito della nascita di EMS, si avvertiva «tutta la necessità di sottrarre ai gruppi monopolistici lo sfruttamento delle fonti energetiche e nello stesso tempo di rivedere la politica finanziaria della Regione, impegnata a profondere miliardi per le aziende in crisi».

^[66] Come è stato rilevato da F. Salvia, Enti economici regionali: l’esperienza della Regione Sicilia, cit., 2374, la scoperta del giacimento gessifero di Gagliano da parte di Agip segnò un cambiamento della politica del governo regionale, che si astenne per un certo numero di anni dal rilasciare nuovi permessi di ricerca in attesa della creazione delle strutture necessarie allo sfruttamento di quelle risorse.

^[67] S. Butera, Regionalismo siciliano e problema del Mezzogiorno, cit., p. 35.

^[68] Tale condizione, peraltro, poteva essere derogata (venendo ad assumersi così una posizione di minoranza) nel caso in cui a queste società avesse partecipato l’Iri, l’Eni, l’Ezi (Ente zolfi italiani) o altri enti pubblici similari, a condizione che il capitale di maggioranza rimanesse comunque nella titolarità dei soggetti pubblici. Appare utile ricordare come, alla data di avvio della liquidazione dell’EMS, tale ente risulti titolare di partecipazioni azionarie nelle seguenti società: Cavagrande S.p.A., Elitaliana S.p.A., Italkali S.p.A., Sarcis, Chisade S.p.A., Chimica Arenella S.p.A., Irminio S.p.A., Isaf S.p.A., Ispea S.p.A., Plastionica S.p.A., Sarp S.p.A., Sitas S.p.A., Sochimisi S.p.A., Solsi S.p.A., Sorim S.p.A., Trabia S.p.A.

^[69] Il primo era composto dal Presidente dell’Ente e da due componenti del Consiglio di amministrazione. Al Comitato esecutivo era demandata l’esecuzione delle delibere del Consiglio di amministrazione (art. 11). Il Collegio dei revisori risultava composto da tre membri effettivi e due supplenti, nominati con decreto dal Presidente della Regione (art. 14).

^[70] N. Bruno, La disciplina delle privatizzazioni in Sicilia, Roma, Luiss, 2000, p. 13.

^[71] Per approfondimenti, cfr. F. Salvia, Enti economici regionali: l’esperienza della Regione Sicilia, in Studi in onore di Andrea Arena, cit., p. 2374. In modo assai critico sulla programmazione regionale si è espresso G. Corso, Regione Sicilia, cit., 1591, il quale contestava «il modo stesso in cui la classe dirigente isolana si è appropriata della cultura della programmazione ancorandola ai quadri regionali per fare con i piani ora proposte concorrenziali rispetto all’offerta dello Stato, ora complice adescamento di venturieri della finanza o dell’impresa riducendo gli enti a pascolo riservato del sottogoverno siciliano».

^[72] Cfr. S. Cassese, La nuova costituzione economica, II ed., Bari-Roma, Laterza, 2000, p. 288.

^[73] J.-P. Fitoussi, Il dittatore benevolo. Saggio sul governo dell’Europa, trad. it., Bologna, Il Mulino, 2003, p. 10-11. Al riguardo vedi anche le interessanti riflessioni di C.D. Ehlermann, Libéralisation et privatisation, in Rev. Marché Un. Europ., 3, 1994, p. 5 ss.

^[74] Con tale formula si indica l’unione di ordinamenti giuridici determinatasi introdotta dal Trattato di Maastricht. Cfr. M. P. Chiti, Lo spazio giuridico europeo, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2001, p. 979 ss.

^[75] M. Mazzamuto, La riduzione della sfera pubblica, Torino, Giappichelli, 2000, p. 39 ss.

^[76] Sul punto, vedi M. Luciani, La Costituzione italiana e gli ostacoli all’integrazione europea, in Pol. dir., 1992, p. 557 ss.; A. Manzella, Il vincolo europeo sul governo dell’economia, in Studi in memoria di Franco Piga; Milano, Giuffrè, 1992, II, p. 1489, il quale individua nel principio di stabilità monetaria la vera Grundnorm della Costituzione economica europea alla luce del Trattato di Maastricht.

^[77] Al riguardo, vedi anche A. Monorchio, La finanza pubblica nella prospettiva di Maastricht, in Dir. econ., 1992, p. 597 ss., spec. 599, ritiene che i vincoli relativi al deficit eccessivo ed al mantenimento del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nella misura indicata, implicano non soltanto un obbligo a riequilibrare i conti pubblici, lasciando magari immutate le politiche sottostanti, ma di stabilire se, ed in quale misura, tali politiche siano compatibili con quanto previsto dal Trattato.

^[78] Sul punto vedi S. Cassese, I rapporti tra stato ed economia all’inizio del XXI secolo, in C. Franchini, L. Paganetto (a cura di), Stato ed economia all’inizio del XXI secolo cit., p. 11 ss., spec. pp. 15-16;

^[79] Cfr. G. Majone, A. La Spina, Lo Stato regolatore, Bologna, Il Mulino, 2000, p. 27.

^[80] M.P. Chiti, A. Natalini (a cura di), Lo spazio amministrativo europeo, Bologna, Il Mulino, 2012.

^[81] Al riguardo sia consentito rinviare all’ampia disamina fornita in R. Ursi, Le stagioni dell’efficienza. Paradigmi giuridici della buona amministrazione, Sant’Arcangelo di Romagna, Maggioli, 2016, p. 201 ss.

^[82] Secondo G. Corso, Regione Sicilia, cit., p. 1591, le partecipazioni regionali rappresentavano infatti «un pesante fardello sulla groppa del bilancio regionale su cui incidono, a getto continuo, le leggi di rifinanziamento dei fondi di dotazione e di finanziamento dei programmi produttivi, rectius: pagamento di salari e stipendi di circa seimila dipendenti delle imprese».

^[83] Secondo la dottrina, tale differenza avrebbe dovuto rendere la definizione del processo di privatizzazione celere ed agevole, laddove, in realtà, esso si prolungherà fino ai giorni attuali, nonostante tali enti siano stati posti in liquidazione nel 1999, cfr. G. Armao, L’attuazione dell’autonomia differenziata della Regione Siciliana attraverso congetture e confutazioni, cit., p. 146.

^[84] Tuttavia, come è stato notato, «la questione delle privatizzazioni delle partecipazioni industriali della Regione ha un rilievo più che altro di tipo simbolico e ne assume, invece, sotto il profilo economico, uno del tutto marginale sia in termini qualitativi (per l’esiguo rilievo delle aziende produttive privatizzate) che quantitativi (i proventi non raggiungono i 300 milioni di euro)», cfr. G. Armao, L’attuazione dell’autonomia differenziata della Regione Siciliana attraverso congetture e confutazioni, cit., p. 134.

^[85] La norma entrerà in vigore nel 1997, dopo una serie di proroghe disposte dalla l.r. n. 22/1996 e l.r. 5 luglio 1997, n. 24.

^[86] Secondo G. Armao, L’attuazione dell’autonomia differenziata della Regione Siciliana attraverso congetture e confutazioni, Napoli, Liguori Editore, 2013, p. 157, la norma risulta analoga a quella utilizzata dal legislatore statale nella disciplina sulla soppressione di EFIM (Ente partecipazioni e finanziamento all’industria manifatturiera) di cui alla l. n. 33/1993. Tuttavia, a differenza della normativa statale, la disciplina regionale non regola il regime giuridico dell’attività del Commissario liquidatore, rinviando sul punto alle disposizioni del Codice civile e alle altre leggi dello Stato in materia.

^[87] Il controllo della Giunta regionale si esplica, tra l’altro, nell’obbligo da parte del Commissario liquidatore di comunicare per iscritto, entro sette giorni, al Presidente della Regione e all’Assessore all’industria (oggi Assessore all’economia), ogni decisione su cui l’assessore, nei sette giorni successivi, può chiedere chiarimenti o disporre l’annullamento, salvo in quest’ultimo caso l’obbligo di informare il Presidente della Regione, cfr. art. 3, l.r. n. 5/1999.

^[88] G. Armao, L’attuazione dell’autonomia differenziata della Regione Siciliana attraverso congetture e confutazioni, cit., p. 158.

^[89]I primi mesi dell’attività del Commissario liquidatore sono stati volti alla verifica sulla situazione patrimoniale degli enti, all’analisi dei contenziosi pendenti, alla predisposizione di un quadro aggiornato delle società partecipate, in quanto attività propedeutiche alla dismissione delle partecipazioni degli enti. Cfr. R. ALESSI, Primo Rapporto del Commissario Liquidatore Unico, in www.ars.it, 2, 1999.

^[90] Cfr. R. Alessi, Terzo rapporto del Commissario Liquidatore Unico, in www.ars.it, 4, 2003.

^[91] All’avvio della procedura di liquidazione, l’ESPI risulta titolare di partecipazioni azionarie nelle seguenti società: Bacini di Palermo S.p.A., Bacini di Carenaggio S.p.A., Casa Vinicola Duca di Salaparuta S.p.A., Ceom S.p.A., Ctm soc. cons. S.p.A., Iniziative industriali S.p.A., Parco scientifico e tecnologico soc. cons. per azioni, Resais, Siciliana Gas, Sicilvetro, Sicos, Teleinform soc. cons. per azioni. L’ESPI risulta, poi, titolare anche di partecipazioni azionarie in ventidue società per azioni sottoposte da tempo a procedura di liquidazione; fra queste si ricorda: Finedil S.p.A., Geocomeccanica S.p.A., Genal S.p.A., Siace S.p.A., Tessilcon S.p.A.

^[92] Come è stato notato, tale disposizione è volta a «scongiurare il perpetuarsi di un fenomeno di clientela politica, che nell’esperienza delle privatizzazioni è stato definito il crony capitalism (capitalismo degli amici) che - com’è noto - ha dato luogo a gravi distorsioni economiche e finanziarie, spesso vanificando le aspettative di efficienza connesse alle privatizzazioni», così sempre G. Armao, L’attuazione dell’autonomia differenziata della Regione Siciliana attraverso congetture e confutazioni, cit., p. 156.

^[93] Il regolamento prevede, poi, che negli statuti delle società che operano nei settori delle pubbliche utilità, prima della perdita del controllo diretto o indiretto da parte della Regione, dovranno essere inserite clausole comportanti l’attribuzione alla Regione stessa, tramite l’Assessorato dell’industria (oggi Assessorato all’economia) di diritti speciali relativi alla gestione aziendale. Sul punto cfr. N. Bruno, La disciplina delle privatizzazioni in Sicilia, cit., p. 29.

^[94] La descritta disciplina delle dismissioni delle partecipazioni regionali ha condotto ai seguenti risultati. Con riferimento ad ESPI, le privatizzazioni sono state completate come segue: - Bacini di Palermo S.p.A. (50% ESPI e 50% Bacini Siciliani S.p.A. gruppo Fincantieri): la quota di ESPI è stata venduta in data 23/12/2002 al socio Bacini Siciliani; - Casa Vinicola Duca di Salaparuta S.p.A.: la quota di partecipazione di proprietà di ESPI, pari al 99,36% del capitale sociale, è stata venduta in data 29/05/2001 alla Illva di Saronno; - C.E.O.M. S.c.p.a. (6,19% ESPI e 93,81% soci privati): la quota di partecipazione di proprietà di ESPI è stata ceduta in data 05/08/2002 al Parco Scientifico e Tecnologico della Sicilia; - C.T.M. S.c.p.a.: la quota di partecipazione di proprietà di ESPI, pari al 49% (il 51% è in mano privata), è stata trasferita in data 07/10/2003 alla Regione Siciliana; - P.S.T.S. S.c.p.a. (87,90% ESPI e 12,1% soci privati): la quota di ESPI è stata trasferita in data 07/10/2003 alla Regione Siciliana; - Siciliana Gas S.p.A. (50% ESPI e 50% Eni S.p.A.): la quota di ESPI è stata venduta in data 08/05/2006 all’Eni S.p.A.; - Siciliana Gas Vendite S.p.A.: la quota di partecipazione di proprietà dell’ESPI (pari allo 0,001% del capitale sociale) è stata venduta in data 08/05/2006 all’Eni S.p.A.; - Sicilvetro S.p.A. (50% ESPI e 50% Avir S.p.A.): la quota di ESPI è stata venduta in data 10/12/2004 al socio Aver S.p.ACosì è indicato nel sito istituzionale dell’ente, cfr. https://www.ESPI-pa.it/amministrazione-trasparente/enti-controllati/. Per quanto riguarda EMS, le privatizzazioni delle quote sono state completate, invece, nel modo di seguito indicato: - Cavagrande S.p.A. (9,20% EMS e 90,80% soci privati): la quota di EMS è stata venduta in data 23/05/2002 ai soci privati; - Elitaliana S.p.A. (2,98% EMS e 91,02% soci privati): la quota di EMS è stata venduta in data 22/04/2002 ai soci privati; - Sarcis S.p.A. (90% EMS e 10% Enimed S.p.A.): la quota di EMS è stata venduta in data 19/12/2005 al socio Enimed S.p.A.; - Italkali S.p.A. (51% EMS e 49% soci privati): la quota di EMS è stata trasferita al patrimonio della Regione Siciliana ex art. 2, l.r. n. 5/1999 con atto del 17 giugno 2009; - Teleinform S.c.p.a.: la quota di partecipazione di proprietà di Esm (pari al 22% del capitale sociale) è stata venduta in data 28/07/2000 all’altro socio Cres. Ciò è quanto risulta dal sito dell’ente (cfr. https://www.EMS-pa.it/enti-controllati/).