Profili finanziari e solidaristici della differenziazione territoriale in Italia / Greta Massa Gallerano

Borsista di ricerca e PhD, Università della Calabria

La dimensione finanziaria dell’autonomia territoriale tra differenziazione e solidarietà

Il dibattito sul decentramento territoriale, specialmente nei sistemi ad autonomia avanzata, converge inevitabilmente sulla questione dell’autonomia finanziaria, considerata la condizione necessaria per l’effettività dell’autogoverno locale. La centralità del finanziamento affonda le sue radici tanto nella relazione diretta tra lo sviluppo dei sistemi di autonomia finanziaria e quelli di decentramento territoriale quanto nella stretta connessione tra l’autonomia finanziaria e la garanzia dei livelli “essenziali” delle prestazioni che concernono i diritti civili e sociali.

Come evidenziato in dottrina, l’autonomia finanziaria risulta centrale perché rappresenta una delle esigenze che derivano dal modello di Stato costituzionale con struttura regionale al fine di distinguerlo da mere strutture di decentramento amministrativo[1]. Può dunque argomentarsi che l’elemento fondante e delimitante gli assetti statuali caratterizzati da forme di decentramento territoriale è costituito dal profilo fiscale, in quanto la garanzia dell’autonomia non risulta completa se viene disgiunta dalla sufficienza dei mezzi di finanziamento delle politiche territoriali[2]. La distribuzione delle risorse, in sintesi, «è il punto centrale di ogni istanza autonomistica, la pretesa ricorrente che accomuna – seppure con modulazioni diverse – tutti i sistemi decentrati, unitari o federali»[3].

Con riferimento al tema della differenziazione, oggetto del presente volume, risulta inoltre fondamentale precisare sin da subito che «l’autonomia territoriale è legata alla differenziazione perché essa nasce dal fatto “differenziale” (o “differenziante”) e perché l’autonomia ha lo scopo principale di realizzare l’autogoverno delle comunità fornendo una disciplina differenziata agli enti ovviamente entro i limiti di sistema posti dalla Costituzione, a partire dall’eguaglianza dei diritti costituzionali»[4].

E dunque, con riferimento all’eguaglianza dei diritti costituzionali, e considerando l’accentuata polarizzazione sociale ed economica che caratterizza il contesto territoriale italiano, l’analisi dei profili finanziari dell’autonomia dovrebbe orientarsi verso l’individuazione di un equilibrio tra il principio di autonomia finanziaria e quello di solidarietà, entrambi costituzionalmente garantiti.

Pur riconoscendo che l’asimmetria è intrinseca ai sistemi di decentramento territoriale – oltre che funzionale alla valorizzazione delle caratteristiche e delle esigenze specifiche dei diversi contesti locali – in un ordinamento ispirato al costituzionalismo multilivello è imprescindibile che tale differenziazione non si collochi al di sotto della soglia rappresentata dalla garanzia dei diritti riconosciuti nella Parte I della Costituzione e dai livelli essenziali delle prestazioni, che devono essere assicurati a tutte e a tutti, indipendentemente dal luogo di residenza. Dunque, «la corretta applicazione dei principi costituzionali in materia è la conditio sine qua non per la tenuta del sistema, per la composizione fra esigenze unitarie e di solidarietà ed esigenze di autonomia»[5].

L’autonomia finanziaria risulta pertanto strettamente correlata ai principi costituzionali di solidarietà e di eguaglianza, nonché di autonomia dei territori. Questi ultimi, attraverso la garanzia delle risorse finanziarie, possono esercitare le proprie competenze e, assieme, garantire ai cittadini un’eguaglianza sostanziale nell’esercizio e nella fruizione dei propri diritti. Eguaglianza “sostanziale” che il diritto costituzionale si impegna a garantire in derivazione dei «diritti sociali previsti in molte costituzioni contemporanee, laddove essi siano economicamente sostenibili e resi effettivi dagli apparati necessari alla loro tutela»[6].

Che cosa si intende, dunque, per autonomia finanziaria? Il testo dell’art. 119 della Costituzione, nella versione risultante dalla riforma del 2001, precisa che tale autonomia si realizza attraverso la titolarità di poteri di entrata e di spesa in capo agli enti territoriali. Questo chiarimento costituisce un punto di partenza essenziale per orientare l’analisi che segue.

Il cosiddetto “federalismo fiscale”, difatti, viene storicamente identificato con la teoria della scelta razionale ovvero dell’efficiente allocazione delle risorse. In pratica, «le decisioni in tema di spesa pubblica e di tassazione possono essere agevolate dall’esistenza di una struttura a più livelli di governo; ciò consente – almeno in relazione a un sotto – insieme dei beni e prestazioni pubbliche – di esprimere le proprie preferenze e il proprio apprezzamento per quanta e quale spesa pubblica, per i mezzi di finanziamento e per l’operato degli amministratori pubblici, attraverso la scelta della propria residenza (voting by feet)»[7]. Pertanto, «affidare i beni pubblici locali alle amministrazioni competenti, che sono organi elettivi, migliora l’efficienza allocativa, in quanto l’amministrazione locale ha una maggiore conoscenza delle preferenze dei cittadini, e le stesse preferenze sono diversificate da zona a zona»[8].

Secondo una tale impostazione teorica le maggiori tasse servono per pagare migliori servizi e, dunque, non costituiscono un’ingiustificata pressione fiscale. Di conseguenza, la funzione di intervento che lo Stato compie per il livellamento delle tasse pagate dai singoli in tutto il territorio nazionale viene meno e si giustifica un’asimmetrica pressione tributaria nei diversi territori.

Da questa impostazione del decentramento fiscale – fondata sulla teoria della scelta pubblica, accresciutasi notevolmente negli ultimi trent’anni attraverso la richiesta di decentramento finanziario da parte degli enti territoriali al fine di responsabilizzare i diversi livelli amministrativi – nasce la teoria del federalismo fiscale che «ha come proprio fondamento quello di proporre le ‘ragioni della diversità’ dei modelli e composizione della spesa e dei livelli di tassazione nelle diverse giurisdizioni decentrate»[9]. In definitiva, dopo gli anni Settanta dello scorso secolo, soprattutto a causa della crisi fiscale dello Stato si è consolidata una “spinta” a restituire autonomia tributaria agli Enti locali così come la necessità di allargare la capacità di prelievo degli stessi[10].

Tanto premesso, nel nostro ordinamento, l’assetto dell’autonomia finanziaria si è tradizionalmente fondato su un’ampia capacità di spesa degli enti territoriali, a fronte però di un reperimento delle risorse prevalentemente di natura derivata, ossia garantito attraverso trasferimenti statali. Tale modello si è sviluppato all’interno di un regionalismo – quello delle Regioni a statuto ordinario – caratterizzato da una sostanziale omogeneità strutturale. Nonostante gli interventi riformatori degli anni Novanta, la revisione del Titolo V della Costituzione avvenuta nel 2001 e l’adozione della legge n. 42 del 2009 di attuazione del federalismo fiscale, il sistema di autonomia finanziaria delineato in Costituzione risulta ancora oggi incompiuto. La sua attuazione, infatti, continua a presentare significative lacune, soprattutto con riferimento alla possibilità di attribuire agli enti territoriali una reale ed efficace leva fiscale. L’impianto vigente continua a poggiare in larga misura sul criterio della spesa storica che, presentandosi come un criterio fortemente sperequativo, tende a premiare gli enti con livelli di spesa più elevati, perpetuando così squilibri e inefficienze.

Il fallimento delle principali riforme politiche volte a dare attuazione al nuovo sistema di finanziamento delle autonomie ha conosciuto una significativa battuta d’arresto, in larga parte determinata dalle profonde crisi – economico finanziaria prima e pandemica poi – che hanno caratterizzato gli ultimi vent’anni. Tali eventi hanno favorito un processo di riaccentramento delle competenze in materia finanziaria, rallentando ulteriormente l’attuazione dell’autonomia. Tuttavia, negli anni più recenti, proprio queste crisi hanno contribuito ad alimentare, in alcuni territori, una crescente richiesta di contenere la solidarietà interterritoriale e di ripensare l’assetto dei meccanismi perequativi, nella prospettiva di acquisire e gestire nuove competenze.

Proprio per questa ragione, nonostante la mancata attuazione delle principali riforme normative in materia di autonomia finanziaria, negli ultimi anni l’interrogativo relativo al possibile bilanciamento tra i principi costituzionali dell’autonomia finanziaria e della solidarietà è rimasto sostanzialmente invariato, a conferma della sua centralità nel dibattito dottrinale e istituzionale. Se, da un lato, è innegabile che i sistemi perequativi degli ordinamenti decentrati siano fisiologicamente destinati a presentare elementi di differenziazione, dall’altro, nella loro definizione assume un ruolo imprescindibile il principio di solidarietà, cui la Costituzione affida la funzione di garantire livelli essenziali di prestazioni a prescindere dal territorio di residenza. In questa cornice, il tema ha conosciuto una rinnovata centralità alla luce dei più recenti sviluppi connessi alle richieste di attuazione del cosiddetto regionalismo differenziato ai sensi dell’art. 116, comma 3 Cost., soprattutto con riferimento ai profili finanziari relativi al trasferimento e al sostegno delle ulteriori competenze che alcune Regioni aspirano ad acquisire.

Alla luce di tali premesse, il presente contributo si articolerà in tre momenti. In primo luogo, verranno ricostruiti i principali passaggi che hanno segnato l’evoluzione dei sistemi di finanziamento territoriale in Italia, con particolare attenzione alle dinamiche della solidarietà perequativa. In secondo luogo, saranno esaminate le criticità che hanno impedito la piena attuazione dell’autonomia finanziaria così come delineata dalla Costituzione. Infine, l’ultima parte sarà dedicata alle più recenti novità in materia di autonomia finanziaria dei territori, con specifico riferimento al processo di attuazione del regionalismo differenziato previsto dall’art. 116, comma 3 Cost. e all’intervento del Giudice costituzionale in materia.

Dalla finanza derivata alla finanza decentrata: criticità e limiti di un processo (ancora) incompiuto

La ricostruzione dell’evoluzione del modello di finanziamento delle autonomie territoriali rappresenta il punto di partenza necessario per comprendere l’attuale configurazione dell’autonomia finanziaria in Italia. A partire dagli anni Novanta del secolo scorso, infatti, il sistema ha conosciuto una progressiva trasformazione, passando da un assetto fortemente incentrato sulla finanza derivata a un modello che, nelle intenzioni del legislatore, avrebbe dovuto valorizzare l’autonomia impositiva e la responsabilità finanziaria degli enti territoriali. Una tappa decisiva di questo percorso è rappresentata dalla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione avvenuta nel 2001 e, in seguito, dal tentativo di dare attuazione all’art. 119 Cost. mediante la legge n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale.

Partendo da un modello di finanziamento originariamente fondato in modo prevalente su risorse di natura derivata, fino ad arrivare alle previsioni di un più marcato decentramento fiscale contenute tanto nel novellato Titolo V della Costituzione quanto nella legge di attuazione del federalismo fiscale, l’analisi si propone di evidenziare come tale evoluzione si inserisca nel quadro dei principi costituzionali di riferimento. In particolare, si intende approfondire la necessità di conseguire un bilanciato equilibrio fra il principio autonomistico – e la correlata prospettiva della differenziazione – e i principi di unicità dell’ordinamento, solidarietà ed eguaglianza, che risultano imprescindibili nel disegno complessivo dell’autonomia finanziaria.

Ai fini di una ricostruzione del sistema di finanziamento territoriale italiano, bisogna ricordare che, prima della riforma del Titolo V della Costituzione, avvenuta con legge costituzionale n. 3/2001, l’art. 119 della Costituzione garantiva alle sole Regioni «autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti dalla Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni». Ancora, il vecchio dettato costituzionale attribuiva (sempre alle sole Regioni) tributi propri e quote di tributi erariali in relazione ai bisogni delle stesse, al fine di adempiere le funzioni definite “normali”.

La generica previsione contenuta nell’originario art. 119 Cost., unitamente a quella dell’art. 5 Cost., rimase per molti anni lettera morta in quanto il modello di finanziamento sviluppatosi a partire dagli anni Settanta fu caratterizzato da una forte dipendenza verso la finanza del Governo centrale, e si concretizzò nello strumento dei trasferimenti statali[11].

Il sistema di finanziamento delle Regioni italiane si sviluppò in senso diametralmente opposto al disegno costituzionale, divenendo un sistema di finanza definita “derivata” che, informandosi a criteri di accentramento del potere fiscale e decisionale, si resse sulle entrate derivanti e stabilite dallo Stato. Quest’ultimo, tramite finanziamenti vincolati, definiva la quantità e la qualità dell’intervento pubblico. In questi anni, e fino alla fine degli anni Ottanta, il potere di imposizione regionale risultò, di conseguenza, fortemente limitato. Ciò favorì, da un lato, la creazione di un sistema di finanziamento centralizzato e, dall’altro, l’aumento della cosiddetta “deresponsabilizzazione” da parte di alcuni territori che, godendo all’opposto di un’ampia autonomia di spesa, spendevano risorse maggiori rispetto a quelle attribuite, costringendo lo Stato a ripianare i debiti contratti[12].

La cosiddetta stagione delle riforme avvenuta negli anni Novanta, come è noto, investì tutti i livelli territoriali senza tener particolarmente conto della possibilità (e della necessità) di differenziare tra i vari territori in base al loro essere o meno pronti ad acquisire nuove competenze sul piano finanziario, favorendo così un modello di autonomia che ancora oggi si caratterizza per una forte omogeneità più che per le specificità territoriali.

All’interno di tale opera di riforma del sistema di finanziamento territoriale, coinvolgente in parallelo anche la (ri)allocazione delle funzioni amministrative, possiamo individuare come punto di partenza la l. n. 142/1990 (Ordinamento delle autonomie locali) che all’art. 2, comma 4, prevede che «I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa ed amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica». In questa dinamica di progressivo passaggio da un sistema di finanza derivata a un impianto maggiormente orientato al decentramento, un ruolo particolarmente significativo fu svolto dal d.lgs. n. 502 del 1992. Tale decreto, infatti, oltre a disciplinare l’imposta comunale sugli immobili (ICI) – primo tributo dotato di caratteristiche effettivamente riconducibili alla logica del federalismo fiscale – attribuì ai Comuni la gestione della tassa per la raccolta dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e avviò il processo di regionalizzazione dei contributi sanitari.

Le riforme avvenute nel corso degli anni Novanta modificarono profondamente il sistema delle autonomie territoriali «allo scopo di renderlo più coerente con il principio di autonomia territoriale sancito all’art. 5 della Costituzione»[13]. Tale processo di riforme gettò le basi della successiva modifica costituzionale che si concretizzò con la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 recante “Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione”[14], attraverso la quale venne ridisegnato il quadro autonomico italiano[15].

Dalla revisione costituzionale, come indicato da una parte della dottrina, sono emersi «forti tratti di vero e proprio federalismo specie con riguardo al notevole accrescimento della potestà legislativa e all’ampia autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti locali (sia sul versante della spesa che dell’entrata)»[16]. Un’altra parte della dottrina ha invece parlato di un forte decentramento in quanto la citata revisione costituzionale non risulta «inquadrabile con le categorie tipologiche degli stati federali, né, d’altra parte, la stessa si definisce come tale (…) si tratterebbe, dunque (…) di uno ‘Stato regionale a tendenza municipale’, ovvero di uno ‘Stato (Repubblica) delle autonomie’»[17].

Prima di passare all’analisi del novellato art. 119 Cost., risulta necessario ricordare una previsione di particolare rilievo nel rinnovato quadro autonomistico italiano e centrale nell’attuale dibattito sull’autonomia territoriale: la possibilità, per le Regioni a statuto ordinario, di accedere a forme e condizioni ulteriori di autonomia ai sensi dell’art. 116, comma 3 Cost[18].

Con una legge statale, difatti, una Regione ordinaria può ottenere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di legislazione concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost.; le materie indicate al comma 2 dell’art. 117, lett. l) Cost., ovvero la giurisdizione e le norme processuali, l’ordinamento civile e penale, la giustizia amministrativa limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace; le materie indicate al comma 2 dell’art. 117 lett. n) e s) Cost., ovvero le norme generali sull’istruzione, la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

Tale previsione costituzionale, sin dalla sua nascita, aveva dato vita ad un acceso dibattito dottrinario che aveva visto contrapposte due diverse interpretazioni circa l’effettiva attuabilità della stessa. Da un lato, difatti, si è sostenuto che l’attuazione del regionalismo differenziato avrebbe potuto costituire un vantaggio per i territori che, tramite tale strumento, avrebbero avuto la possibilità di sperimentare un nuovo sviluppo socio – economico. Dall’altro, si è indicato che la possibilità di un’ulteriore differenziazione fra i territori si sarebbe inserita in un contesto istituzionale già carico di «ampi margini di diversità nella concreta offerta di servizi ai cittadini da parte delle amministrazioni pubbliche sul territorio»[19] determinando, pertanto, un aumento delle disparità nella prestazione dei servizi su tutto il territorio nazionale.

Negli ultimi anni il dibattito è “rifiorito” con rinnovata intensità ed è divenuto, se possibile, ancor più polarizzato (nonché fortemente politicizzato). Da una parte si collocano i sostenitori della differenziazione “a tutti i costi”, per i quali la mancata attuazione dell’art. 116, comma 3 Cost. equivarrebbe a un tradimento delle previsioni costituzionali; dall’altra parte emergono posizioni contrarie a qualsiasi forma di differenziazione, ritenuta incompatibile con l’unità, la solidarietà, la coesione sociale ed economica del Paese. In realtà, la discussione dovrebbe essere ricondotta entro il suo corretto alveo costituzionale: non se attuare o meno la disposizione, ma come attuarla nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione, così da garantire la differenziazione, la salvaguardia dei diritti fondamentali e l’uniforme tutela dei livelli essenziali delle prestazioni sull’intero territorio nazionale. Come si vedrà, sarà proprio la Corte costituzionale a chiarire – attraverso una ricostruzione sistematica di enorme rilievo – i termini entro i quali può svilupparsi il processo di attuazione dell’art. 116, comma 3 Cost. E non è un caso che una parte centrale di tale ricostruzione sia dedicata al sistema di autonomia finanziaria, la cui architettura costituisce l’elemento imprescindibile per valutare la realizzabilità concreta di qualsiasi ipotesi di differenziazione regionale.

Il “federalismo fiscale” tra territorializzazione del gettito e perequazione: dall’art. 119 Cost. alla mancata attuazione della legge n. 42/2009

Ai fini dell’indagine, è ora opportuno concentrare l’attenzione sull’assetto costituzionale del cosiddetto federalismo fiscale. In questa prospettiva, si rende preliminare l’esame del quadro costituzionale, che trova i suoi riferimenti nell’art. 119 Cost., per quanto concerne l’autonomia finanziaria degli enti territoriali, e nell’art. 117 Cost. che disciplina la garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni relativi ai diritti civili e sociali. Entrambe queste disposizioni risultano strettamente connesse ai principi di autonomia, eguaglianza e solidarietà, collocati nella prima parte della Costituzione. Successivamente, l’analisi si soffermerà sulla ricostruzione del lungo (e complesso) percorso di attuazione dell’art. 119 Cost., che ha trovato il suo punto di arrivo nell’approvazione della legge n. 42 del 2009.

Il nuovo art. 119 Cost. riformula il sistema di finanziamento di tutte le entità territoriali (e non solo delle Regioni), rafforzandone notevolmente l’autonomia tanto sotto il profilo della capacità di spesa che su quello della capacità di entrata[20].

Il primo comma dell’art. 119 Cost. prevede l’attribuzione dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni. Il secondo comma attribuisce a tali enti territoriali la possibilità di stabilire «tributi ed entrate proprie, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»; gli stessi, inoltre, potranno disporre di «compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio». Nel terzo comma è prevista l’istituzione di un «Fondo Perequativo senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante» e, ancora, al quarto comma, si stabilisce che le risorse derivanti dalle fonti contenute nei precedenti commi ossia i tributi propri, le compartecipazioni e il Fondo Perequativo, consentono a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni di «finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite». Il quinto comma, ancora, prevede che lo «Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali» nei confronti di determinati enti territoriali al fine di «promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni». Con riguardo a tale ultimo comma, viene soppresso ogni riferimento alla valorizzazione del Mezzogiorno e delle Isole e alla possibilità per lo Stato di destinare a tale fine contributi speciali, in quanto sostituito dal riferimento a «risorse aggiuntive» e ad «interventi speciali». La scomparsa della «chiarezza semiologica dei termini ‘Mezzogiorno’ e ‘Isole’»[21] ha dischiuso molti scenari, talvolta incerti, con riferimento allo sviluppo dei territori economicamente più svantaggiati e alla possibilità di conseguire un riequilibrio dello storico divario esistente fra gli stessi[22]. Il sesto comma dell’art. 119 Cost., infine, per come modificato dalla riforma costituzionale del 2012, che ha previsto in Costituzione l’introduzione del cosiddetto pareggio di bilancio, prevede che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni hanno un proprio patrimonio «attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato» e, inoltre, «possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziarie spese di investimento», restando «esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti» contratti dagli enti territoriali stessi.

L’art. 119 Cost., dunque, configura un nuovo sistema costituzionale di forte decentramento finanziario, che può essere suddiviso, in definitiva, in tre segmenti fondamentali.

Il primo di tali segmenti, contenuto all’interno dei primi quattro commi, delinea le modalità attraverso le quali si sviluppa il finanziamento degli enti territoriali. Il secondo, al comma 5, specifica le modalità attraverso le quali lo Stato può intervenire al fine di integrare le risorse ordinarie di tali enti e, quindi, i mezzi necessari per attuare il principio di solidarietà, nel suo contenuto economico e finanziario, raggiungere lo sviluppo economico e mantenere la coesione sociale. Il terzo segmento, infine, contenuto nel sesto comma disciplina la possibilità di indebitamento da parte degli enti territoriali limitandola alle spese di investimento.

Risulta pertanto evidente che l’intento del legislatore di revisione costituzionale è stato quello di delineare un sistema costituzionale di federalismo fiscale attraverso l’estensione dell’autonomia finanziaria (di entrata e di spesa) delle Regioni e degli Enti locali. Ciononostante, ad una lettura più attenta del dettato costituzionale la ricostruzione di tale sistema di autonomia finanziaria risulta estremamente complessa[23].

Una prima riflessione sull’art. 119 Cost. riguarda, inevitabilmente, il profilo finanziario (in particolare quello delle entrate) che caratterizza il nuovo rapporto tra lo Stato e gli enti territoriali. Il sistema delineato nei primi quattro commi dell’articolo si articola su tre pilastri: i tributi propri degli enti territoriali, la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio di ciascun ente e il Fondo perequativo, destinato ai territori con minore capacità fiscale per abitante.

La disciplina costituzionale del federalismo fiscale è completata dal vincolo contenuto nel quarto comma dell’art. 119 Cost., secondo cui le risorse derivanti da tali fonti devono essere idonee a consentire agli enti territoriali di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Si tratta di un principio che evidenzia la stretta correlazione tra autonomia finanziaria e responsabilità nell’esercizio delle funzioni, ponendo al contempo un limite minimo inderogabile alla capacità di finanziamento garantita a ogni livello territoriale.

Tale previsione rende evidente l’inscindibile relazione tra l’adeguatezza delle risorse finanziarie e la concreta possibilità, per ciascun ente territoriale, di esercitare le funzioni ad esso attribuite. Ne deriva un obbligo per il legislatore di strutturare un sistema di federalismo fiscale capace di assicurare agli enti territoriali il mantenimento di un livello adeguato di servizi pubblici.

Il riferimento ai livelli delle prestazioni si collega all’art. 117, secondo comma, lettera m) Cost., il quale riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Tale disposizione costituisce il punto di raccordo tra l’autonomia finanziaria degli enti territoriali e l’esigenza di assicurare, in modo uniforme, l’erogazione dei diritti fondamentali, fungendo da parametro indefettibile per valutare la sufficienza delle risorse loro attribuite.

L’impianto complessivo dell’art. 119 Cost., ossia del nuovo sistema costituzionale di autonomia finanziaria si fonda, da un lato, sull’individuazione dei mezzi attraverso i quali può concretizzarsi l’autonomia finanziaria e, dall’altro, sulla subordinazione di tale autonomia alla salvaguardia e all’effettivo esercizio dei diritti della persona. Questi ultimi possono essere garantiti solo attraverso la sufficienza delle risorse finanziarie che permette di offrire le prestazioni concernenti, appunto, i diritti civili e sociali. Inoltre, il richiamo all’effettivo esercizio dei diritti della persona (e di conseguenza alla relativa e necessaria sufficienza delle risorse) collega l’art. 119 Cost. non solo all’art. 117 Cost. ma, soprattutto, ai principi fondamentali enunciati nella prima parte del Testo costituzionale così come ai diritti costituzionali che di quei principi costituiscono lo sviluppo e la specificazione.

All’interno dell’analisi sul novellato articolo 119 Cost., particolare attenzione merita, infine, quella che, all’indomani della riforma costituzionale del 2001, è stata più volte definita la vera innovazione in materia di autonomia finanziaria, ovvero la previsione di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al territorio dell’ente, più semplicemente nota come “territorializzazione dell’imposta”.

La funzione delle compartecipazioni, così come si evince dall’interpretazione dei commi 1, 3 e 4 dell’art. 119 Cost., deve concorrere, unitamente alle altre fonti previste, a finanziare integralmente le funzioni che vengono attribuite agli enti territoriali. Secondo un tale impostazione, la compartecipazione al gettito dei tributi statali si identifica come strumento atto ad assicurare la sufficienza delle risorse a tutti i territori per permettere agli stessi di garantire un livello essenziale di servizi. La stessa, poi, dovrebbe avvenire secondo criteri stabiliti in base al reale fabbisogno e alle particolari caratteristiche dei territori.

Tuttavia, il rischio connesso all’aliquota di compartecipazione territorializzata, poi concretizzatosi nella legge n. 86 del 2024[24], qualora venga intesa come il diritto di ciascun territorio a disporre del gettito dei tributi ivi prodotti, potrebbe tradursi nell’incapacità dei territori economicamente più svantaggiati di far fronte al fabbisogno reale. In tale caso sono le risorse provenienti dal Fondo Perequativo senza vincoli di destinazione (art. 119, comma 3, Cost.) a dover consentire a queste Regioni la sufficienza delle risorse. In riferimento al sopraindicato rischio, che concerne la sufficienza delle risorse, rileva, inoltre, il dovere (impegno) dello Stato nei confronti dei cittadini che concorrono alle spese pubbliche (art. 53 Cost.) così come il dovere dello stesso di assicurare l’eguaglianza dei cittadini ed un livello essenziale di servizi su tutto il territorio nazionale (art. 3 Cost.)[25].

Seguendo l’iter di attuazione dell’art. 119 Cost., occorre ricordare che, a distanza di nove anni dalla riforma costituzionale del Titolo V, su impulso della Lega Nord, l’attuazione del federalismo fiscale tornò a occupare una posizione centrale nell’agenda politica del nuovo Governo di centrodestra[26]. Così, il 24 luglio del 2008 veniva pubblicato uno schema di d.d.l. delega attuativo dell’art. 119 della Costituzione, meglio conosciuto come “bozza Calderoli”, dal nome del Ministro leghista firmatario della proposta. Successivamente all’approvazione di diversi emendamenti durante il dibattito parlamentare, il testo legislativo definitivo venne approvato nella seduta del 29 aprile 2009 con 154 voti a favore, 6 contrari e 87 astenuti. Una riforma, dunque, fortemente voluta dal partito della Lega Nord ma che, successivamente, si caratterizzò per una condivisione bipartisan culminata in una approvazione a larghissima maggioranza[27].

Prima di passare all’individuazione dei contenuti principali della l. n. 42/2009 (‘Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione’) nonché di alcuni degli aspetti più problematici di tale disciplina, che intendeva assicurare autonomia di entrata e di spesa a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, si vuole ricordare che il federalismo fiscale avrebbe dovuto diventare operativo nell’arco di dieci anni: inizialmente il Governo era tenuto ad adottare, entro due anni dall’entrata in vigore della suddetta legge, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell’art. 119 della Costituzione. Successivamente, veniva previsto un regime cosiddetto “transitorio”.

Durante tale periodo transitorio si intendeva raggiungere uno degli obiettivi principali della riforma e cioè la sostituzione, per tutti i livelli di Governo, del criterio della spesa storica con l’individuazione per ogni servizio erogato (in particolare per la sanità, l’assistenza, le prestazioni e i servizi riguardanti il diritto allo studio) di un “costo standard” al quale i territori avrebbero dovuto uniformarsi[28].

L’attuazione del federalismo fiscale avrebbe dovuto garantire, come previsto dalla norma, i principi di solidarietà e di coesione sociale, lo sviluppo delle aree sottosviluppate nella prospettiva del superamento del dualismo economico del paese, la riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, la trasparenza del prelievo, l’efficienza nell’amministrazione dei tributi, il finanziamento integrale di tutte le funzioni pubbliche, la responsabilizzazione della classe politica e il controllo su quest’ultima, la compatibilità con i patti di stabilità e di crescita.

Nella pratica, fra le principali novità introdotte dalla legge si ricorda l’abolizione della riserva d’aliquota IRPEF che veniva sostituita, dando attuazione al comma 2 dell’art. 119 della Costituzione, dalla “territorializzazione dell’imposta” ovverosia dalla disponibilità da parte delle Regioni di compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio, in «via prioritaria» al gettito IVA.

Dunque, per finanziare l’erogazione dei servizi, ossia «il normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite», gli enti territoriali avrebbero potuto contare su tali compartecipazioni, sui tributi propri nonché sul Fondo Perequativo, superando così in maniera definitiva il meccanismo dei trasferimenti. Il Fondo Perequativo, come indicato dal dettato costituzionale, veniva previsto a favore delle Regioni con minore capacità fiscale per abitante al fine di garantire l’integrale copertura delle spese corrispondenti ai fabbisogni standard per i livelli essenziali delle prestazioni e avrebbe dovuto alimentarsi attraverso il gettito prodotto nelle Regioni e la compartecipazione all’IVA. Quest’ultimo aspetto, unitamente alla territorializzazione dell’imposta rappresentava (e rappresenta tuttora) uno degli aspetti maggiormente problematici della riforma fiscale in relazione ai principi costituzionali della solidarietà interterritoriale e dell’eguaglianza dei cittadini.

Ancora, oltre al Fondo Perequativo a favore delle Regioni, venivano previsti dalla norma altri due Fondi Perequativi per gli Enti locali, uno a favore dei Comuni e l’altro a favore delle Province e delle Città metropolitane, entrambi inseriti nel bilancio regionale e finanziati dallo Stato, le cui risorse avrebbero dovuto essere ripartite in base a un indicatore del fabbisogno finanziario e a un indicatore relativo alle infrastrutture. Spettava alle Regioni il compito di trasferire agli Enti locali i fondi stanziati in bilancio.

Con riferimento alla perequazione locale, nel quadro dell’attuazione del federalismo fiscale, il Fondo di Solidarietà Comunale (FSC) rappresenta oggi il principale meccanismo di riequilibrio finanziario tra i Comuni italiani. Esso è stato istituito con la legge di stabilità 2013[29], in sostituzione del precedente Fondo sperimentale di riequilibrio introdotto dal d.lgs. n. 23/2011. Il Fondo è alimentato prevalentemente da una quota del gettito IMU di spettanza comunale, che confluisce annualmente nel FSC e viene successivamente redistribuita tra gli enti locali secondo criteri di compensazione e perequazione, superando progressivamente il modello della “spesa storica” a favore di un sistema basato su capacità fiscali e fabbisogni standard. Il riparto delle risorse è definito ogni anno tramite un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che applica parametri aggiornati e incorpora, accanto alla componente tradizionale e compensativa, anche quote vincolate destinate al potenziamento dei servizi sociali, degli asili nido e del trasporto scolastico degli alunni con disabilità, a conferma del ruolo del Fondo nella garanzia dei servizi essenziali su base territoriale. L’evoluzione del FSC è stata caratterizzata dall’introduzione di un percorso graduale di rafforzamento della componente perequativa, con l’obiettivo fissato dalla normativa di raggiungere il 100% della perequazione entro il 2030, così da assicurare una distribuzione delle risorse maggiormente aderente ai principi costituzionali di equità e uguaglianza sostanziale tra i territori. In questo assetto il Fondo di Solidarietà Comunale si configura come uno strumento essenziale per sostenere i Comuni con minore capacità fiscale, garantire l’erogazione dei servizi fondamentali e contribuire al bilanciamento complessivo del sistema di autonomia finanziaria delineato dall’art. 119 Cost.[30].

Ciononostante, l’evidenza empirica più recente segnala la persistenza di profonde disuguaglianze territoriali come, per esempio, nel raggiungimento dei LEP relativi ai servizi educativi per la prima infanzia. Secondo gli ultimi dati ISTAT, infatti, benché il tasso nazionale di copertura degli asili nido abbia raggiunto il 31,6%, superando lo standard fissato a livello europeo, la disaggregazione territoriale mostra uno scenario fortemente eterogeneo. Le regioni del Sud, difatti, registrano livelli di copertura inferiori al 20%, con una media del 19% nel Mezzogiorno e del 19,5% nelle Isole, mentre i valori più elevati si riscontrano nel Centro Italia (40,4%), seguito dal Nord – est (39,1%) e dal Nord – ovest (36,6%). A queste disparità nei livelli di servizio si aggiungono differenze altrettanto rilevanti nella spesa pubblica pro capite per bambino sotto i tre anni, che oscilla dai 234 euro della Calabria ai 3.314 euro della Provincia autonoma di Trento, evidenziando un marcato squilibrio nella capacità dei territori di finanziare servizi essenziali e suggerendo che, nonostante l’immissione di risorse straordinarie derivanti dal PNRR, il FSC e gli altri strumenti perequativi non risultano ancora sufficienti a colmare i divari strutturali tra Nord e Sud del Paese[31].

Da una prospettiva più ampia e riferibile prettamente all’autonomia finanziaria, la questione principale, sin dalla approvazione della legge n. 42 del 2009, risulta essere la cosiddetta “sostenibilità” del modello per il finanziamento delle funzioni essenziali (e non) in un Paese dove esiste un evidente divario territoriale di reddito e di costi dei servizi. Difatti, la principale sfida di quella che venne definita (con eccessivo entusiasmo) la “riforma delle riforme”, ossia il mantenimento della coesione fiscale territoriale attraverso il superamento della forte polarizzazione socio – economica, in modo da rendere possibile il raggiungimento di un equilibrio fra i principi di solidarietà e autonomia dei territori necessario per garantire ai cittadini un’eguaglianza sostanziale nell’esercizio dei propri diritti, resta ben lungi dall’essere realizzata[32]. Inoltre, resta ancora aperta la questione relativa alla fondamentale definizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ex art. 117, comma 2 lett. m).

Tanto premesso, il lungo vuoto normativo lasciato dal legislatore nazionale, a partire dalla riforma costituzionale del 2001 fino all’approvazione della legge n. 42 del 2009, ha più volte condotto il Giudice costituzionale a sottolineare l’urgenza dell’attuazione del novellato art. 119 Cost. definendo la stessa «doverosa» e delineando, di conseguenza, i confini all’interno dei quali si sarebbe dovuta sviluppare la relativa legge di attuazione[33]. Tale immobilismo del legislatore ordinario ha alimentato, nel corso del sopraindicato periodo, «le storture e le bizzarrie» del governo territoriale al punto «da indurre parte della dottrina a parlare di ‘federalismo impazzito’»[34].

Un simile scenario, dai tratti evidentemente contorti, ha portato la Corte costituzionale a “stressare” il legislatore al fine di indurlo a dare attuazione al federalismo fiscale, ovvero ad avviare una riforma che, certamente, avrebbe avuto «implicazioni così profonde sull’assetto dei rapporti interistituzionali da riguardare l’intera forma di Stato, non solo nella sua accezione territoriale di distribuzione del potere sul territorio, ma anche in quella più ampia di rapporto tra Stato e società»[35]. Bisogna infatti ricordare, ancora una volta, che «la disciplina dei rapporti finanziari tra livelli di governo incide sulla parte I della Costituzione, dedicata ai principi e ai diritti/doveri fondamentali. In altre parole, se è vero che il nuovo art. 119 Cost., dal punto di vista del contenuto, si pone come un testo neutro, cioè aperto a molteplici possibilità applicative, è altrettanto vero che ogni opzione in materia ha dirette ricadute sullo statuto della cittadinanza»[36].

In definitiva, può argomentarsi che gli enti territoriali, a partire dalla riforma costituzionale del 2001, sono stati protagonisti di innovazioni incisive che, mediante la nuova cornice costituzionale, ne hanno modificato l’organizzazione, le competenze e le responsabilità amministrative (e di governo). Tuttavia, al cosiddetto “federalismo amministrativo” non si è affiancato con tempestività un corrispondente “federalismo fiscale”, che allo stato attuale continua a mancare di parametri quantitativi e oggettivi idonei a misurare la “sostenibilità” dell’intero sistema di finanziamento delle funzioni essenziali – e non essenziali – in un Paese caratterizzato da marcati divari territoriali sia nei livelli di reddito sia nei costi dei servizi. Dove, cioè, alcuni territori non soffrono unicamente, come sostenuto da una parte dei rappresentanti politici, di sprechi dovuti al malgoverno (politico e amministrativo) ma altresì di «un livello della spesa sociale carente e assolutamente inadeguato»[37].

Si è già ricordato che dalla riforma costituzionale del 2001 fino all’approvazione della legge di delega che dà attuazione al federalismo fiscale sono intercorsi circa dieci anni durante i quali la riforma federale è rimasta sostanzialmente sulla carta. Ebbene, anche adesso, a processo ormai avviato e concluso, si può argomentare come «la nuova ripartizione delle competenze tra centro e periferia stabilita dalla Costituzione» è rimasta «in buona parte una vaga petizione di principio»[38]. Le cause possono essere rinvenute nelle gravi necessità imposte dalla congiuntura macroeconomica, nei condizionamenti derivanti dall’indebitamento complessivo che grava sulle amministrazioni pubbliche e, quindi, sulla collettività nazionale così come negli stringenti vincoli di bilancio imposti in sede europea[39].

Ciononostante, non bisogna sottovalutare il tema dell’autonomia finanziaria dei territori, perché è da questa che dipende la tenuta della coesione sociale ed economica e la «ridefinizione dei rapporti fra Nord e Sud del paese e tra ceti e gruppi sociali»[40]. Inoltre, dalle modalità di attuazione dell’autonomia finanziaria discendono conseguenze sulla ricomposizione di «quella rottura di equilibri sociali, economici e politici apertasi all’inizio degli anni Novanta e mai davvero superata con la scrittura di un nuovo patto nazionale da cui partire per costruire e consolidare un nuovo equilibrio, stabile, efficiente e condiviso»[41].

Gli aspetti più incerti della l. n. 42/2009 – ovvero quelli che, dal nostro angolo di osservazione, concernono la sostenibilità costituzionale del disegno politico e normativo prefigurato – risultano essere: la definizione dei cosiddetti “costi standard” che sostituiscono il criterio della spesa storica nonché il loro legame con i meccanismi che disciplinano la perequazione delle risorse e con la disponibilità da parte degli enti territoriali di avere risorse sufficienti per finanziare integralmente tutte le funzioni pubbliche attribuite (ex art. 119, comma 4 Cost.), così come la compartecipazione al gettito di alcuni tributi erariali e la mancata definizione del sistema di perequazione regionale. La territorializzazione dell’imposta, in particolare, in assenza di una defezione del sistema perequativo e dei livelli essenziali delle prestazioni, appare difficilmente conciliabile con i principi costituzionali della solidarietà e dell’eguaglianza in quanto rischia di strutturare un sistema di finanziamento in cui le risorse tendono a beneficiare unicamente le Regioni in cui le stesse vengono prodotte. Sotto tale profilo, dunque, si prospetta l’attuazione di un federalismo più di tipo competitivo che solidale basato su quella teoria secondo la quale il federalismo fiscale deve promuovere le ragioni della diversità collocandosi «por encima de todas formas de unión, de las obligaciones de solidaridad y de las cláusulas de homogeneidad»[42]. Un sistema di federalismo fiscale in cui, in definitiva, il diritto di ciascuna Regione di fruire del gettito dei tributi in essa riscossi rischia di prevalere sul principio costituzionale della solidarietà.

L’impatto della crisi economica e della pandemia sulla ridefinizione dell’autonomia finanziaria

In questa prospettiva, lungo il complesso percorso di attuazione dell’autonomia finanziaria delineato dalla Costituzione, diviene essenziale soffermarsi sugli ostacoli che tale processo ha incontrato e continua a incontrare. Si tratta di criticità che non investono soltanto il piano giuridico – istituzionale, ma coinvolgono in modo pervasivo anche le dimensioni politica, economica e sociale, contribuendo a definire un quadro nel quale il raggiungimento degli obiettivi costituzionali di equità, solidarietà e coesione territoriale appare ancora lontano e richiede interventi strutturali e coordinati.

Con riferimento alle autonomie locali, per esempio, appare evidente come l’incompleta realizzazione della loro autonomia costituisca un limite strutturale e persistente. Difatti, «oltre alle esigue risorse finanziarie (…) nella gran parte dei casi, manca nel nostro ordinamento una tradizione di amministrazione locale e l’individuazione di funzioni esclusivamente locali che non può essere consegnata a una volontà politica che, come tale, è sempre arbitraria»[43].

Non possono essere trascurate, inoltre, le leggi annuali di bilancio, spesso caratterizzate da un’impostazione che ripropone in modo ostinato schemi di impronta centralistica, finendo per trasferire sugli enti territoriali una parte significativa degli squilibri della finanza pubblica. Tale dinamica determina un effetto di compressione strutturale sulle autonomie locali, costrette a scegliere tra una drastica riduzione dei servizi erogati ai cittadini e un consistente incremento della pressione fiscale e tributaria. Ne deriva una condizione di progressiva asfissia finanziaria che colpisce in particolare gli enti infra – statuali, compromettendone la capacità programmatoria e minando l’effettività dell’autonomia costituzionalmente garantita[44].

Le leggi di bilancio, come è noto, hanno introdotto a partire dal 2010 una drastica riduzione dei trasferimenti statali destinati agli enti territoriali, determinando un significativo ridimensionamento delle loro capacità finanziarie. Si tratta di manovre economiche che hanno preso forma nel contesto della più ampia crisi economica e finanziaria esplosa a livello internazionale a partire dal 2008 e che, analogamente a quanto accaduto in altri ordinamenti europei, hanno comportato un marcato irrigidimento dei vincoli di finanza pubblica in capo agli enti sub – statali. Ciò è avvenuto, peraltro, in una fase particolarmente delicata per l’ordinamento italiano, coincidente (paradossalmente) con i giorni in cui venivano approvati i primi decreti legislativi attuativi della legge n. 42 del 2009. Il risultato è stato quello di sovrapporre alla stagione riformatrice inaugurata dalla legge delega un processo di contrazione della finanza locale che ha fortemente compromesso la possibilità degli enti territoriali di costruire un’autonomia finanziaria effettiva e coerente con il disegno costituzionale.

La crisi economica e finanziaria ha prodotto effetti significativi anche sulla distribuzione territoriale del potere, incidendo profondamente sugli assetti di autonomia all’interno degli Stati membri. Le conseguenze più rilevanti hanno riguardato, da un lato, la limitazione di alcune competenze territoriali, basti pensare alla riforma delle Province ad opera della legge n.56/2014 (cosiddetta Delrio), nonché la drastica riduzione dei trasferimenti finanziari provenienti dallo Stato centrale e destinati alle autonomie sub – statali. Dall’altro lato, tali dinamiche hanno determinato un progressivo restringimento del welfare territoriale e l’acutizzarsi di tensioni territoriali storicamente latenti. L’effetto complessivo è stato quello di un sensibile arretramento della capacità delle entità territoriali di garantire servizi e diritti in modo adeguato e uniforme.

Il modello affermatosi in quegli anni in taluni Stati membri dotati di sistemi di decentramento mostrava significative analogie con il meccanismo che, nello stesso periodo, regolava i rapporti finanziari tra l’Unione europea e gli Stati membri. Esso si fondava su un doppio livello di controllo: da un lato, l’UE esercitava un monitoraggio stringente sulle manovre di bilancio nazionali; dall’altro, gli Stati trasferivano un analogo controllo verso il basso, imponendo agli enti territoriali vincoli sempre più rigorosi. In questo quadro gli enti sub – statali, al fine di ottenere le risorse necessarie a garantire ai cittadini un’effettiva eguaglianza sostanziale nell’esercizio dei diritti, sono stati spesso indotti a rinunciare a porzioni della propria autonomia, pur formalmente riconosciuta a livello costituzionale, alimentando una tensione sistemica tra esigenze di coordinamento finanziario e tutela delle autonomie territoriali.

Tuttavia, la necessità statale di presentare “conti in regola” in sede europea, il più delle volte non ha tenuto conto del legame ormai strettissimo tra la garanzia di taluni diritti e l’azione degli enti territoriali secondo l’applicazione pratica, tra l’altro, di quel principio di derivazione europea conosciuto come principio di sussidiarietà e inserito in molte delle Costituzioni nazionali.

Il meccanismo illustrato ha riguardato, seppur con intensità differente, alcuni Stati membri all’interno dei quali esistono forme di decentramento territoriale più o meno evolute. Dall’Italia alla Spagna, passando (perfino) per la Germania, fino ad arrivare a realtà regionali come quella francese o federali come quella belga. Come facilmente intuibile, anche sotto il profilo del pluralismo territoriale, maggiori problematicità si sono presentate negli Stati decentrati più colpiti dalla crisi economica. Dunque, a partire dalla seconda metà degli anni Duemila, in numerosi Stati membri dell’Unione europea è stato avviato un processo di revisione della spesa pubblica, strettamente collegato all’esigenza di contenere e ridurre il debito pubblico, tanto a livello statale quanto territoriale. Tale processo ha finito per tradursi, sul piano regionale e locale, in un progressivo e significativo rafforzamento del controllo statale sui poteri di gestione delle risorse finanziarie degli enti territoriali. Le leggi di stabilità di quel periodo hanno difatti (ri)proposto modelli centralistici facendo ricadere sugli enti territoriali gli «squilibri della finanza pubblica»[45] e obbligandoli «a scegliere tra una drastica riduzione dei servizi ai cittadini ed un consistente incremento della pressione fiscale e tributaria aumentando, così, la progressiva paralisi di asfissia finanziaria che colpisce essi stessi»[46].

Come già indicato, in Italia la contrazione delle risorse pubbliche disponibili ha avuto inizio nello stesso momento in cui prendeva il via l’attuazione del federalismo fiscale rendendolo di fatto inattuabile, nonostante anni di proclami politici relativi alla sua imprescindibile attuazione[47].

A titolo esemplificativo, va ricordato che contestualmente all’emanazione del primo decreto legislativo di attuazione della riforma del federalismo fiscale, veniva adottato uno dei principali provvedimenti del Governo tecnico insediatosi nel 2011, il secondo della XVI legislatura presieduto dal professor Mario Monti: il d.l. n. 201 del 2011, noto come “Salva Italia”. Tale intervento normativo ha inciso in modo significativo sul percorso di attuazione della legge n. 42 del 2009, interferendo in particolare con alcune delle sue colonne portanti. Ciò è avvenuto, soprattutto, attraverso la revisione delle aliquote locali dell’IRPEF e l’anticipazione in via sperimentale dell’Imposta Municipale Unica (IMU), misure introdotte per rispondere con urgenza alle esigenze di consolidamento dei conti pubblici ma che, nel contempo, hanno contribuito a ridefinire gli equilibri del sistema finanziario locale e a condizionare l’assetto complessivo del nascente federalismo fiscale[48].

Per quanto riguarda le aliquote IRPEF, il decreto non è intervenuto sulle aliquote più alte dell’imposta nazionale ma ha inasprito l’aliquota nella sua parte territoriale tramite l’aumento automatico delle addizionali per tutti gli scaglioni di reddito, senza alcuna possibilità di intervento da parte delle Regioni[49]. Ancora, l’anticipazione sperimentale dell’IMU, imposta propriamente “autonoma”, già prevista dal d.l. n. 23/2011, veniva suddivisa dal richiamato decreto in due quote, una comunale e una statale, perdendo così la sua natura di tributo federale. Senza considerare che una simile configurazione del tributo destinava una parte del gettito allo Stato, attribuendo tuttavia agli enti locali la responsabilità dell’imposizione nei confronti dei cittadini.

Relativamente alla riduzione delle risorse disponibili basti ricordare che in Italia, complessivamente, la normativa statale adottata durante la fase di crisi economicofinanziaria tra il 2008 e il 2013 ha determinato una riduzione delle risorse destinate ai soli enti locali pari al 45%, per un ammontare complessivo di 33 miliardi di euro[50]. A tali decurtazioni si sono successivamente aggiunti ulteriori 4 miliardi di euro, previsti dalla legge di Stabilità per il 2015[51]. Ancora, la riduzione delle risorse degli enti territoriali dal 2010 al 2017 è oscillata tra il 17 ed il 20% del risparmio della spesa pubblica complessiva, la riduzione del fondo sanitario è stata di oltre 35 miliardi di euro mentre il taglio della dotazione del Fondo di solidarietà comunale per il 2015 si è aggirata intorno a 1,2 miliardi di euro.

Di conseguenza, come sottolineato in dottrina, «a fronte di un simile scenario di riduzione delle risorse pubbliche, e dunque di limitazione delle prestazioni amministrative erogabili dalle istituzioni statali e territoriali, risultava compromessa la stessa giustiziabilità dei diritti fondamentali sociali, caratterizzandosi – questi ultimi – come situazioni giuridiche finanziariamente condizionate [...], e ponendo comunque i giudici costituzionali dei paesi europei [...] di fronte al vincolo oggettivo delle risorse disponibili [...]»[52].

La mancata attuazione della legge n. 42 del 2009 e dei relativi decreti delegati ha messo in evidenza il sostanziale fallimento della riforma in materia di federalismo fiscale. Tra le principali criticità emerse si può anzitutto richiamare l’assenza di una effettiva definizione dei Fondi perequativi nonché delle modalità di alimentazione degli stessi, del relativo funzionamento e dei criteri di riparto. Si rileva, inoltre, un ricorso solo parziale ai costi standard e la mancata individuazione delle fonti di finanziamento dei LEP posti a tutela dei diritti civili e sociali. Tale inadempienza impedisce di garantire un’allocazione delle risorse effettivamente adeguata all’esercizio delle funzioni fondamentali e alla stessa distribuzione dei flussi perequativi[53].

Sull’urgenza di procedere alla definizione dei LEP – ben prima che tale tema divenisse centrale in vista dell’attuazione del regionalismo differenziato ai sensi dell’art. 116, comma 3, Cost. – è intervenuta in più occasioni la Corte costituzionale. Si richiama, a titolo esemplificativo, la sentenza n. 65 del 2016, nella quale la Corte ha ribadito «l’utilità della determinazione, da parte dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. m) Cost., dei livelli essenziali delle prestazioni per i servizi concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»[54]. Ciò al fine di garantire quella eguaglianza sostanziale prevista dall’art. 3 comma 2 della Costituzione, vale a dire «una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti a tutti i soggetti a prescindere dal luogo di residenza, che nessun incremento dell’autonomia territoriale potrebbe certamente mettere in discussione»[55].

Accanto agli effetti prodotti dalla crisi economica e finanziaria sull’autonomia territoriale, in generale, e su quella finanziaria, in particolare, un ulteriore richiamo va rivolto, infine, al periodo pandemico e alle conseguenze che l’emergenza sanitaria ha determinato nei rapporti tra centro e periferia[56].

Durante l’emergenza pandemica l’autonomia territoriale e il principio della leale collaborazione sono stati messi a dura prova, basti pensare alla “compressione” dei meccanismi di collaborazione interistituzionale verticale durante questo periodo, con una netta prevalenza del potere esecutivo che ha svolto un ruolo forte attraverso l’adozione dei DPCM. La gestione prevalentemente centralizzata – e caratterizzata da un livello limitato di cooperazione istituzionale – ha sovente trascurato le specificità regionali, generando tensioni e frizioni tra il Governo centrale e le Regioni. L’emergenza pandemica ha evidenziato le limitazioni di un sistema che, sebbene teoricamente fondato sulla cooperazione, ha manifestato una tendenza al riaccentramento delle competenze e alla “ridefinizione” dell’autonomia. In sintesi, può evidenziarsi un approccio centralista che ha svilito lo strumento cooperativo incrementando la conflittualità tra Stato e Regioni.

Gli ultimi 15 anni ci hanno mostrato che durante i periodi di eccezionalità, che ormai risultano una costante dei nostri tempi, lo Stato opta per un forte accentramento delle competenze e per la riduzione degli spazi della leale collaborazione e della cooperazione, tendendo a trascurare le complesse realtà territoriali e optando per una gestione centralizzata delle emergenze e delle risorse finanziarie. Ciò a cui abbiamo assistito, dunque, è una “gerarchizzazione” dei rapporti centro – periferia che rispetto alla classica oscillazione del pendolo tra accentramento e autonomia sembra muovere chiaramente verso l’accentramento. Come evidenziato in dottrina, «se mettiamo in fila l’esperienza degli ultimi vent’anni, quelli di una revisione costituzionale che aveva l’obiettivo di modernizzare il Paese attraverso un più avanzato processo di decentramento e di regionalizzazione, non è difficile scorgere le tracce del fallimento di un’impresa collettiva»[57].

Profili finanziari e solidaristici della differenziazione territoriale: considerazioni conclusive alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 192/2024

All’indomani della crisi economica e finanziaria, e successivamente di quella pandemica, si è progressivamente consolidata una tendenza generalizzata al riaccentramento delle competenze territoriali. Le cause di tale fenomeno sono riconducibili, in larga misura, a esigenze di natura economica, legate al contenimento della spesa pubblica e alla riduzione dell’indebitamento, anche a costo di incidere in deroga al principio costituzionale dell’autonomia territoriale. A ciò si è inoltre aggiunta l’esigenza di assicurare risposte rapide ed efficaci dinanzi a eventi di straordinaria gravità, come la pandemia, nonché di cogliere specifiche opportunità, quali l’attuazione del PNRR. Tutto ciò ha favorito un rafforzamento della regia statale, accompagnato da una parallela marginalizzazione del livello territoriale

Le politiche di razionalizzazione della spesa e la progressiva contrazione delle risorse finanziarie disponibili per gli enti territoriali hanno determinato, negli ultimi anni, un ridimensionamento significativo del welfare locale, con conseguente intensificazione delle disuguaglianze sociali.

Su questo sfondo si colloca l’attuale e complessa dinamica delle relazioni tra Stato ed enti territoriali. Lo Stato tende a riacquisire competenze (in primo luogo di natura finanziaria) con l’obiettivo di contenere quella che viene percepita come un’eccessiva spesa territoriale, talvolta associata a logiche clientelari, e di assicurare il rispetto degli obblighi europei in materia di controllo del deficit. Tale impostazione, tuttavia, non considera che la spesa territoriale è funzionale all’esercizio di compiti già decentrati e diretti alla garanzia dei diritti fondamentali e del pluralismo territoriale.

Naturalmente, risulta innegabile la necessità di una maggiore chiarezza sulle responsabilità dei soggetti istituzionali decentrati, così come quella di costruire e sviluppare, in alcuni territori, processi di corresponsabilità fiscale. Tali necessità, tuttavia, dovrebbero essere accompagnate da una profonda riflessione sui provvedimenti di revisione e di restringimento della spesa pubblica (statale e territoriale), nonché dal recupero della centralità dei principi di sussidiarietà e solidarietà, così da permettere agli enti territoriali di esplicare la loro autonomia politica[58].

In questo contesto caratterizzato da una progressiva scarsità di risorse e, parallelamente, dalla richiesta di alcuni territori di limitare i meccanismi solidaristici, il dibattito sull’autonomia e sulla differenziazione territoriale ha acquisito nuovo vigore attraverso la sollecitazione a dare attuazione al regionalismo differenziato previsto dall’art. 116, terzo comma Cost. In particolare, la questione relativa alle risorse finanziarie necessarie per rendere effettive le “nuove” competenze da acquisire ha rappresentato il principale punto di polarizzazione, finendo per ridurre il dibattito sulla differenziazione alla possibilità o meno, per i singoli territori, di trattenere una consistente quota delle risorse prodotte al loro interno.

In un assetto ancora caratterizzato, per le ragioni già evidenziate, dall’inattuazione della legge n. 42 del 2009 e, di riflesso, dell’art. 119 Cost., si pone oggi la questione dell’attuazione del regionalismo differenziato. Con particolare riferimento all’oggetto del presente lavoro, le principali criticità emergono dal nesso che intercorre tra l’attuazione del terzo comma dell’art. 116 Cost., il sistema di finanziamento delle Regioni a statuto ordinario e il dovere di solidarietà. In altri termini, il punto problematico risiede nella relazione fra l’art. 116, terzo comma, e l’art. 119 della Costituzione[59].

L’attuazione del regionalismo differenziato, difatti, comporta la necessità di non alterazione del sistema di perequazione interregionale nella determinazione e attribuzione delle risorse finanziare necessarie per assolvere le nuove competenze regionali. La questione risulta di difficile soluzione proprio per la manifesta inattuazione dei contenuti dell’art. 119 Cost. e, come sostenuto in dottrina, uno dei problemi relativi al finanziamento del regionalismo asimmetrico italiano risulta essere la compatibilità tra il sistema di finanziamento differenziato e l’incerto e incompleto sistema perequativo basato sui fabbisogni standard e sulla capacità fiscale. Si tratta di un vero e proprio vuoto esistente nell’ordinario sistema di finanza decentrata per inattuazione della l. n. 42 del 2009[60].

La compatibilità tra il sistema di finanziamento differenziato e il sistema di perequazione risulta necessaria per la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini. Dunque, i criteri di attribuzione delle risorse necessarie per esercitare le ulteriori competenze, o meglio le ulteriori e specifiche “funzioni”[61], così come chiarito dalla Corte costituzionale, potranno essere applicati «solo ove sussista la garanzia che gli apparati centrali abbiano la disponibilità delle risorse finanziarie necessarie al mantenimento dei livelli essenziali delle prestazioni, allo svolgimento delle funzioni unitarie e alla perequazione verticale tra le diverse aree del paese»[62]. Su questo punto assume rilievo decisivo l’intervento della Corte costituzionale sulla legge n. 86 del 2024, sopraggiunto in un momento in cui una chiarificazione interpretativa risultava non solo opportuna, ma indispensabile per delineare il quadro entro il quale potrà effettivamente prendere forma il regionalismo differenziato[63].

Rispetto ai profili finora esaminati occorre sottolineare, innanzitutto, che la legge n. 86/2024 introduce un nuovo modello di finanziamento per le Regioni che richiedono forme ulteriori di autonomia, fondato sul meccanismo della compartecipazione ai tributi erariali. Tuttavia, il principio di territorializzazione dell’imposta che ne costituisce il presupposto, come già rilevato, presenta un carattere intrinsecamente sperequativo se non accompagnato da un solido sistema solidaristico in grado di redistribuire le risorse tra territori con capacità fiscale diseguale. La disciplina in esame introduce il cosiddetto principio della “neutralità finanziaria” complessiva nonché quello della “neutralità redistributiva”, prevedendo che le funzioni trasferite siano finanziate mediante compartecipazioni ai tributi erariali, senza ricorrere all’istituzione di nuovi tributi regionali. Una simile impostazione, però, comporta una significativa compressione degli spazi di effettiva autonomia fiscale delle Regioni poiché a un incremento delle risorse non corrisponde un aumento dell’autonomia, ma anzi una sua riduzione[64]. Ciò risulta in evidente contrasto con i principi alla base della teoria del federalismo fiscale, precedentemente richiamati, che richiede una correlazione tra la responsabilità di spesa e l’autonomia impositiva.

Tale impianto si inserisce, peraltro, in un contesto segnato dalla persistente mancata attuazione dell’art. 119 Cost., dalla strutturale scarsità di risorse disponibili e dall’assenza di una compiuta garanzia dei LEP. A tal ultimo riguardo, è necessario evidenziare che i LEP possono certamente essere individuati, classificati e “differenziati” tra materie, ma la questione cruciale non attiene alla loro definizione formale bensì al loro effettivo finanziamento[65]. E dunque, come indicato dalla Corte costituzionale, nella sentenza in esame, «nel momento in cui il legislatore statale conferisce una maggiore autonomia a una determinata regione con riferimento a una specifica funzione, che implica prestazioni concernenti diritti civili o sociali» deve «previamente determinare uno standard uniforme di godimento del relativo diritto in tutto il territorio nazionale, in nome del principio di solidarietà (…). La determinazione dei Lep (e dei relativi costi standard) rappresenta il necessario contrappeso della differenziazione, una ‘rete di protezione’ che salvaguarda condizioni di vita omogenee sul territorio nazionale»[66].

La Corte costituzionale ha introdotto una serie di correttivi interpretativi volti a contenere gli effetti potenzialmente sperequativi della territorializzazione del gettito, riconducendo la disciplina delle compartecipazioni tributarie entro i limiti derivanti dagli artt. 3, 5 e 119 Cost., e riaffermando che l’esercizio dell’autonomia finanziaria non può determinare vantaggi strutturali per le regioni con maggiore capacità fiscale. In quest’ottica, la perequazione assume un ruolo strutturale, ovvero una condizione indispensabile per preservare l’unità dell’ordinamento e la parità dei diritti, vincolo che opera come limite interno alla differenziazione[67]. Ne consegue che il Giudice costituzionale non sembra accogliere una interpretazione “forte” della territorializzazione; la corrispondenza tra risorse e funzioni, infatti, deve essere realizzata tenendo conto della coesione economicosociale e delle risorse effettivamente disponibili, evitando che la maggiore capacità fiscale regionale si traduca automaticamente in maggiori risorse[68]. La sentenza traccia così in modo netto i limiti della territorializzazione del prelievo, subordinandone l’operatività a un sistema di perequazione effettivo e alla garanzia dei livelli essenziali, in modo da evitare che la differenziazione si traduca in un pregiudizio per l’eguaglianza sostanziale e per la coesione finanziaria della Repubblica.

Tra le “certezze” ritroviamo pertanto l’impossibilità di un eccessivo aumento della compartecipazione territoriale da parte delle Regioni richiedenti maggiore autonomia, ovvero la pretesa di trattenere sul territorio la quasi totalità del reddito prodotto, sottraendosi al dovere costituzionale della solidarietà.

Difatti, come sottolineato in dottrina, prima della sentenza in esame, «le motivazioni che rendevano non percorribile una richiesta di questo genere, erano individuate nella possibile deroga, giudicata irragionevole, al principio di solidarietà, da cui sarebbe derivato grave pregiudizio per lo stesso onere contributivo, ricadente in capo a ciascun individuo, che, a norma dell’art. 53, 1° e 2° co. Cost., dovrà essere adempiuto in ragione della sua capacità contributiva e nel pieno rispetto dei criteri di progressività del prelievo fiscale»[69].

In conclusione, può ritenersi che la pur legittima aspirazione delle Regioni a dotarsi dello strumento previsto dall’art. 116, terzo comma, Cost., al fine di rispondere in modo più efficace alle esigenze dei rispettivi territori, non può tradursi nella pretesa di trattenere la quasi totalità delle risorse ivi generate. Ciò che dovrebbe prodursi, anche al fine del superamento del cosiddetto regionalismo dell’uniformità, che ha caratterizzato il regionalismo italiano sin dalla sua nascita, è un equilibrio tra differenziazione, solidarietà e cooperazione. In caso contrario il rischio che si corre è quello di indebolire, ulteriormente, le «realtà regionali nel loro complesso, fino a arrivare a compromettere l’intensità dell’unione statale e far dimenticare che il principio autonomistico deve essere promotore di integrazione sociale, non di separazione»[70]. A tal ultimo riguardo, non a caso la Corte «si è soffermata sui caratteri della forma di Stato, definendo il nostro regionalismo come “cooperativo” e non “duale”(…) pertanto, quello che il Giudice delle leggi ha inteso sottolineare è che una lettura sistematica de principio di autonomia, svolta alla luce di tutti gli altri principi costituzionali (e soprattutto di quello solidaristico), non può lasciar molto spazio alla logica del regionalismo competitivo, esigendo piuttosto l’integrazione e la collaborazione tra i diversi livelli territoriali di governo e una visione non egoistica e autoreferenziale delle stesse istituzioni periferiche»[71].

L’equilibrio tra differenziazione e cooperazione si fonda, in ultima analisi, sulla centralità del principio di solidarietà costituzionalmente garantito e, dunque, sul sistema perequativo in un contesto dove l’autonomia finanziaria, ancor prima di trovar piena attuazione, ha generato profonde diseguaglianze nel godimento dei diritti a seconda del luogo di residenza. In una prospettava futura, «l’opportunità offerta dall’ultimo comma dell’art. 116 Cost. di consentire l’ulteriore trasferimento di funzioni», non può «andare disgiunta dalla necessità di assicurare, in ogni parte del territorio nazionale, l’erogazione dei servizi in grado di soddisfare i bisogni primari delle comunità locali»[72].

Note

^[1] P. Häberle, Problemas de una teoría constitucional del regionalismo en perspectiva comparada, in Estudio de Derecho Público, vol. II, 1997, pp. 1179 – 1180.

^[2] P. De Ioanna, L’autonomia finanziaria: una ipotesi di ricostruzione interpretativa tra diritti di cittadinanza e federalismo possibile, in federalismi.it, 10 ottobre 2002.

^[3] G. Gardini, Il puzzle delle autonomie, in I. del F., 2024, ANNO XLV, 2, 2024, p. 241.

^[4] G. Rivosecchi, L’art. 119 della Costituzione e le implicazioni finanziarie del regionalismo differenziato: la quadratura del cerchio, in I. del F., 2024, 2, 2024, pp. 2056 – 257. Un contributo fondamentale per lo studio dell’asimmetria è rappresentato dal saggio di F. Palermo, Asimmetria come forma e formante dei sistemi composti, in I. del F., 2, 2018, dove l’autore sostiene che: «la ricorrente espressione “autonomia differenziata” è un pleonasmo. Autonomia non può infatti che significare differenziazione, o almeno possibilità di differenziazione, dunque di approvare regole diverse da parte dei diversi territori. Risulta infatti evidente, fin dall’etimologia, che in presenza delle medesime regole non possa parlarsi di autonomia», p. 256.

^[5] G. Poggeschi, La Financiación autonómica fra l’esigenza dell’unitarietà e le spinte rivendicative delle Regioni più ricche e consce della loro identità, in J. Woelk (a cura di), Federalismo fiscale tra differenziazione e solidarietà. Profili giuridici italiani e comparati, Accademia Europea di Bolzano, 2010, p. 144.

^[6] M. Olivetti, Uguaglianza, in Dizionario dei Diritti Umani, Torino, 2007, p. 9 ss.

^[7] P. Giarda, La favola del federalismo fiscale, in A. Cerri, G. Galeotti, P. Stancati (a cura di), Federalismo fiscale tra diritto ed economia, Nova Juris Interpretatio, Quaderno monografico, Roma, 2009, p. 57. L’espressione voting by feet è di Charles Mills Tiebout e si riferisce alla possibilità del cittadino, che versa le imposte, di spostarsi da una giurisdizione ad un’altra, a seconda delle sue preferenze.

^[8] R. Paladini, Teoria economica e federalismo fiscale, in apertacontrada.it, Riflessioni su Società, Diritto, Economia, 2009, p. 2.

^[9] D.P. Giarda, La favola del federalismo, cit., p. 58.

^[10] Cfr. S. Esser, Il federalismo fiscale della Germania occidentale, Milano, 1981, p. 17 ss.

^[11] Sullo sviluppo del sistema di finanziamento territoriale italiano, cfr. M. Bertolissi, Lineamenti costituzionali del federalismo fiscale, Padova, CEDAM, 1982; E. De Mita, Fisco e Costituzione. Questioni risolte e questioni aperte (1984 – 1992), Milano, Giuffrè, 1993; Id., Le basi costituzionali del federalismo fiscale, Milano, Giuffrè, 2009.

^[12] Con riferimento alle autonomie locali, la prima legge che muove in direzione dell’autonomia finanziaria è la l. n. 439/1989 che, all’art.9, prevede il diritto delle collettività locali, nell’ambito della politica economica nazionale, a risorse proprie sufficienti, di cui possano disporre liberamente nell’esercizio delle loro competenze. Il medesimo articolo prevede, inoltre, che le risorse delle collettività locali devono essere proporzionate alle competenze attribuite e che una parte di tali risorse finanziarie deve provenire da tasse e imposte locali di cui esse hanno facoltà di stabilire il tasso nei limiti previsti dalla legge. Sull’evoluzione dell’autonomia finanziaria degli enti locali, cfr. R. Perez, Autonomia finanziaria degli enti locali e disciplina costituzionale, in Riv. giur. Mezz., 4, 2010.

^[13] G. D’Ignazio, L’attuazione del federalismo amministrativo ed il ‘nuovo’ regionalismo’, in S. Gambino (a cura di), Il nuovo ordinamento regionale, competenze e diritti, Milano, Giuffrè, 2003, p. 219, dove l’autore sostiene che la revisione del Titolo V costituisce un «profondo ripensamento della forma di Stato» in Italia.

^[14] Sulla modifica del Titolo V e sui relativi cambiamenti introdotti nell’organizzazione territoriale dello Stato italiano, si rinvia a G. Azzariti, Dopo il referendum costituzionale del 25 – 26 giugno: le prospettive del Titolo V, in Quad. cost., 2006; A. D’Atena, La reforma Constitucional del regionalismo italiano, in Revista de Estudios autonómicos y federales, 4, 2007; S. Gambino, Autonomie territoriali e riforme, in Astrid – online.it, giugno 2008; S. Gambino, G. D’Ignazio (a cura di), Federalismo amministrativo e Regioni, Cosenza, Perifieria, 2002; B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V, Torino, Giappichelli, 2002; A. Ruggeri, Le fonti di Diritto regionale: ieri, oggi, domani, Torino, Giappichelli, 2001; T. Groppi, M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie, Torino, Giappichelli, 2003.

^[15] Per comprendere la portata delle riforme del Titolo V della Costituzione si rinvia alla copiosa giurisprudenza costituzionale che, indubbiamente, ha contribuito nel corso di questi anni a ‘riempire’ di contenuto e a dare attuazione alle novellate disposizioni costituzionali. Si v. A. Morrone, La Corte cost. riscrive il Titolo V, in Quad. cost., 2003.

^[16] F. Gallo, Il nuovo art. 119 della Costituzione e la sua attuazione, in F. Bassanini, M. Macciotta (a cura di), L’attuazione del federalismo fiscale, una proposta, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 155.

^[17] S. Gambino, Regioni e diritti fondamentali. La Riforma costituzionale all’italiana nell’ottica comparatistica, in S. Gambino (a cura di), Regionalismo, federalismo, devolution, Milano, Giuffrè, 2003, p. 42.

^[18] Su tale possibilità lasciata aperta dall’art. 116 Cost. e più in generale sul regionalismo differenziato, cfr. A Morrone, Il regionalismo differenziato. Commento all’art. 116, comma 3, della Costituzione, in Federalismo fiscale, 2007; A. M. Russo, Il regionalismo differenziato nel vortice autonomistico della differenziazione: l’asimmetria sperimentale tra integrazione e conflitti, in Ist. del Fed., 2, 2018; G. D’Ignazio, Asimmetrie e differenziazioni regionali dopo la riforma del titolo V della Costituzione, in S. Gambino (a cura di), Il nuovo ordinamento regionale, cit., passim.

^[19] P. Signorini, F. Busillo, Il riequilibrio economico – sociale nel Titolo V della Costituzione, in Riv. giur. Mezz., 2, 2002, p. 593.

^[20] Nell’amplia bibliografia sulla riforma costituzionale dell’autonomia finanziaria di Regioni ed Enti locali, cfr. P. Giarda, Le regole del federalismo fiscale nell’articolo 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione, in Le Reg., 6, 2001; E. Bonelli, Governo locale, sussidiarietà e federalismo fiscale, Torino, Giappichelli, 2001; A. Brancasi, L’autonomia finanziaria degli enti territoriali: note esegetiche sul nuovo articolo 119 Cost., in Le Reg., 1, 2003.

^[21] S. Gambino, Sulla devolution all’italiana (alcune considerazioni sul ddl cost. n. 1187 ed ora sul ddl cost. n. 2544), in associazionedeicostituzionalisti.it, 28 febbraio 2003.

^[22] F. Pica, S. Stammati, La finanza delle Regioni deboli nel Titolo V della Costituzione italiana, in Riv. econ. Mezz., voll. 1 – 2, 2002; G. Pisauro, Federalismo fiscale, questione settentrionale e questione meridionale, in Italianieuropei, 1, 2009.

^[23] Cfr. F. Gallo, Prime osservazioni sul nuovo art. 119 della Costituzione, in Rass. trib., 2, 2002, p. 589 ss. dove l’autore sostiene che la revisione dell’art. 119 Cost. ha portato ad un ampliamento considerevole dell’autonomia finanziaria locale.

^[24] Recante «Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a Statuto ordinario ai sensi dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione».

^[25] Cfr. S. Gambino, Federalismo fiscale e uguaglianza dei cittadini, in federalismi.it, 7, 2009.

^[26] Per un approfondimento sui lavori dell’Alta Commissione di studio per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale, fondamentali nel periodo precedente all’approvazione della legge n. 42/2009, cfr. E. Buglione, Per un federalismo sostenibile, in issirfa.cnr.it, giugno 2006.

^[27] Sulla legge delega n. 42/2009, cfr. E. Buglione, La nuova autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti locali, in federalismi.it, 10, 2010; G. M. Salerno, Verso l’approvazione finale della legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale, in federalismi.it, 7, 2009; R. Bifulco, Osservazioni sulla legge n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale, in Astrid Rassegna, maggio 2009; A. Cerri, G. Galeotti, P. Stancati (a cura di), Federalismo fiscale, cit.; A. Ferrara, G.M. Salerno (a cura di), Il federalismo fiscale. Commento alla legge n. 42 del 2009, Napoli, Jovene, 2010; M. Bertolissi, La delega per l’attuazione del federalismo fiscale: ragionamenti in termini di diritto costituzionale, in Federalismo fiscale, 2, 2008.

^[28] Per costo standard si intende l’ideale costo di produzione ottenuto supponendo condizioni operative normali. Nella delega, il costo associato alla prestazione standard/fabbisogno standard è definito come costo della prestazione standard o fabbisogno obiettivo che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica nonché gli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle rispettive funzioni.

^[29] L. n. 228/2012, art. 1, comma 380.

^[30] La Corte costituzionale ha chiarito, nella sentenza n. 71/2023, che la perequazione riferita alle funzioni fondamentali dei Comuni deve necessariamente essere priva di vincoli di destinazione, in quanto attiene al nucleo essenziale dell’autonomia comunale e deve quindi lasciare agli enti locali la piena discrezionalità nell’impiego delle risorse. La garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni, invece, richiede strumenti finanziari distinti, caratterizzati da vincoli di destinazione specifici e accompagnati da poteri sostitutivi dello Stato, così da assicurare l’erogazione uniforme dei LEP su tutto il territorio nazionale e realizzare un’effettiva eguaglianza tra i cittadini, indipendentemente dal contesto territoriale in cui risiedono. Cfr., E. Di Carpegna Brivio, Le vie costituzionali della solidarietà comunale. Nota a Corte cost. 71/2023, in Oss. cost., 5, 2023.

^[31] ISTAT, Report sui servizi educativi per l’infanzia in Italia – Anno 2023/2024.

^[32] Cfr. S. Gambino, Autonomia, asimmetria e principio di eguaglianza: limiti costituzionali al federalismo fiscale, in Politica del diritto, 1, 2009; T. Groppi, Il federalismo nel quadro costituzionale, in federalismi.it, 22, 2008.

^[33] Corte cost., sentt. nn. 370/2003, 37/2004, 193/2008.

^[34] P. Ciarlo, La tassa sul tubo. Ovvero del federalismo impazzito, in Quad. cost., 2002, p. 808, ripreso da C. De Fiores, Note critiche sul federalismo fiscale, in costituzionalismo.it, giugno 2009, p. 2.

^[35] R. Bifulco, Osservazioni sulla legge n. 42 del 2009, cit., p. 1.

^[36] Ibidem.

^[37] C. De Fiores, Note critiche sul federalismo, cit., p. 6. Si v., inoltre, E. Pugliese, Le prestazioni sociali, in M. Ruotolo (a cura di), La Costituzione ha 60 anni: la qualità della vita sessant’anni dopo, Napoli, Editoriale Scientifica, 2008, p. 186, dove l’autore sostiene quanto segue: «che ci sia stato del malgoverno a livello regionale negli ambiti delle politiche sociali è innegabile: non è un fatto nuovo. E certamente esso si è aggravato in alcuni contesti: basti pensare alla questione della sanità nelle Regioni del Mezzogiorno. Ma qui è opportuno distinguere nettamente le questioni di cattiva gestione, che pure esistono e sono generalizzate, da quelle ancora più importanti di carenza dei servizi sociali di base in contesti poveri: tanto per fare un esempio, la mancanza di asili nido e di strutture di scuole materne pubbliche. La loro assenza in molte realtà meridionali non è effetto del malgoverno – o comunque certamente non è solo effetto del malgoverno – ma soprattutto della ancora insufficiente spesa sociale in materia».

^[38] G.M. Salerno, Verso l’approvazione finale della legge delega, cit., p. 1.

^[39] Ibidem.

^[40] L. Lanzillotta, La lunga marcia del federalismo italiano, in Astrid Rassegna, luglio 2008.

^[41] Ibidem.

^[42] P. Häberle, Comparación Constitucional y cultural de los modelos federales, in Revista de Derecho Constitucional Europeo, 8, 2007, p. 176.

^[43] R. Perez, Autonomia finanziaria degli enti locali e disciplina costituzionale… cit., p. 1346, nota 14, dove l’autrice riporta le parole di G. Berti, Crisi e trasformazione dell’amministrazione locale, in Rivista trimestrale di Diritto Pubblico, 2, 1973, p. 602.

^[44] Cfr. F. Bassanini, Introduzione, in F. Bassanini, G. Maciotta (a cura di), L’attuazione del federalismo fiscale cit., Bologna, Il Mulino, 2003, p. 8.

^[45] F. Bassanini, Introduzione, cit., p. 8.

^[46] Ibidem.

^[47] Cfr. R. Bin, La crisi delle Regioni. Che fare? in Le Regioni, 4, 2012.

^[48] Cfr. G.M. Salerno, Che fine farà il federalismo fiscale? in federalismi.it, 24, 2011; C. Tucciarelli, Pareggio di bilancio e Federalismo fiscale, in Quad. Cost., 4, dicembre 2012, pp. 823 ss.

^[49] Ossia un aumento dello 0,33% dell’aliquota base delle addizionali regionali.

^[50] Cfr. E. Gualmini, Allo Stato sociale ci pensano le Regioni. Si riducono i finanziamenti. Nascono nuovi modelli di assistenza, in La Stampa, 14 aprile 2013; cfr., inoltre, V. Fargion, E. Gualmini (a cura di), Tra l’Incudine e il Martello. Regioni e nuovi rischi sociali in tempi di crisi, Bologna, Il Mulino, 2013.

^[51] Va inoltre ricordato che alla progressiva contrazione delle risorse si affianca, ormai da diversi anni, l’applicazione del Patto di stabilità interno, il quale annovera tra i propri obiettivi principali il contenimento dell’indebitamento degli enti territoriali. Regioni en Enti locali, infatti, sono chiamati al risanamento della finanza pubblica e al rispetto del patto di stabilità e crescita attraverso la riduzione progressiva del finanziamento delle spese in disavanzo nonché tramite la riduzione del rapporto tra il proprio debito e il prodotto interno lordo.

^[52] S. Gambino, Il costituzionalismo di Weimar (fra superamento della tradizione liberale, affermazione della democrazia sociale) e la crisi attuale, in C. Amirante, S. Gambino (a cura di), Weimar e la crisi europea. Economia, Costituzione e Politica, Cosenza, Periferia, 2013, p. 16.

^[53] Cfr. L. Antonini, Alla ricerca del territorio perduto: anticorpi nel deserto che avanza, in rivistaaic.it, 2, 2017.

^[54] Corte Cost., sent. n. 65 del 2016. Cfr., inoltre, Corte Cost., sent. n. 273 del 2013.

^[55] L. Chieffi, La tutela del diritto alla salute tra prospettive di regionalismo differenziato e persistenti divari territoriali, in Nomos. Le attualità del diritto, 1, 2020. L’autore riporta le parole pronunciate dal Giudice costituzionale nella sentenza n. 10/2010.

^[56] Sull’impatto del Covid – 19 negli Stati decentrati cfr. G. D’Ignazio, L’impatto del Covid – 19 sui federalizing process degli Stati composti. Riflessioni comparate, in DPCE on – line, 2023, 1; R. Tarchi (cur.), L’emergenza sanitaria da Covid – 19: una prospettiva di diritto comparato, Gruppo di Pisa, Quaderno n.1, Fascicolo speciale monografico, 2020.

^[57] A. Morrone, Lo Stato regionale dopo la sent. n. 192 del 2024, in Giustizia insieme, 2025, p. 3.

^[58] Cfr. G. Rivosecchi, Poteri, diritti e sistema finanziario tra centro e periferia, in rivistaaic.it, 3, 2019.

^[59] Nell’amplia bibliografa, A. Cerniglia, L’autonomia differenziata: verso quale modello di finanziamento, in Istituzioni del Federalismo, n – 2/2024; G. Rivosecchi, L’art. 119 Cost. e le implicazioni finanziarie del regionalismo differenziato: la quadratura del cerchio, in, Istituzioni del federalismo, n. 2, 2024; A. Zanardi, I meccanismi di finanziamento dell’autonomia differenziata, in Le Regioni, 1, 2025; C. Bertolino, A. Morelli, G. Sobrino (a cura di), Regionalismo differenziato e specialità regionale: problemi e prospettive, Quaderni del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Torino, 17, 2020; R. Bifulco, I limiti del regionalismo differenziato, in rivistaaic.it,4, 2019; A. Petretto, Federalismo differenziato e finanza delle Regioni a Statuto ordinario: due riforme necessariamente concomitanti, in astrid – online.it, 13, 2019; A. Zanardi, Le criticità del finanziamento dell’autonomia differenziata, in astrid – online.it, 14, 2019; G. Maciotta, Federalismo differenziato e federalismo fiscale, in Astrid Rassegna, 15, 2017; F. Gallo, L’incerto futuro del regionalismo differenziato sul piano finanziario, in federalismi.it, 10, 2018; A. Zanardi, Le richieste di federalismo differenziato: una nota sui profili di finanza pubblica, in Astrid Rassegna, 11, 2017; M. Benvenuti, La dimensione finanziaria, Relazione al Convegno del Gruppo di Pisa su Il regionalismo italiano alla prova delle differenziazioni, Trento 18 – 19 settembre 2020, versione preliminare disponibile su: gruppodipisa.it.

^[60] Cfr. F. Gallo, L’incerto futuro del regionalismo differenziato, cit.

^[61] Corte cost., sentenza n.192/2024: «In conclusione, l’art. 116, terzo comma, Cost., richiede che il trasferimento riguardi specifiche funzioni, di natura legislativa e/o amministrativa, definite in relazione all’oggetto e/o alle finalità, e sia basato su una ragionevole giustificazione, espressione di un’idonea istruttoria, alla stregua del principio di sussidiarietà” (p.n. 4.3)». Sul punto si v. A. Morelli, Il volto del regionalismo italiano e i suoi lineamenti incerti, in Diritti Regionali, n. 2, 2025, il quale evidenzia come la Consulta abbia «sottolineato l’importanza di riconoscere il giusto ruolo al principio di sussidiarietà, che, con riguardo all’attuazione dell’autonomia differenziata, esige che la differenziazione abbia luogo in relazione a singole funzioni e non alle intere materie richiamate dall’art. 116, co.3, Cost., e che le devoluzioni siano giustificate in ragione della maggiore efficienza (declinata nelle sue possibili, diverse manifestazioni) che il richiesto trasferimento delle funzioni sia idoneo ad assicurare», p. 3.

^[62] F. Gallo, L’incerto futuro del regionalismo differenziato… cit., p. 8. L’autore riprende le parole di B. Caravita, Autonomia, la via corretta è replicare il modello sanità in altre materie, ne Il Sole 24 Ore del 26 ottobre 2017.

^[63] Sulla sentenza della Corte Costituzionale n.192/2024, A. Morrone, Lo Stato regionale dopo la sent. n. 192 del 2024, in Giustizia insieme, 2025; A. Morelli, Il volto del regionalismo italiano e i suoi lineamenti incerti…cit.; A.A. VV., Il regionalismo dopo la sentenza della Corte Costituzionale, n. 192 del 2024, Istituzioni del Federalismo, n. 1, 2025, in particolare, nel citato volume, per un approfondimento sul rapporto tra regionalismo differenziato, art. 119 della Cost. e sistema perequativo, cfr. T. Cerruti, L’istituto della perequazione nell’incidentato cammino verso la differenziazione, cit.

^[64] A. Zanardi, I meccanismi di finanziamento dell’autonomia differenziata…cit.

^[65] A tal riguardo risultano emblematici i dati relativi agli asili nido richiamati in precedenza perché mostrano chiaramente che, in assenza di adeguate risorse aggiuntive, la sola determinazione dei LEP rischia di non tradursi in un reale superamento dei divari territoriali.

^[66] A. Morrone, Lo Stato regionale dopo la sent. n. 192 del 2024…cit., p. 19.

^[67] Ibidem.

^[68] Ibidem, p. 18, dove l’autore evidenzia che «i Lep sono correttamente inquadrati dalla Corte come il risultato di una decisione politica che la Costituzione affida al legislatore statale e si risolvono in standard uniformi relativi alle prestazioni necessarie in materia di diritti da garantire in tutto il Paese “tenendo conto delle risorse disponibili”. Essi “implicano una delicata scelta politica, perché si tratta – fondamentalmente – di bilanciare uguaglianza dei privati e autonomia regionale, diritti e esigenze finanziarie e anche i diversi diritti fra loro” (p.n. 9.2; p.n. 14)».

^[69] L. Chieffi, La tutela del diritto alla salute, cit., p. 31.

^[70] F. Gallo, L’incerto futuro del regionalismo differenziato, cit., pp. 8 – 9.

^[71] A. Morelli, Il volto del regionalismo italiano e i suoi lineamenti incerti…cit., p. 3.

^[72] L. Chieffi, La tutela del diritto alla salute, cit., p. 36.