Innovación y experimentación a través de entornos controlados de pruebas en los gobiernos locales / Agustí Cerrillo i Martínez

Catedrático de Derecho Administrativo, Universitat Oberta de Catalunya

Innovación y experimentación en los gobiernos locales

Los gobiernos locales pueden utilizar la experimentación como mecanismo para innovar y, de este modo, evaluar nuevos productos, servicios o procedimientos que puedan ser utilizados para afrontar los desafíos actuales de las comunidades locales, dar respuestas originales a retos que plantean en los municipios los contextos complejos, diversos y cambiantes en los que los ayuntamientos desarrollan sus competencias o responder a las nuevas necesidades de la ciudadanía o las empresas[1].

A través de la experimentación, los gobiernos locales pueden probar o testar un producto, un servicio o un procedimiento con el fin de evaluar su utilidad, su viabilidad o su impacto bien sea en los vecinos y las vecinas, en la economía local, en el territorio municipal o en los servicios y las infraestructuras municipales. También pueden evaluar los efectos o el impacto de una norma o la incidencia de un nuevo producto o servicio en la normativa local vigente[2]. Asimismo, a través de la experimentación, los gobiernos locales pueden obtener datos relevantes para poder conocer cuáles serán los efectos de un nuevo producto que se quiera utilizar en el municipio o un nuevo servicio que se quiera ofrecer a la ciudadanía en la normativa vigente o para valorar si ha tenido el impacto esperado. Asimismo, los gobiernos locales también pueden fomentar la innovación entre las empresas y centros de investigación de un municipio permitiendo que experimenten con un producto o un servicio innovador que hayan diseñado en el municipio, en las infraestructuras municipales o en la normativa local.

En los últimos años, a medida que está avanzando el uso intensivo e innovador de la tecnología -y, en particular, de la inteligencia artificial-, se ha incrementado entre los gobiernos locales el interés por la experimentación para poder conocer el impacto de nuevos productos y servicios en las previsiones normativas vigentes. La transformación digital está requiriendo disponer de una flexibilidad en la aplicación de la normativa para facilitar la innovación y la experimentación a nivel local puede ser un instrumento útil en esta dirección[3].

Para asegurar su utilidad, los gobiernos locales deben canalizar la experimentación a través de instrumentos que garanticen la seguridad jurídica, la predictibilidad, la igualdad, la transparencia o los derechos de la ciudadanía al tiempo que fomentan la innovación[4]. Por ello, la experimentación debe contar con una supervisión adecuada no solo para garantizar desde un punto de vista metodológico la consecución de los objetivos previstos sino también desde la perspectiva de la seguridad minimizar los riesgos y evitar los perjuicios que eventualmente pueda provocar[5].

Los espacios de experimentación son un instrumento en el que los gobiernos locales adaptan, modifican o limitan la aplicación de la regulación a nuevos productos o servicios para evaluar su impacto y poder valorar la necesidad de impulsar reformas para que la ciudadanía y las empresas puedan innovar al tiempo que evalúan la incidencia de la innovación en la normativa vigente.

Entre los espacios de experimentación que están impulsando los gobiernos locales, se encuentran los entornos controlados de pruebas (sandboxes) que son espacios en los que de manera acotada y temporal se exime o limita la aplicación de determinadas normas para poder probar los efectos o impacto de un nuevo producto o servicio[6]. Los entornos controlados de pruebas no persiguen eximir de manera completa y generalizada el cumplimiento normativo, sino limitar o excepcionar temporalmente y bajo supervisión la aplicación de la normativa vigente para poder innovar de manera colaborativa dando nuevas respuestas a las necesidades sociales, del mercado o de los gobiernos locales o poder desarrollar un marco normativo que facilite la innovación.

En ocasiones, los entornos controlados de prueba persiguen poder testar o probar un producto o servicio innovador limitando temporalmente y de manera supervisada los efectos de la normativa vigente. En otros casos, el interés puede centrarse en valorar la propia normativa en relación con dichos productos o servicios siendo, en estos casos, el objetivo la innovación jurídica o la mejora de la regulación[7].

Este artículo analiza el papel de los gobiernos locales en la experimentación en los espacios controlados de prueba. En esta dirección, en las próximas páginas, en primer lugar, se examina el impulso que se ha venido dando desde la Unión Europea a los entornos controlados de prueba. A continuación, se identifica el marco jurídico de los entornos controlados de prueba en España. Posteriormente, se examinan las principales experiencias impulsadas por los gobiernos locales españoles analizando los principales elementos que ordenan su funcionamiento. El trabajo concluye con algunas reflexiones finales.

El impulso de los entornos controlados de pruebas desde la Unión Europea

La Unión Europea es uno de los motores de la innovación y la experimentación en las Administraciones públicas. En esta dirección, en la última década desde las instituciones europeas se han ido adoptando distintas estrategias que persiguen que los Estados miembros innoven y que, en particular, han fomentado la creación de espacios para la experimentación reconociendo asimismo en diversos casos un papel a los gobiernos locales[8]. Además, también han ido aprobando diferentes normas que contemplan la innovación a través de la creación de entornos controlados de prueba. El último hito en este proceso lo constituye el Reglamento de Inteligencia Artificial que por su novedad y relevancia es objeto de una atención especial en las próximas páginas.

Los entornos controlados de pruebas en la Unión Europea

Las instituciones comunitarias vienen reconociendo en los últimos años el papel de la experimentación como instrumento para la innovación.

En esta dirección, el Consejo de la Unión Europea, en sus conclusiones sobre los espacios controlados de pruebas y las cláusulas de experimentación como herramientas de un marco normativo favorable a la innovación, resistente al paso del tiempo y que dé respuesta a los retos disruptivos en la era digital de 16 de noviembre de 2020, percibe este instrumento como un marco concreto que proporciona un contexto estructurado para la experimentación y permite ensayar en situaciones reales, tecnologías, productos, servicios o enfoques innovadores durante un periodo limitado y en una parte limitada de un sector o ámbito bajo supervisión regulatoria con las garantías y salvaguardias adecuadas. Posteriormente, en su Recomendación (UE) 2021/2122 de 26 de noviembre de 2021 sobre un Pacto de Investigación e Innovación en Europa, el Consejo invita a los Estados miembros a apoyar el desarrollo del Espacio Europeo de Investigación a través de la promoción de espacios controlados de pruebas y, entre otros objetivos, maximizar las sinergias entre todos los niveles de gobernanza (de la Unión, estatal y regional)[9].

En la misma dirección se pronuncia la Comisión Europea, entre otros documentos, en la Nueva Agenda Europea de Innovación donde reconoce que “La innovación es esencial para impulsar la competitividad de Europa y garantizar la salud y el bienestar de sus ciudadanos. La innovación conforma los mercados, transforma las economías, estimula cambios decisivos en la calidad de los servicios públicos y es indispensable para alcanzar los objetivos generales de la doble transición ecológica y digital”[10].

Junto a estos documentos, la Unión Europea ha aprobado distintas normas que prevén la creación de entornos controlados de prueba que, posteriormente, están siendo desarrolladas y/o aplicadas por los Estados miembros[11].

Entre las normas más recientes se puede traer a colación la Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, por la que se modifican la Directiva (UE) 2018/2001, el Reglamento (UE) 2018/1999 y la Directiva 98/70/CE en lo que respecta a la promoción de la energía procedente de fuentes renovables y se deroga la Directiva (UE) 2015/652 del Consejo. Esta directiva prevé que «los Estados miembros promoverán los ensayos de tecnología innovadora de energía renovable para producir, intercambiar y almacenar energía renovable en proyectos piloto en un entorno real, durante un período limitado, de conformidad con el Derecho de la Unión aplicable y acompañados de salvaguardias adecuadas para garantizar el funcionamiento seguro del sistema energético y evitar un impacto desproporcionado en el funcionamiento del mercado interior, bajo la supervisión de una autoridad competente»[12].

En este ámbito, la Recomendación (UE) 2024/1343 de la Comisión, de 13 de mayo de 2024, relativa a la aceleración de los procedimientos de concesión de autorizaciones para proyectos de energía renovable y de infraestructuras conexas, anima a los Estados miembros a crear espacios controlados de ensayo con vistas a conceder excepciones específicas del marco legislativo o reglamentario nacional, regional o local a las tecnologías, productos, servicios o enfoques innovadores, a favorecer la concesión de autorizaciones en apoyo del despliegue y la integración en el sistema de la energía renovable, las redes conexas, el almacenamiento y otras tecnologías de descarbonización, y a facilitar la concesión de autorizaciones para los centros de ensayo de nuevas tecnologías.

Posteriormente, el Reglamento (UE) 2024/1735 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establece un marco de medidas para reforzar el ecosistema europeo de fabricación de tecnologías de cero emisiones netas y se modifica el Reglamento (UE) 2018/1724, regula los espacios controlados de pruebas de cero emisiones netas que deberán crear los Estados miembros, junto con las autoridades locales y regionales y otros Estados miembros, cuando proceda, por iniciativa propia[13].

El Reglamento de Inteligencia Artificial

La experimentación está estrechamente vinculada al desarrollo tecnológico. Precisamente, en los últimos años, el desarrollo experimentado por la inteligencia artificial está brindando un nuevo escenario para los entornos controlados de prueba[14].

En efecto, el impulso de los sandboxes desde la Unión Europea ha experimentado un punto de inflexión con la aprobación del Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial (en adelante, Reglamento de Inteligencia Artificial o RIA).

Esta norma ha previsto la creación de espacios controlados de prueba con el fin de poder conseguir un marco jurídico que promueva la innovación, se adapte al paso del tiempo y sea resiliente a los cambios que se puedan producir. Asimismo, como se señala a continuación, se contempla la posibilidad de que estos espacios controlados de prueba puedan ser impulsados por los gobiernos locales.

Según el RIA, los espacios controlados de pruebas son marcos controlados establecidos por una autoridad competente que ofrecen a proveedores de sistemas de IA la posibilidad de desarrollar, entrenar, validar y probar, en condiciones reales cuando proceda, un sistema de IA innovador. Las pruebas en los espacios controlados de pruebas deben realizarse siguiendo lo previsto en un plan en el que el proveedor participante y la autoridad competente fijen los objetivos, las condiciones, el calendario, la metodología y los requisitos para las actividades realizadas en el espacio controlado de pruebas[15]. Las pruebas se desarrollarán durante un tiempo limitado y bajo supervisión regulatoria[16].

El RIA prevé que cada Estado miembro debe crear al menos un espacio controlado de pruebas para la IA a escala nacional[17]. Sin embargo, en este punto, interesa destacar especialmente que, el RIA ha previsto la posibilidad de que las autoridades locales -así como también las regionales- puedan establecer espacios controlados de pruebas siempre y cuando puedan garantizar de que dispongan de recursos adecuados para su funcionamiento[18].

El marco español de los entornos controlados de pruebas

En la última década, en España se ha impulsado la creación de diversos entornos controlados de prueba en el marco de distintas estrategias adoptadas para promover la innovación[19].

En esta dirección, la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación (EECTI) 2021-2027 incluye específicamente el fomento de la participación en nuevas infraestructuras en el ámbito de la innovación y de la ciencia ciudadana como sandboxes[20]. Asimismo, la Estrategia España Nación Emprendedora incorpora una medida relativa a la creación de entornos públicos de testeo para favorecer la innovación[21]. Igualmente, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia relativo a las infraestructuras eléctricas prevé entre las reformas a impulsar la creación de sandboxes o bancos de pruebas regulatorios que permitan introducir de forma controlada novedades, excepciones o salvaguardias regulatorias que contribuyan a facilitar la investigación e innovación en el sector[22]. Por último, la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA), prevé el uso de entornos seguros para instrumentar la experimentación de nuevos procesos y servicios basados en datos tanto en el ámbito público como en el privado[23].

Asimismo, diversas normas estatales han previsto la posibilidad de crear entornos controlados de prueba para fomentar la innovación a través de la experimentación en las Administraciones públicas[24]. Estas se han aprobado en ejercicio de diversas competencias estatales como la relativa a las bases de la ordenación de crédito, banca y seguros (artículo 149.1. 11ª Constitución Española); las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1. 13ª Constitución Española, CE); el fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (artículo 149.1. 15ª CE); el régimen general de comunicaciones, tráfico y circulación (artículo 149.1. 21ª CE); y las bases del régimen energético (artículo 149.1. 25ª CE)[25].

Por un lado, algunas normas estatales contemplan con carácter general la creación de entornos controlados de pruebas como instrumento de innovación. Entre ellas, podemos traer a colación la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación que hace más de una década ya previó la adopción de medidas para reforzar el papel innovador de las Administraciones públicas[26]. Posteriormente, con la modificación introducida con la Ley 17/2022, de 5 de septiembre, además de reconocer el papel de la innovación pública a través de, entre otros instrumentos, los espacios de experimentación[27], ha previsto que el Gobierno y las Comunidades Autónomas en sus ámbitos de competencia podrán establecer bancos de pruebas regulatorios mediante los oportunos desarrollos reglamentarios[28]. En estos entornos, las pruebas se desarrollarán en el marco de un protocolo de pruebas que incluirá cláusulas de confidencialidad y secreto empresarial, sobre los derechos de propiedad industrial e intelectual, así como las normas, condiciones y límites a los que estará sujeta la prueba, su seguimiento y objetivos y un sistema de garantías e indemnizaciones. Además, también prevé que los bancos de pruebas regulatorios estarán circunscritos a espacios geográficamente delimitados y vinculados a la actividad de infraestructuras científico-técnicas de titularidad pública. Por último, se contempla que las autoridades con competencias en la materia cooperarán entre sí para garantizar que los bancos de pruebas regulatorios sirvan a los objetivos y principios rectores previstos.

En la misma dirección, posteriormente, la Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de las empresas emergentes dispone que “los poderes públicos promoverán, reglamentariamente, la creación de entornos controlados, por períodos limitados de tiempo, para evaluar la utilidad, la viabilidad y el impacto de innovaciones tecnológicas aplicadas a actividades reguladas, a la oferta o provisión de nuevos bienes o servicios, a nuevas formas de provisión o prestación de los mismos o a fórmulas alternativas para su supervisión y control por parte de las autoridades competentes”[29]. Asimismo, dispone que se impulsarán especialmente entornos controlados de pruebas en zonas rurales para potenciar el uso de las tecnologías digitales como herramienta para el desarrollo rural. Por último, entre otros aspectos de interés, prevé que las pruebas se regirán por las normas que se dicten y los protocolos que acuerden las autoridades supervisoras y los promotores de los proyectos, sin sujeción a la legislación específica del mercado de que se trate y también regula los principios a los que se deben ajustar la creación y el desarrollo de los entornos controlados de pruebas (publicidad y transparencia; igualdad y no discriminación entre operadores; necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión de la competencia efectiva en el mercado; control sobre las repercusiones en la estabilidad e integridad del mercado o sobre terceros; limitación temporal de las habilitaciones o excepciones; protección de consumidores, de usuarios y de terceros; cooperación y coordinación entre autoridades).

Por otro lado, otras normas diseñan y crean espacios controlados de pruebas en relación con sectores específicos. En esta dirección, podemos referirnos a la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero[30]. También al Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica que modificó la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico para introducir la posibilidad de establecer bancos de pruebas regulatorios para desarrollar proyectos piloto[31]. Esta previsión fue desarrollada por el Real Decreto 568/2022, de 11 de julio, por el que se establece el marco general del banco de pruebas regulatorio para el fomento de la investigación y la innovación en el sector eléctrico. Asimismo, el Real Decreto 817/2023, de 8 de noviembre, establece un entorno controlado de pruebas para el ensayo del cumplimiento de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial.

Estos entornos controlados de pruebas son competencia de la Administración General del Estado y no se contempla la intervención de los gobiernos locales.

En cambio, el Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible prevé la creación de espacios controlados de pruebas por las autoridades públicas con competencias en la materia para proyectos de innovación en movilidad lo que puede facilitar su creación a nivel local[32].

Los entornos controlados de prueba locales

Los municipios han sido tradicionalmente un espacio de innovación que ha llevado a los gobiernos locales a impulsar políticas y proyectos de innovación local como instrumento para dar una respuesta a las necesidades de las personas, el espacio público o la economía local[33].

La innovación local se ha canalizado a través de distintos instrumentos. Últimamente, algunos gobiernos locales están impulsando la creación de espacios de experimentación que se analizan a continuación[34]:

_{Fuente: Elaboración propia.}

La creación de los espacios controlados de prueba por los gobiernos locales se basa en la competencia genérica    prevista en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en relación con la promoción de actividades y la prestación de servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (artículo 25.1) y en el ejercicio de las potestades reglamentaria y de autoorganización (artículo 4). Asimismo, algunos gobiernos locales también fundan la aprobación de las normas que regulan los entornos controlados de pruebas respecto a ámbitos concretos en las competencias específicas de los municipios en materia de urbanismo (artículo 25.2.a), infraestructura viaria (artículo 25.2.d), transporte colectivo urbano (artículo 25.2.g), promoción de la actividad turística (artículo 25.2.h) o promoción del uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones (artículo 25.2.a), entre otras[35].

Valladolid, Ciudad Demostradora

El Ayuntamiento de Valladolid fue pionero en la adopción de una norma sobre los entornos controlados de prueba con la aprobación en noviembre de 2022 de la Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales del Ayuntamiento de Valladolid como Escenario de Pruebas para Proyectos de Innovación Empresarial - Valladolid Escenario Demostrador[36].

La Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales prevé la posibilidad de someter a pruebas el funcionamiento práctico de proyectos de innovación en equipamientos públicos o por los gestores o persona usuarias de servicios públicos municipales[37].

En particular, la Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales contempla que cualquier espacio público o edificio titularidad del Ayuntamiento de Valladolid, así como cualquier recurso o servicio público municipal, físico o virtual, cualquiera que sea la forma de gestión, podrá ser utilizado para desarrollar las pruebas[38].

La solicitud para poder llevar a cabo una prueba o testeo puede ser realizada por cualquier persona física o jurídica que no esté incursa en ninguna causa de prohibición para contratar con el Ayuntamiento de Valladolid. Asimismo, la Ordenanza prevé que tendrán preferencia empresas que tengan relación contractual o hayan suscrito convenios de colaboración con el Ayuntamiento de Valladolid, las personas empadronadas en el municipio de Valladolid, empresas que tengan reconocido el sello de «pyme innovadora», empresas o proyectos que posean un logotipo o distintivo de igualdad de oportunidades o plan de igualdad en su plantilla, empresas o proyectos que aborden la innovación con perspectiva de género y empresas que se comprometan a trasladar su sede o establecer las instalaciones para el desarrollo del producto o servicio fruto de la experimentación al municipio de Valladolid[39].

La Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales define el procedimiento de autorización que se inicia con una solicitud en la que, entre otros extremos, debe indicarse el objetivo concreto de las pruebas a realizar y sus beneficios; describir las pruebas, medios, modelos, prototipos o cualquier otro instrumento con el que se vaya a actuar e identificar los bienes o servicios municipales sobre los que precisa actuar así como los riesgos específicos de las actuaciones. El procedimiento finaliza con una resolución de la Alcaldía que se dictará en el plazo máximo de tres meses y que dará lugar a un convenio de colaboración especifico cuya duración no podrá ser superior a cuatro años[40].

Para fomentar la innovación, se prevé que la utilización privativa o especial del dominio público o de cualquier otro bien o servicio municipal para desarrollar las pruebas no estará directamente sometida al pago de tasa o canon alguno[41].

Por último, entre otros aspectos relevantes, la Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales dispone que el Ayuntamiento participará en los beneficios que pueda generar la futura comercialización de la innovación del bien o servicio que haya sido testado por un periodo de tiempo de entre tres y cinco años.

El Sandbox Urbano del Ayuntamiento de Alcoy

El Ayuntamiento de Alcoy ha impulsado la creación de un banco de pruebas en el marco de su estrategia de la Agenda Urbana y del proyecto para el Impulso y la Gestión de la Compra Pública Innovadora.

El modelo de experimentación impulsado por el Ayuntamiento de Alcoy es distinto al previsto por el resto de los gobiernos locales analizados en esta sección y se basa en la adopción de un Convenio Marco para la creación y utilización del Sandbox Urbano del Ayuntamiento de Alcoy en 9 de febrero de 2023. En efecto, el Ayuntamiento de Alcoy considera que no es necesario una norma habilitante de las pruebas puesto que estas no van a suponer una excepción a la normativa vigente, aunque puedan realizarse en entornos aislados sino simplemente garantizar unas condiciones equitativas y públicas de acceso y uso de los entornos de pruebas.

De este modo, el Convenio Marco para la creación y utilización del Sandbox Urbano prevé que el desarrollo de las pruebas se regirá por lo previsto en él así como en el Convenio derivado suscrito por el Ayuntamiento de Alcoy con aquellas personas físicas o jurídicas que quieran realizar cualquier prueba o test en condiciones reales en la ciudad.

Según el Convenio Marco para la creación y utilización del Sandbox Urbano, podrán participar en el sandbox cualquier personas física o jurídica con capacidad de obrar y voluntad para desarrollar soluciones vinculadas con su objeto favoreciendo prioritariamente a startups, scale ups y PYMES digitales; entidades que aporten medios para su desarrollo o comprometiéndose a buscar marcos de colaboración con los beneficiarios para aplicar sus desarrollos y proyectos realizados en colaboración con universidades o centros de investigación e innovación.

Para ello, el Convenio Marco dispone que el sandbox puede desarrollarse en todo el término municipal y afectar a todo el sector público local. No obstante, el desarrollo de las pruebas no puede suponer ningún coste económico para el Ayuntamiento de Alcoy.

Para poder utilizar el sandbox, las entidades interesadas deben presentar una solicitud de adhesión al Convenio Marco. La solicitud será validada por un Comité de Selección. Posteriormente, la Junta de Gobierno Local aprobará una Propuesta de Resolución de adhesión al Convenio Marco que será firmada por la entidad solicitante. El Convenio Marco para la creación y utilización del Sandbox Urbano define los derechos y obligaciones de las partes entre las que destaca el de guardar confidencialidad absoluta en torno al diseño, desarrollo y resultados del proyecto.

Una vez aprobadas las adhesiones al Convenio Marco y en función de la disponibilidad de recursos, se enviarán invitaciones a participar a todas aquellas empresas que hayan sido admitidas. En el plazo de 10 días, las empresas invitadas deberán manifestar su voluntad de participar en el sandbox junto con una memoria descriptiva del proyecto (objeto y actuaciones a realizar; planificación; finalidades e impacto sobre el interés público; beneficios que se pretenden obtener; coste estimado de las pruebas; indicación del mercado en el que operará la innovación y nivel de desarrollo tecnológico de la solución).

El Comité de Selección de Proyectos emitirá un informe técnico en función de distintos criterios como la naturaleza de la entidad solicitante; el estadio de desarrollo del producto o servicio; el nivel de innovación; la viabilidad o el valor añadido para el interés público general y, en particular, para la ciudad de Alcoy.

Posteriormente, el Ayuntamiento de Alcoy procederá a remitir a las empresas seleccionadas para acceder al sandbox, el Convenio derivado para su formalización.

Por último, se establece la creación de una Comisión Mixta de Seguimiento formada por un mínimo de un representante de cada una de las partes firmantes del Convenio derivado para velar por el cumplimiento de las obligaciones asumidas y la correcta ejecución del convenio.

El Sandbox Urbano de Valencia

Valencia tiene una dilatada trayectoria como ciudad innovadora que se ha plasmado en su modelo de gobernanza de la innovación Missions València 2030[42].

La Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano de la Ciudad de Valencia aprobada en abril de 2024 regula el procedimiento de adhesión y utilización de los Recursos Urbanos del Sandbox donde probar proyectos de innovación en la ciudad de Valencia en entornos relevantes, reales y controlados[43].

La Ordenanza prevé que será de aplicación en todo el término municipal de Valencia y afectará a todo el sector público local[44] y se refiere a los Recursos Urbanos del Sandbox de la ciudad de Valencia como el conjunto de espacios en los que, de manera preferente, se podrán desarrollar las pruebas de experimentación de los proyectos de innovación. Estos deben ser autorizados previamente por el Ayuntamiento de Valencia y recogidos en la Relación de Recursos Urbanos de Sandbox de Valencia[45].

Las pruebas de los proyectos de innovación pueden ser promovidas por cualquier persona física o jurídica, pública o privada. No obstante, la Ordenanza prioriza el uso del Sandbox Urbano de Valencia por las entidades promotoras que desarrollen proyectos relacionados con servicios públicos municipales o competencias propias municipales; sean adjudicatarias de procesos de compra pública de innovación o beneficiarias de subvenciones públicas a la innovación; promotoras de innovaciones en el contexto de la ejecución de proyectos con financiación externa procedente de programas nacionales, europeos o internacionales; organizaciones adheridas a cualquier alianza estratégica de colaboración público-privada vigente en la ciudad de Valencia; posean un distintivo de igualdad de oportunidades o plan de igualdad en su plantilla o aborden la innovación con perspectiva de género; o sean entidades con sede social en la ciudad de Valencia o que se comprometan a trasladar su sede o abrir una delegación en la ciudad de Valencia para el desarrollo del producto o servicio fruto de la experimentación a través del recurso urbano[46].

La Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano destaca que las pruebas deben tener un interés público general para la ciudadanía de Valencia y deben desarrollarse con fines íntegramente de carácter investigador o innovador y no tener fines lucrativos. Tampoco deben suponer ningún coste económico para el Ayuntamiento de Valencia[47].

La Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano prevé que las pruebas se regirán por lo dispuesto en ella, en el resto de normas aplicables que no sean de competencia municipal y no hayan sido previamente excepcionadas y en el Protocolo de pruebas. Asimismo, prevé la posibilidad de que el uso de los espacios e infraestructuras no siga el procedimiento de autorización de uso de los bienes municipales regulado en la Ordenanza Reguladora de la Ocupación del Dominio Público Municipal al considerarse actuaciones de colaboración municipal para actividades consideradas de interés público general desarrolladas con fines íntegramente de carácter investigador o innovador. También contempla que el uso de dichos recursos urbanos pueda contar con una reducción del 100% de la tasa prevista en la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasas por Uso Privativo o Aprovechamiento Especial de Instalaciones, Edificios Municipales y Espacios Públicos[48].

Según la Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano para poder ser elegible el proyecto de innovación deber cumplir con distintas condiciones entre las que destaca que se encuentre en un avanzado estado de desarrollo en su correspondiente fase de madurez tecnológica; que aporten innovación en el sector de que se trate; que permitan determinar el valor añadido que dicho proyecto de innovación va a aportar al interés público general y, particularmente, a la ciudad de Valencia; que garanticen una protección adecuada para las personas participantes y usuarias finales, infraestructuras y el entorno urbano y medioambiental de la ciudad[49].

Las personas o entidades promotoras deben solicitar el acceso a participar en el Sandbox Urbano de Valencia mediante una solicitud que, entre otros aspectos, debe incluir una propuesta de Protocolo de pruebas para su aprobación por el Ayuntamiento, que servirá de documento director de la actuación[50]. Esta propuesta será analizada y evaluada por una Comisión de Valoración. Posteriormente, la Alcaldía resolverá sobre la solicitud en el plazo máximo de tres meses aprobando, en su caso, el protocolo de pruebas. Este debe contener los términos y condiciones, técnicos y normativos, conforme a los que se realizarán las pruebas, las limitaciones a las que estará sujeto el desarrollo del proyecto y cualquier otro aspecto relevante para el proyecto de innovación propuesto por la entidad promotora y aceptado o incluido por la Comisión de Valoración así como, en su caso, cláusulas de confidencialidad, secreto empresarial o de propiedad intelectual e industrial. El protocolo de pruebas no podrá tener una duración superior a cinco años[51].

La Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano prevé que el Ayuntamiento de Valencia no será responsable de los posibles daños y perjuicios que pudieran originarse durante la realización de las pruebas al tiempo que exige a las entidades promotoras estar en disposición de un seguro de responsabilidad civil para cubrir eventuales daños.

La Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano dispone el seguimiento y control de las pruebas en el Sandbox Urbano de Valencia, así como la evaluación de los resultados de las pruebas[52]. Asimismo, establece que el Ayuntamiento de Valencia podrá proceder, de manera motivada y previa audiencia al interesado, a la interrupción o finalización de alguna o todas las pruebas del proyecto de innovación cuando concurran determinadas circunstancias[53].

Por último, entre otros aspectos, la Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano prevé la elaboración de una memoria bienal de información y evaluación del resultado de las pruebas de los diferentes proyectos de innovación que se hayan realizado en el Sandbox Urbano[54].

Los Entornos Controlados de Pruebas en la Ciudad de Zaragoza

La Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas (sandbox) en la Ciudad de Zaragoza fue aprobada en noviembre 2024 definiendo el régimen jurídico que, con carácter temporal y singular, se aplicará en la ejecución de proyectos que precisen de una innovación regulatoria para su desarrollo y se encuentren relacionados con las competencias y funciones del Ayuntamiento de Zaragoza[55].

La Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas se aplica a los entornos controlados de pruebas promovidos por el Ayuntamiento de Zaragoza y su sector público. También a las contratistas y concesionarias de servicios públicos de titularidad municipal que promuevan entornos regulados de pruebas en el marco de dichos contratos[56].

Según la Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas puede ser promotor cualquier operador económico que manifieste un interés en desarrollar y probar productos o servicios. Los promotores deberán formular una manifestación de interés en la que, entre otros aspectos, definirá el objeto, ámbito temporal y espacial del proyecto; e identificará la normativa municipal potencialmente aplicable, con indicación de los obstáculos de la misma que sería preciso remover de manera temporal, así como de los bienes, infraestructuras y/o recursos humanos y materiales de titularidad municipal a utilizar en las pruebas[57].

La Ordenanza dispone que estos entornos se regirán por ella y por el protocolo de pruebas que se suscriba con los promotores. El protocolo debe fijar las condiciones y términos bajo los cuales se autorice[58].

Según la Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas, únicamente pueden desarrollarse en los entornos controlados de pruebas aquellos proyectos en los que exista un obstáculo o barrera normativa que impida, dificulte o haga más gravoso su desarrollo. Estos proyectos deben cumplir algunos requisitos como aportar innovación y valor añadido para la ciudad y/o sus vecinos; presentar un producto o servicio necesitado de prueba y validación en un entorno real; contar con los títulos habilitantes exigidos por la normativa; garantizar una protección adecuada para la salud y la seguridad de personas, animales y bienes e infraestructuras de titularidad municipal, la actividad económica o comercial y el medio ambiente[59].

La entidad promotora debe formular una manifestación de interés que debe señalar el objeto, ámbito temporal y espacial del proyecto e identificar la normativa municipal potencialmente aplicable e indicar los obstáculos que sería preciso remover de manera temporal y los bienes, infraestructuras y/o recursos humanos y materiales de titularidad municipal a utilizar en las pruebas[60]. A la vista de la solicitud presentada, se solicitará información a las áreas, servicios y entidades municipales potencialmente afectados. También podrá recabarse el asesoramiento de personas especialistas[61]. Posteriormente, la Comisión evaluadora confirmará el interés municipal y requerirá a la entidad promotora que presente el proyecto de pruebas que deberá incluir una memoria descriptiva del proyecto, un estudio de riesgos y la relación de recursos disponibles o de aportación municipal. A continuación, la Comisión evaluadora se pronunciará y, en el caso de que valide definitivamente el proyecto, se abrirá un trámite de definición del Protocolo de pruebas[62]. El protocolo debe delimitar el entorno, físico o virtual, en el que se realizarán las pruebas y el calendario; identificar la relación de recursos, propios y ajenos, a emplear para el desarrollo de las pruebas; describir los participantes en las pruebas; determinar las medidas de seguridad; identificar las normas municipales potencialmente aplicables o que suponen una limitación para las pruebas; o las cláusulas de confidencialidad, protección de datos, y relativas a los derechos de propiedad industrial e intelectual o secretos empresariales[63]. El protocolo de pruebas será suscrito por el promotor y el órgano competente para su autorización lo que implicará la autorización de acceso al entorno controlado de pruebas y eximirá de la obtención de cualquier título habilitante o medio de intervención administrativa regulado por el Ayuntamiento de Zaragoza en su normativa municipal[64].

La Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas prevé que los promotores no podrán percibir contraprestación económica directa por parte del Ayuntamiento[65]. En cambio, reconoce la posibilidad de que el Ayuntamiento participe en los derechos de propiedad intelectual e industrial generados por los resultados de las pruebas[66].

La Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas prevé cómo se ejecutarán las pruebas, así como las actuaciones que podrá llevar a cabo el Ayuntamiento de Zaragoza para su seguimiento y control. Asimismo, contempla la posibilidad de que el seguimiento de las pruebas pueda ser también realizado por entidades públicas que tengan legalmente atribuidas funciones de supervisión, control y garantía del cumplimiento de normativa o ejerzan actividades científicas relevantes en el ámbito de los proyectos que serán consideradas como entidades observadoras[67]. Además, se regulan las circunstancias que pueden llevar a la suspensión y finalización de las pruebas[68].

La Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas prevé la colaboración con cualesquiera otras Administraciones públicas, organismos europeos e internacionales y otras autoridades competentes en las materias relativas el entorno controlado de pruebas[69].

Por último, la Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas establece que la entidad promotora elaborará una memoria de resultados que será examinada por la Comisión evaluadora[70]. A la vista del desarrollo y resultado de las pruebas, el Ayuntamiento puede decidir simplificar la regulación municipal vigente, establecer procedimientos más ágiles o reducir las cargas administrativas[71].

El entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores del Ayuntamiento de Madrid

El Ayuntamiento de Madrid ha aprobado la Ordenanza 1/2025, de 28 de enero, por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores de la ciudad de Madrid[72].

Esta persigue dotar al Ayuntamiento de Madrid de las herramientas y procedimientos necesarios para gestionar la innovación en la ciudad. También simplifica los trámites y ofrece un espacio real en el que probar la viabilidad técnica de proyectos. Además, ofrece la posibilidad de que el Ayuntamiento emplee la información facilitada a la conclusión de la prueba con el fin de introducir posibles modificaciones y actualizaciones del ordenamiento jurídico local.

La Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores se aplica en todo el término municipal de Madrid y afectará a todo el sector público local en relación con los proyectos que atañan a los servicios públicos municipales competencia del Ayuntamiento de Madrid[73].

La Ordenanza prevé que el Ayuntamiento de Madrid publicará un listado de los espacios físicos disponibles en la ciudad de Madrid susceptibles de convertirse en entorno controlado de pruebas[74]

Asimismo dispone que los proyectos que quieran testarse en el entorno controlado de pruebas deben aportar innovación en el ámbito urbano que suponga un avance en relación con el estado de la técnica; disponer de un nivel de madurez tecnológica que permita la realización de la prueba; acreditar que cuenta con las autorizaciones u otros medios de intervención administrativa que exija la normativa; no ser análogos en contenido o tener un vínculo jurídico relevante con otros proyecto que hayan sido revocados; dar respuesta a los retos a los que se enfrenta la ciudad en materia económica, social y/o medioambiental[75].

El acceso al entorno controlado de pruebas del Ayuntamiento de Madrid está sometido a la obtención de una autorización administrativa y se regirán por la ordenanza y por las normas que sean aplicables[76].

Anualmente, el órgano gestor del entorno controlado de pruebas aprobará una convocatoria que fijará, entre otros aspectos, los criterios de evaluación de los proyectos y la puntuación mínima que deberá obtener un proyecto para acceder al entorno controlado de pruebas, así como, en su caso, el número máximo de proyectos que podrán acceder al entorno controlado de pruebas[77].

El promotor debe presentar una solicitud que incluya una memoria justificativa del proyecto (descripción, nivel de madurez tecnológica, innovación y beneficios que aporta, recursos disponibles, el espacio físico donde se realizarían y el plazo de ejecución), un estudio de seguridad y accesibilidad y las autorizaciones u otros medios de intervención administrativa que exija la normativa. Posteriormente, el órgano gestor verificará que la solicitud cumple con los requisitos establecidos y el comité de evaluación la evaluará previa solicitud de un informe motivado a cada órgano competente por razón de la materia objeto del proyecto y, en su caso, propondrá al órgano autorizante la autorización de acceso. La resolución deberá realizarse en el plazo máximo de seis meses. La concesión de la autorización de acceso comprenderá la autorización demanial que, en su caso, fuera exigible y eximirá de la obtención de cualquier otra autorización o medio de intervención administrativa regulado por el Ayuntamiento de Madrid en una norma municipal. La autorización de acceso establecerá en un anexo las condiciones a las que se sujetará el desarrollo de las pruebas[78].

La Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores reconoce que el promotor debe sufragar los costes que genere su ejecución y será el responsable exclusivo por los daños ocasionados a participantes, a terceras personas o al Ayuntamiento de Madrid[79].

El comité de evaluación nombrará monitores designados que se encargarán del seguimiento de las pruebas pudiendo dar instrucciones al promotor[80]. Asimismo, podrán participar en el seguimiento de las pruebas otras entidades públicas o ejerzan actividades científicas relevantes.

La Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores también regula el régimen de la modificación, suspensión y revocación de la autorización de acceso.

Asimismo, prevé que cuando hayan concluido las pruebas, el promotor elaborará una memoria de evaluación de los resultados. Además, también dispone que anualmente el órgano gestor elaborará un informe sobre el funcionamiento del entorno controlado de pruebas[81].

Por último, entre otras cuestiones de interés, la Ordenanza prevé que el Ayuntamiento de Madrid podrá suscribir convenios u otros instrumentos de colaboración con otras Administraciones públicas que hayan regulado entornos controlados de pruebas y con autoridades estatales o autonómicas con el objetivo de facilitar la obtención de las autorizaciones[82].

Reflexiones finales

La creación de entornos controlados de prueba por los gobiernos locales es un instrumento para fomentar la innovación local. La creación de estos entornos también puede aportar a los gobiernos locales información relevante y útil para el diseño de políticas públicas o la implementación de servicios. Asimismo, puede contribuir a la transformación digital de los municipios y de los gobiernos locales al permitir experimentar con nuevos productos y servicios basados en el uso intensivo de las tecnologías y, en particular, de la inteligencia artificial y evaluar su impacto en la organización, en los servicios e infraestructuras o en la normativa local. En última instancia, puede ser un instrumento para fomentar el desarrollo local y para incentivar la innovación entre las empresas o centros de investigación radicados o que quieran desarrollar su actividad económica o de investigación en el municipio.

A lo largo de estas páginas se ha examinado el marco jurídico configurador de cinco entornos controlados de pruebas impulsados en cinco municipios españoles de distinto tamaño y cuyos gobiernos locales disponen de diferentes recursos y trayectorias en relación con la innovación.

Como se desprende del análisis realizado en las páginas precedentes, estos espacios de experimentación local comparten la finalidad de promover la innovación y el desarrollo y la sostenibilidad local a través de la puesta a disposición de los espacios, servicios y bienes municipales donde poder probar y evaluar el impacto de productos y servicios. Los proyectos de innovación que se ha previsto que puedan acceder a los entornos controlados de pruebas locales se han definido de manera muy amplia si bien llama poderosamente la atención que en ningún caso se haya previsto explícitamente que estén basados en el uso de la inteligencia artificial.

A pesar de las similitudes, coexisten dos modelos de entornos controlados de prueba en función de la posibilidad de que las pruebas puedan afectar o limitar el alcance de la normativa local. Por un lado, los entornos controlados de prueba regulatorios (Madrid, Valencia, Valladolid y Zaragoza) y los entornos controlados de prueba no regulatorios en los que no se prevé la excepción normativa (Alcoy).

Asimismo, en el marco de la autonomía organizativa de cada municipio, los distintos entornos controlados de prueba se han configurado de manera diferente en relación con otros elementos como el procedimiento para acceder a ellos (solicitud de autorización, adhesión a un convenio marco y posterior envío de invitaciones para participar, convocatoria anual y solicitud de acceso). También, respecto a los órganos o unidades municipales que participarán en la tramitación del procedimiento (comité de selección, comité de evaluación, comisión de valoración, etc.). Igualmente, en la posibilidad de dar preferencia para usar los entornos a determinados innovadores (por ejemplo, aquellas empresas que hayan sido contratistas, o tengan su sede o se planteen trasladarla al municipio). En última instancia, también se constatan distintas opciones con respecto a la posibilidad de que el ayuntamiento incentive el desarrollo de las pruebas (difusión de información, exención de pago de tasa o canon, exención de autorización de uso de bienes municipales) o participe en los beneficios o plusvalías que pueda reportar la puesta en el mercado del producto o servicio probado.

La consolidación de los entornos controlados de prueba como espacio de experimentación local y, en última instancia, como instrumento al servicio de la innovación y el desarrollo local está estrechamente relacionada con su buen funcionamiento. Para ello, es necesario que los gobiernos locales doten a esta iniciativa de los recursos necesarios. Asimismo, es importante que cada ayuntamiento disponga de personal con las competencias adecuadas para gestionar los entornos y para supervisar el buen desarrollo de las pruebas[83]. No solo el diseño de cada sandbox sino también la capacidad de cada gobierno local para gestionarlo además de garantizar unos buenos resultados puede hacerlo más o menos atractivo como espacio de innovación y determinar sus resultados[84].

La creación de distintos espacios controlados de pruebas debe ser valorada positivamente como manifestación de la potestad de autoorganización de los gobiernos locales. Asimismo, una amplia oferta de espacios de experimentación puede facilitar su uso y, por ende, la innovación. Pero la existencia de diversos entornos controlados de prueba locales también puede dar lugar a una fragmentación[85] o, incluso a que los agentes innovadores busquen aquellos espacios de experimentación que sean más laxos o que facilitan la valoración positiva de su proyecto[86].

Para evitar que la diversidad de espacios controlados de prueba locales pueda incidir negativamente en la igualdad[87] o en la competencia en el mercado como resultado de la limitación o exención temporal de la aplicación de determinadas normas, es necesario garantizar la transparencia del acceso y desarrollo de las pruebas -en el marco de la necesaria confidencialidad y la protección del secreto empresarial y de la propiedad intelectual e industrial.

Asimismo, puede resultar útil que los gobiernos locales que han creado sus espacios controlados de prueba y aquellos que lo puedan ir haciendo en el futuro deberían creen espacios de coordinación y cooperación no solo para intercambiar buenas prácticas y conocimientos en relación con el diseño y el funcionamiento de los espacios controlados de pruebas (por ejemplo, creando una red de sanboxes locales) sino también para compartir los resultados que se vayan obteniendo (por ejemplo, impulsando mecanismos de reconocimiento mutuo)[88].

Resumen: Los entornos controlados de prueba son espacios de experimentación donde probar o testar un producto, un servicio o un procedimiento con el fin de evaluar su utilidad, su viabilidad o su impacto en la normativa. En la última década, en el marco de distintas iniciativas europeas, en España se ha impulsado la creación de diversos entornos controlados de prueba para promover la innovación. En el artículo se examina el régimen jurídico de los entornos controlados de prueba creados por distintos gobiernos locales españoles y se reflexiona sobre la incidencia que puede tener la proliferación de diversos espacios de experimentación locales.

Note

^[1]  Como recuerda Cerezo, “la materia prima de la innovación es la experimentación” (F. CEREZO PECO, Bonus track: la ciudad como sandbox urbano, en B. COLÓN DE CARVAJAL FIBLA Y F. GALLEGO GARCÍA (eds.), La administración digital en la era de las tecnologías disruptivas: transformando la gestión pública (Madrid, La Ley, 2024).

En esta dirección, el artículo 2.f) Ley 14/2011, de 1 de junio de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación tras la modificación experimentada por la Ley 17/2022, de 5 de septiembre, reconoce que la innovación pública está estrechamente vinculada con la experimentación y el diseño de intervenciones basadas en evidencias, regular atendiendo al impacto normativo de la innovación, y el desarrollo de bancos de prueba.

^[2] European Commission, Guidance on regulatory sandboxes, testbeds, and living labs in the EU, with a focus section on energy [SWD(2023) 277/2 final}, 2023.

^[3] A. Attrey, M. Lesher y C. Lomax, The role of sandboxes in promoting flexibility and innovation in the digital age, OECD Going Digital Toolkit Notes, 2, 2020.

^[4] La experimentación está sometida a diversos límites como la reserva de ley o los principios de igualdad, de proporcionalidad o de eficiencia (G. Doménech Pascual, Las regulaciones experimentales, en Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación: ABGCR, 1, 2022).

^[5] Como recuerda Bonet Tous «La necesidad de garantizar el control de la actividad y de proporcionar un nivel de seguridad apropiado en el espacio de pruebas creado dan lugar a la segunda característica del sandbox, que es la existencia de un organismo supervisor» (I. Bonet Tous, Hacia una sandbox en materia de movilidad: La anticipación al cambio, en Cuadernos de derecho regulatorio, 1(1), 2023).

^[6] Por todos, S. RANCHORDAS, Experimental Regulations for AI: Sandboxes for Morals and Mores, en Morals and Machines, 1, 2021.

Otros instrumentos de experimentación son los testbeds más centrados en los aspectos tecnológicos o los living labs que persiguen implicar a la ciudadanía en el proceso de innovación. Véase, por todos, European Commission, Guidance on regulatory sandboxes, testbeds, and living labs in the EU, with a focus section on energy [SWD(2023) 277/2 final}, 2023.

^[7] D. Agrait García, Bancos de pruebas y de experimentación normativa en el ámbito local: el ordenamiento de la ciudad de Madrid. Consideraciones para la elaboración y tramitación de ordenanzas municipales sandbox, en Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación: ABGCR, 1, 2022.

^[8] Además de estas iniciativas, cuya aplicación corresponde a los Estados Miembros, la Comisión Europea también ha impulsado otros proyectos a nivel paneuropeo como el European Blockchain Sandbox para proporcionar una plataforma donde testar proyectos innovadores de uso de blockchain.

^[9] DOUE núm. 431, de 2 de diciembre de 2021.

^[10] COM(2022) 332 final. Asimismo, resulta de interés European Commission, Guidance on regulatory sandboxes, testbeds, and living labs in the EU, with a focus section on energy [SWD(2023) 277/2 final}, 2023.

^[11] Otros proyectos normativos en tramitación en el momento de escribir estas páginas también prevén la creación de entornos controlados de pruebas. Es el caso de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los procedimientos de la Unión para la autorización y el control de los medicamentos de uso humano, se establecen las normas por las que se rige la Agencia Europea de Medicamentos y se modifican y derogan distintas normas [COM(2023) 193 final].

^[12] Artículo 15.2.bis Directiva (UE) 2023/2413.

^[13] Artículo 33.2 Reglamento (UE) 2024/1735.

^[14] Como ha puesto de manifiesto, entre otras Ranchordas, el desarrollo de los sandboxes regulatorios sobre inteligencia artificial es relativamente reciente (S. Ranchordas, Experimental Regulations for AI: Sandboxes for Morals and Mores, cit.).

Al respecto se pueden traer a colación las experiencias del Reino Unido con la iniciativa de la Information Commissioner’s Office de 2019; Noruega, con el proyecto desarrollado por la Datatilsynet (Autoridad noruega de protección de datos) en 2020; o Francia con el proyecto de sandbox para proyectos de inteligencia artificial en los servicios públicos impulsado en 2023 por la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés (CNIL).

^[15] Artículo 3.54) RIA. En su caso, cuando las pruebas se desarrollen en condiciones reales, fuera de un laboratorio u otro entorno de simulación, deberán desarrollarse de acuerdo con un plan de la prueba en condiciones reales. En este caso, además de los objetivos, y la metodología también se definirá el ámbito geográfico, poblacional y temporal, así como el seguimiento, la organización y la realización de la prueba.

^[16] Artículo 3.55 RIA.

^[17] Artículo 57.1 RIA. Estos espacios deben estar operativos antes del 2 de agosto de 2026.

La norma europea también contempla la posibilidad de que los espacios controlados de pruebas puedan crearse conjuntamente entre varios Estados miembros o que un Estado miembro pueda participar en los espacios controlados de pruebas ya existentes siempre y cuando se garantice un nivel de cobertura nacional equivalente para los Estados miembros participantes.

^[18] Artículo 57.2 RIA y Considerando 138.

^[19] Tal y como constata la Secretaría General de Innovación, en la actualidad, la mayoría de entornos controlados de prueba en España han sido impulsados por la Administración General del Estado y las entidades locales (SECRETARÍA GENERAL DE INNOVACIÓN, Sandbox: Entender e implementar. Guía para entornos controlados de pruebas, Madrid, Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, 2024).

^[20] Esta medida se incluye en el marco del eje 5 relativo al fomento y apoyo a la generación de capacidades científicas e innovadoras en los agentes del SECTI públicos y privados para favorecer la agregación y el desarrollo de núcleos I+D+I de alto nivel, y promover la excelencia en las infraestructuras científicas y tecnológicas.

^[21] Medida 24.

^[22] Componente 8.

^[23] Eje estratégico 3 para desarrollar plataformas de datos e infraestructuras tecnológicas para dar soporte a la IA. En particular, se prevé que “La realización de sandboxes y repositorios de datos podrá incluir a las Administraciones Públicas como usuarias y catalizadoras de IA, así como constructoras y aportadoras de los repositorios de datos, eventualmente en el marco de los Digital Innovation Hubs, y especialmente en apoyo a las PYMEs tanto a nivel regional como a nivel local.”. La ENIA prevé que las Administraciones públicas podrán «Impulsar la IA mediante otros mecanismos, como la regulación, utilizando entornos controlados y de pruebas –sandboxes-».

^[24] Junto a estas normas, otras normas han previsto la creación de entornos de prueba regulatorios en el ámbito del sistema financiero (Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital) y del sector eléctrico (Real Decreto 568/2022, de 11 de julio, por el que se establece el marco general del banco de pruebas regulatorio para el fomento de la investigación y la innovación en el sector eléctrico).

^[25] Véanse, al respecto, la Disposición final novena Ley 14/2011, de 1 de junio; la Disposición final primera Ley 28/2022, de 21 de diciembre; la Disposición final segunda Ley 7/2020, de 13 de noviembre; la Disposición final primera Real Decreto 568/2022, de 11 de julio; Disposición final primera Real Decreto 817/2023, de 8 de noviembre; y la Disposición final octava Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible.

^[26] Artículo 33.1.k) Ley 14/2011, de 1 de junio.

^[27] Artículo 2.k) Ley 14/2011, de 1 de junio.

^[28] Disposición adicional 31 Ley 14/2011, de 1 de junio.

^[29] Artículo 16 Ley 28/2022, de 21 de diciembre.

^[30] Al respecto, véase, entre otros, A. Asensi Merás, Entorno controlado de pruebas o sandbox regulatorio de los proyectos Fintech y en los sistemas de inteligencia artificial, en Revista de Derecho del Sistema Financiero: mercados, operadores y contratos, 7, 2024.

^[31] Disposición adicional vigésima tercera la Ley 24/2013.

^[32] Boletín Oficial de las Cortes Generales, núm. 9-1, de 23 de febrero de 2024.

^[33] V. Martínez Monroy, Sandbox urbano. Una nueva palanca de innovación para las ciudades, en Actualidad Administrativa, 7, 2023.

^[34] En el momento de concluir la redacción de este trabajo, en julio de 2025, el Ayuntamiento de Barcelona está en fase de elaboración de una ordenanza municipal reguladora para la creación de un entorno controlado de pruebas en la ciudad de Barcelona cuya aprobación definitiva se prevé en noviembre de 2025. Accesible en: https://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/entorno-controlado-pruebas (última consulta: julio de 2025). La propuesta se enmarca en la Medida de gobierno de impulso a la innovación urbana en Barcelona de octubre de 2021 y el Plan estratégico de Ciencia e Innovación 2024-2027 que prevén el establecimiento de un entorno controlado de pruebas para testar soluciones innovadoras en Barcelona. La futura ordenanza regulará además de los entornos controlados de pruebas, los testbeds y los living labs y persigue facilitar la innovación en la ciudad a través de la coordinación con otras Administraciones públicas, un concepto amplio de experimentación, la posibilidad de incorporar activos públicos y privados y la oferta de incentivos y beneficios para entidades promotoras.

^[35] Además, deben tenerse en cuenta las competencias atribuidas a los gobiernos locales por las leyes autonómicas de régimen local (por ejemplo, la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana; en el caso de Madrid, la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid; y en el de Zaragoza la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón y la Ley 10/2017, de 30 de noviembre, de régimen especial del municipio de Zaragoza como capital de Aragón).

^[36] Boletín Oficial de la Provincia de Valladolid de 2 de diciembre de 2022.

^[37] Artículo 2 Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales. Además de regular los espacios controlados de prueba, la Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales también crea un programa de living labs (Valladolid Lab - Ciudad Escenario Demostrador) con el fin de poder testar o validar prototipos en entornos reales y favorecer la innovación social abierta y colaborativa entre el sector público y privado.

^[38] Artículo 3 Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales.

^[39] Artículo 4 Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales.

^[40] Artículos 6 a 8 y Disposición Adicional Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales.

^[41] Artículo 9 Ordenanza para la Regulación de la Utilización de los Bienes y Servicios Municipales.

^[42] En particular, el compromiso estratégico 8 prevé crear espacios donde experimentar en València como laboratorios y sandboxes.

^[43] Boletín Oficial de la Provincia de Valencia, de 18 de septiembre de 2024, núm. 181.

^[44] Artículo 3 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[45] Artículo 5 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[46] Artículo 8 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[47] Artículo 10 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[48] Artículo 11 y Disposición Adicional Segunda Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[49] Artículo 12 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[50] Artículo 13 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[51] Artículo 7 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[52] Artículos 18 y 19 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[53] Artículo 20 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[54] Artículo 21 Ordenanza Municipal reguladora del Sandbox Urbano.

^[55] Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza núm. 267 de 19 noviembre 2024.

^[56] Artículo 2 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[57] Artículo 2 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[58] Artículo 12 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[59] Artículo 14 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[60] Artículo 16 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[61] Artículos 6 y 8 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas. Una vez realizadas las pruebas, esta comisión también las evaluará y, en su caso, recomendará la modificación o derogación de normativa municipal de resultas de dichas pruebas.

^[62] Artículos 17 a 19 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[63] Artículo 20 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[64] Artículo 22 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[65] Artículo 13 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[66] Artículo 21 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[67] Artículo 9 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[68] Artículos 26 y 27 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[69] Artículo 10 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[70] Artículo 28 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[71] Artículo 29 Ordenanza reguladora de los Entornos Controlados de Pruebas.

^[72] Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid, de 12 de febrero 2025, núm. 9817.

Previamente, la Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre, por la que se modifica la Ordenanza de Movilidad Sostenible, de 5 de octubre de 2018 el Ayuntamiento de Madrid, ya había previsto la posibilidad autorizar la realización de pruebas, ensayos de investigación y experiencias piloto en vías públicas urbanas del término municipal de Madrid. Véase al respecto, D. Agrait García, Bancos de pruebas y de experimentación normativa en el ámbito local: el ordenamiento de la ciudad de Madrid. Consideraciones para la elaboración y tramitación de ordenanzas municipales sandbox, en Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación: ABGCR, 1, 2022.

^[73] Artículo 2 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[74] Artículo 3 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[75] Artículo 7 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[76] Artículo 6 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[77] Artículo 9 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[78] Artículo 12 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[79] Artículos 5 y 15 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[80] Artículo 19 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[81] Artículo 24 Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[82] Disposición adicional primera Ordenanza por la que se regula el entorno controlado de pruebas de proyectos innovadores.

^[83] CONSEIL D’ETAT, Améliorer et développer les expérimentations pour des politiques publiques plus efficaces et innovantes, 2019 y S. Ranchordas, Experimental Regulations for AI: Sandboxes for Morals and Mores, cit.

^[84] SECRETARÍA GENERAL DE INNOVACIÓN, Sandbox: Entender e implementar. Guía para entornos controlados de pruebas, cit.

^[85] Este problema ha sido advertido, en relación con los sandboxes previstos en el Reglamento de Inteligencia Artificial, por S. Ranchordas, Experimental Regulations for AI: Sandboxes for Morals and Mores, cit.

^[86] Algunos autores han criticado la posibilidad de crear diversos entornos controlados de prueba. Por ejemplo, en relación con los sandboxes previstos en el RIA, cfr. por todos J. Truby, R. D. Brown, I. A. Ibrahim y O. C. Parellada, A sandbox approach to regulating high-risk artificial intelligence applications, en European Journal of Risk Regulation, 13(2), 2022.

^[87] En relación con la posible incidencia de la experimentación en el principio de igualdad, el Abogado General en las conclusiones presentadas el 21 de mayo de 2008 en el asunto C‑127/07 reconocía que “La experimentación legislativa lleva implícita la posibilidad de entrar en conflicto con el principio de igualdad”. Asimismo, advierte que “Las discriminaciones que inevitablemente implica una legislación experimental únicamente son compatibles con el principio de igualdad si se cumplen ciertos requisitos” Por un lado, “es necesario que las medidas experimentales tengan carácter transitorio” y, por otro, “Es necesario, además, que la delimitación del ámbito de aplicación de la medida experimental obedezca a criterios objetivos.”

^[88] Belando Garín advierte sobre la coexistencia de diversos sandboxes y a necesidad de realizar pruebas en distintos (B. Belando Garín, Coordinación o duplicación, ¿sandbox de IA y sandbox financiero?, en Revista General de Derecho de los Sectores Regulados: RSR, 15, 2025).