«Pour une intercommunalité de la confiance au service des territoires» J. – M. Mizzon, M. Carrere, Sénat, n. 900, 2025 / Florence Lerique

Professeure de droit public, Université Bordeaux Montaigne, Institut Léon Duguit

Perspective historique de l’intercommunalité en France

Dix ans après la loi NOTRe d’août 2015[1], le Sénat français a souhaité établir un bilan de l’intercommunalité en France notamment pour envisager un certain nombre d’évolutions censées permettre une intercommunalité de la confiance au service des territoires.

Le rapport sénatorial ouvre sur une présentation historique de l’évolution de l’intercommunalité en France depuis la fin du XIXe siècle. Le parti pris est celui d’une présentation très classique qui fait des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale[2] (EPCI) le cœur battant de ces institutions secondaires. En cela, le rapport s’inscrit dans la droite ligne de l’option choisie par le législateur dans la loi Engagement et proximité de 2019[3], préférant consolider l’échelon communal. Le Sénat, qualifié par L. Gambetta[4] de Grand conseil des communes françaises, ne dément pas, dans ce rapport, cette tradition de défense des intérêts communaux. Le rapport fait état d’un soutien indéfectible à la personne du maire. Il est de ce point de vue paradoxal puisqu’il promeut l’intercommunalité via la commune membre et notamment via son maire.

Ainsi la France est caractérisée par un très grand nombre de communes (34875 en 2025 dont 70% ont moins de 1000 habitants) auxquelles les citoyens et habitants sont très attachés. Le rapport soulève l’échec des politiques de fusion autoritaire et l’essoufflement de la politique des communes nouvelles lancée en 2010. Aujourd’hui, au 1er janvier 2025, on recensait 8322 syndicats de communes[5] et 1254 EPCI à fiscalité propre.

L’histoire de l’intercommunalité est émaillée de tensions contradictoires à savoir la volonté de préserver la commune d’un côté et la nécessaire adaptation des périmètres communaux aux réalités socio – économiques des territoires. Le rapport présenté fait la part belle à la commune membre de l’EPCI et passe sous silence l’établissement public comme nouveau territoire de l’action publique locale en voie de démocratisation et de banalisation.

L’institutionnalisation de la coopération intercommunale suit de très près la grande loi municipale de 1884[6]. En effet, le syndicat de communes est créé dès 1890 ce n’est rien d’autre qu’une déclinaison de la liberté d’association. Cette forme de coopération dite de gestion est purement technique et connaitra un succès certain surtout après 1959 quand les syndicats de communes pourront être à vocation multiple. En effet, en 1890 les syndicats de communes sont à vocation unique, ils n’exercent qu’une mission précise définie par leur statut alors qu’à partir de la création des syndicats à vocation multiple en 1959 ces derniers pourront exercer différents types de mission toujours consignées dans leur statut. Les compétences exercées par les syndicats de communes répondent aux besoins d’équipement des territoires comme l’assainissement, la voirie, l’électrification ou encore l’adduction d’eau. Les auteurs du rapport soulignent qu’il faut cependant attendre les années 1920 et 1930 pour qu’une véritable dynamique intercommunale s’enclenche. En 1953 plus de 3800 syndicats sont ainsi dénombrés surtout avec les compétences voirie, électrification et gestion de l’eau.

Le rapport dissocie deux périodes sous la Ve République, celle qui encourage l’intercommunalité volontaire et à partir de 2010 le regroupement contraignant. Il est d’usage de différencier les politiques intercommunales selon leur ambition une ambition gestionnaire avec les syndicats et une ambition politique dite fédérale avec les communautés et les métropoles. En cela les sénateurs privilégient le point de vue des communes qui ont souvent résisté à la période contraignante qui s’ouvre dès 1999.

Sous la Ve République les pouvoirs publics ont essayé de regrouper les communes pour tenter d’en réduire le nombre. C’est la politique conduite avec la loi dite “Marcellin” de 1971[7] qui promeut les fusions de communes à travers la fusion simple et la fusion association. Ces deux processus singularisent la fusion de communes soit elle consiste en une fusion directe de communes dans le cas de la fusion simple, soit elle consiste à laisser apparaître toutes les communes dans le processus de fusion association notamment pour les élections municipales. Ces régimes seront, en réalité, un échec et la fusion de communes sera remplacée dans la loi de Réforme des collectivités territoriales de 2010[8] par l’institution des communes nouvelles, fusion volontaire de la part des communes.

La loi Administration territoriale de la République[9] est présentée dans la droite ligne des textes précédents alors qu’elle constitue un renouveau de l’intercommunalité en ce qu’elle crée des structures pour lesquelles le projet et la solidarité du territoire sont déterminants. La loi dite “Chevènement” de 1999[10] rationnalise l’offre intercommunale en proposant aux communes de choisir entre trois formes d’intercommunalité à fiscalité propre: la communauté de communes, la communauté d’agglomération, la communauté urbaine[11]. A partir de 2010 et surtout 2014, les communes pourront choisir également la catégorie des métropoles[12]. A partir de 1992, le législateur a entendu assurer un renouveau de la coopération intercommunale pour lui faire jouer un rôle différent. On passe d’une coopération technique à une coopération politique fédérale uniquement sur un plan théorique, car dans les faits, la dimension solidaire est loin d’être une réalité partout. En effet, il existe un fossé entre les ambitions du législateur de 1992 et 1999 qui promeut la coopération dans un espace de solidarité notamment fiscal et financier et la réalité de terrain où des intercommunalités d’aubaine ou défensives ont pu être créées surtout à partir du moment où elles sont devenues obligatoires. La solidarité intercommunale est un idéal pour le moment inatteignable sauf pour les services qui font l’objet d’une mutualisation.

L’intercommunalité fédérative à fiscalité propre a été créée afin de lutter contre les phénomènes de concurrence entre collectivités. Les institutions intercommunales sont plus intégrées et financent partiellement leur fonctionnement par de la fiscalité propre. Il s’agit de combattre les racines des inégalités de richesse dans la strate communale. Le fonctionnement de l’EPCI autorise une péréquation active et passive des ressources de l’établissement public au profit de toutes les communes membres.

Ensuite, le rapport fait état de données chiffrées sur la réalité de l’intercommunalité et l’on apprend par exemple qu’en 2024 le nombre de communes nouvelles est stabilisé à 804 avec une forte concentration territoriale dans le nord – ouest de la France.

Depuis 1992, la politique était incitative et le législateur a considéré en 2010 qu’il fallait obliger les communes à appartenir à un EPCI à fiscalité propre. Dans le même temps, l’Etat a souhaité réduire le nombre de syndicats de communes puisque les EPCI communautaires et métropolitains étaient dotés de leurs compétences techniques. Les syndicats sont passés de plus de 18 000 en 2010 à un peu plus de 8000 aujourd’hui.

Le territoire des intercommunalités a lui aussi été revu pour accentuer son caractère solidaire et en étendre l’espace géographique pour valoriser des espaces plus cohérents et vastes. Ainsi les communautés de communes sont passées à un seuil démographique de 15 000 habitants en 2015. Les années 2011 et 2016 seront toutes deux consacrées à la redéfinition des périmètres des groupements de communes à fiscalité propre tenus à une double continuité géographique, c’est – à – dire, d’un seul tenant et sans enclave, instaurée en 1999[13]. Les communautés de communes sont à 15 000 habitants, les communautés d’agglomération sont à 50 000 habitants, les communautés urbaines sont à 250 000 habitants et les métropoles sont au – delà de 400 000 habitants.

Depuis 2010[14] et 2014[15] la France connaît donc un quatrième niveau d’administration locale puisque la couverture intégrale du territoire par l’intercommunalité est réalisée. Pourtant, les auteurs du rapport soulèvent que cette couverture intégrale s’est faite au prix de mariages forcés et de la création d’EPCI XXL qui peuvent présenter des difficultés de fonctionnement. Le résultat est la très grande hétérogénéité des situations qui dépendent aussi des contextes politiques et institutionnels locaux comme des modes de gouvernance mis en place. En conséquence, la mission plaide pour une adaptation du cadre juridique de l’intercommunalité à la diversité des territoires.

Les sénateurs ont également investigué le ressenti de l’intercommunalité par les élus locaux en organisation une enquête auprès d’élus. Ce qui domine est le sentiment de dépossession de ces derniers surtout pour les communes de petite taille, trop peu écoutés et relégués au rang d’observateurs. En effet, dans l’enquête les élus font état d’un sentiment de dépossession de leurs responsabilités au profit de l’intercommunalité. De fait, pour les auteurs du rapport, il conviendrait donc de renouer avec une démarche ambitieuse de partenariats de territoire. En revanche, l’appréciation des élus est globalement positive quand l’on interroge les exécutifs intercommunaux pour qui le fonctionnement des conseils communautaires et métropolitains est opérationnel et satisfaisant.

Le rapport préconise une intercommunalité de la confiance et, en effet, les sénateurs recommandent d’éviter à l’avenir tout “big bang” territorial auquel les lois de 1999, 2010 et 2015 ont pu aboutir. Les élus aspirent à une stabilisation des périmètres territoriaux des EPCI, même si, dans nombre de cas ces derniers ne correspondent pas aux bassins de vie et d’emploi existants. Les auteurs du rapport recommandent de faciliter les adaptations des périmètres des intercommunalités afin de les faire coïncider avec les bassins de vie et d’emploi. Pour ce faire il serait souhaitable d’assouplir les conditions de retrait et de scission des EPCI à fiscalité propre.

Le fonctionnement des intercommunalités

Il est ici question de favoriser les solutions concertées entre élus. Pour cela deux réflexions sont engagées. D’une part, est traitée la question de savoir si l’intercommunalité est une super commune, d’autre part la proposition est faite d’assouplir la répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités. Les rapporteurs promeuvent le choix des compétences à la carte par les communes. Tout est fait pour valoriser la commune membre et sa liberté au détriment d’une intercommunalité autonome et forte. C’est là où le propos est paradoxal car sous couvert d’intercommunalité de la confiance il tend à renforcer les communes membres et à fragiliser les EPCI à fiscalité propre.

L’intercommunalité, une super commune?

Au sein du bloc communal l’équilibre entre la logique intégrative et l’autonomie communale est délicat à assoir. En effet, les communes sont placées face au risque d’autonomisation de l’intercommunalité. Les auteurs du rapport soulignent même que la montée de l’intercommunalité ébranle le pouvoir communal dans ses dimensions historique, politique et institutionnelle. Pourtant les intercommunalités tiennent leur légitimité des communes elles – mêmes.

Le risque est donc de voir les intercommunalités se constituer en supra – communalités fonctionnant indépendamment des communes. Or, seules les communes disposent de la clause générale de compétences, les intercommunalités n’étant que des établissements publics. La mission sénatoriale[16] note que le lien entre l’intercommunalité et les communes s’set distendu depuis 2015 sous l’effet conjugué des regroupements forcés, de la création d’EPCI XXL, de la multiplication des transferts de compétences, du manque de dialogue, voire de l’excès d’autorité de l’exécutif intercommunal.

Pour cela la mission préconise une meilleure association des élus municipaux au fonctionnement des intercommunalités afin d’assurer une gouvernance véritablement démocratique. Nombre de communes dont les plus petites se sentent délaissées du fonctionnement de l’intercommunalité au profit d’une gouvernance trop tournée vers la commune centre. Le clivage entre les agents de l’EPCI et ceux des communes membres est signalé comme source de difficultés relationnelles au sein de l’intercommunalité. Ainsi la revendication d’une plus forte implication des maires et élus municipaux dans la gouvernance intercommunale est – elle largement exprimée. La mission souligne cette nécessité relève des bonnes pratiques pour éviter la mise à l’écart des communes telle que l’organisation en pôles géographiques reprenant les anciennes intercommunalités comme dans la Manche. La conférence des maires est reprise comme exemple de bonne pratique pour favoriser le dialogue sincère entre toutes les communes membres de l’EPCI. Il serait souhaitable de renforcer le rôle de la conférence des maires en permettant l’adoption de motions d’alerte, ainsi que d’accentuer la mission de la présidence de l’intercommunalité. La suppression du cumul horizontal a d’ailleurs été évoquée mais les sénateurs ne souhaitent pas aller jusque – là. Dans tous les cas, proposition est faite de garantir la mise en œuvre effective de l’obligation de communication aux maires du rapport annuel d’activité de l’intercommunalité.

La question de l’élection des conseillers communautaires et métropolitains a été abordée et la mission a rejeté les prises de position en faveur de l’élection au suffrage universel direct de ces conseillers considérant que la légitimité démocratique de l’intercommunalité devait se rattacher à l’élection municipale. Dans le même sens la mission estime qu’il convient de conforter le statut de l’élu local comme de faciliter la formation des élus pour qu’ils participent pleinement à la gouvernance de l’intercommunalité en élargissant le catalogue des formations éligibles au droit individuel à la formation des élus. En dehors des élus, il convient également de rapprocher l’action intercommunale des citoyens alors que les résultats des sondages font apparaître des difficultés à identifier cette strate territoriale supplémentaire et ses acteurs essentiels. Il existe un manque de visibilité de la part des citoyens ce qui est articulé à la légitimité démocratique de l’EPCI[17]. La mission promeut l’idée de renforcer la transparence sur les enjeux intercommunaux comme d’impliquer davantage les citoyens dans l’action publique intercommunale avec des assemblées citoyennes, des budgets participatifs ou des jurys citoyens. Cela permettrait de prendre en considération les attentes de plus en plus fortes des Français par rapport à l’action publique territoriale.

La mission estime ensuite qu’il est nécessaire de travailler sur le projet de territoire de l’EPCI apparu avec les communautés d’agglomération en 1999. Le cadre juridique du projet de territoire est, selon les auteurs du rapport, perfectible car pour le moment c’est un document cadre et une stratégie qui n’est pas formalisée dont l’exercice est facultatif. Il en découle une appropriation à géométrie variable du projet de territoire alors qu’il devrait constituer un cap stratégique, un prérequis indispensable, en impliquant tous les acteurs territoriaux. Pour éviter de rendre la gouvernance de l’établissement trop rigide la mission ne souhaite pas faire du projet de territoire un document obligatoire. L’enjeu est plutôt de renforcer la légitimité politique de l’outil en demandant à chaque assemblée d’EPCI d’organiser un débat obligatoire sur l’élaboration d’un projet de territoire en début de mandat.

L’Etat est également convoqué comme partenaire essentiel des communes alors que l’intercommunalité tend à remplacer les communes dans le dialogue avec l’Etat. Ce dernier a fortement fait diminuer ses effectifs dans les services déconcentrés et compte sur les intercommunalités pour le remplacer auprès des communes notamment en matière d’ingénierie[18]. Or, cette situation génère de fortes inégalités territoriales et défavorise les petites communes. Résoudre cette difficulté suppose un réarmement de l’Etat territorial. La mission propose la création d’un guichet unique pour l’accès aux services d’ingénierie.

La question de la répartition des compétences communes intercommunalités

Les auteurs du rapport partent du principe qu’il faudrait assouplir la répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités. Les sénateurs souhaitent mettre un terme au sentiment de dépossession qu’éprouvent les maires des communes engagées dans l’intercommunalité. La loi NOTRe a procédé au transfert obligatoire aux intercommunalités de compétences structurantes pour le territoire de l’EPCI qui a entrainé un sentiment de dépossession des maires qui ont considéré qu’il s’agissait d’une réduction de leur capacité d’action.

La question du transfert des compétences obligatoires a été l’une des plus discutées. Les avis qui ont été recueillis sont partagés mais la mission est d’accord sur le fait qu’il faut à l’avenir éviter tout nouveau transfert obligatoire de compétences.

Pour adapter l’intercommunalité à la diversité des territoires il conviendrait, selon les sénateurs, d’assouplir les règles de transfert et de délégations des compétences. Le Sénat travaille à cette amélioration notamment avec l’adoption de la loi 3DS en 2022 qui a introduit la faculté de transférer certaines compétences facultatives “à la carte” des communes vers les EPCI à fiscalité propre. La souplesse du dispositif est grande puisqu’une ou plusieurs communes peut transférer tout ou partie de la compétence. Cette possibilité est censée permettre un exercice des compétences au plus près des réalités locales tout en respectant le principe de subsidiarité. La mission encourage l’approfondissement de ces transferts “à la carte”. Cette évolution serait une application concrète de la volonté de rendre aux élus communaux leur pouvoir d’agir. A ce titre les EPCI pourraient restituer certaines compétences obligatoires aux communes membres. L’échelle d’exercice des compétences n’a pas à être nécessairement fixé par le législateur. Un accord local devrait permettre de modifier la répartition des compétences entre les communes et l’intercommunalité. Enfin proposition est faite de simplifier le régime des délégations de compétences.

Selon les auteurs du rapport il faut donner plus de consistance au principe de subsidiarité et l’appliquer strictement ce que permet la définition de l’intérêt communautaire. En revanche, les sénateurs déplorent que le législateur n’ait pas défini de critère objectif pour permettre aux conseils communautaires de définir l’intérêt communautaire. En l’absence de ces critères objectifs l’intérêt communautaire est bien souvent le fruit de compromis communaux. Il pourrait être envisagé de définir des critères formalisés et objectifs permettant pour chaque compétence de définir l’intérêt communautaire.

L’efficacité et le financement des services publics locaux

Pour les auteurs du rapport il s’agit ici de mobiliser pleinement les instruments intercommunaux existants. Ainsi, l’accès et la qualité du service public restent perfectibles malgré la hausse de la dépense intercommunale. Il est donc souhaitable de créer des relations financières plus partenariales et plus stratégiques. Enfin, le rapport met l’accent sur la nécessité d’approfondir les mutualisations qui ne sont rien d’autre que la première justification de l’intercommunalité.

Accès et qualité des services publics locaux perfectibles

Le rapport souligne le contraste entre la hausse des dépenses intercommunales depuis 10 ans et la marge d’amélioration en termes d’accès et de qualité du service public. Les attendus de la réforme territoriale enclenchée par les lois MAPTAM[19] et NOTRe[20] prévoyaient de substantielles économies d’échelle. Or, c’est à une forte augmentation des dépenses du bloc communal à laquelle on a assisté depuis 2015. De 30 milliards d’euros en 2015 on est passé à 46 milliards d’euros en 2024. Si cela correspond à un transfert de compétences aux intercommunalités il faut également relever la progression significative des dépenses des communes qui auraient dû baisser en toute logique. Les économies d’échelle ne sont donc pas au rendez – vous. Et cela est expliqué par le fait que les intercommunalités répondent à des besoins nouveaux en matière de services publics et permettent une action plus efficace[21]. Les chiffres démontrent qu’il y a des économies d’échelle possibles plus les ensembles intercommunaux sont intégrés. Les petites communautés de communes dépensent 25% de plus par habitant que le quart des blocs communaux les plus intégrés. La conclusion est tirée que davantage de compétences permet de réduire le niveau des dépenses de fonctionnement.

La performance et l’efficacité des services publics intercommunaux sont donc perfectibles et une minorité d’élus pensent que l’intercommunalité a permis d’améliorer l’accès et la qualité des services publics dans leur commune. Pour une large majorité d’élus les apports de l’intercommunalité peinent à se traduire concrètement. Pour les institutions il semble que l’impact de l’intercommunalité soit difficile à mesurer. Dans tous les cas, la mise en réseau des services publics est préférable à l’implantation ou la gestion des services publics de manière égalitaire entre les communes de l’EPCI.

La question de l’évaluation est posée et les auteurs du rapport promeuvent une association plus étroite entre les Chambres régionales des comptes et les décideurs locaux[22].

Des relations financières plus partenariales et plus stratégiques

Le rapport fait état de la complexité des relations financières entre les communes et les EPCI et de leur caractère injuste et illisible. L’exemple est pris des attributions de compensation trop souvent décorrélées de la réalité des charges transférées aux intercommunalités alors que ces attributions de compensation sont censées garantir la neutralité budgétaire lors de chaque transfert de compétence entre chaque EPCI à fiscalité professionnelle unique et ses communes membres. Il a été souligné par les magistrats financiers que les attributions de compensation étaient insuffisantes pour permettre aux intercommunalités, sans ressources supplémentaires, de maintenir les équipements transférés, d’approfondir et d’exercer les compétences détenues par les intercommunalités. Il conviendrait de mieux documenter l’évaluation des charges transférées et pour cela transformer le rapport sur l’évolution des attributions de compensation en une annexe obligatoire aux documents d’orientation budgétaire de l’intercommunalité.

La mission estime qu’un assouplissement des modalités de révision des attributions de compensation est nécessaire mais que cela doit s’accompagner de garanties fortes pour éviter une instabilité des montants en cause et donc protéger les communes prises individuellement. Pour ce faire, les auteurs du rapport recommandent de permettre au conseil communautaire de modifier les montants des attributions de compensation à la majorité qualifiée des deux tiers lorsque l’évaluation de la commission locale d’évaluation des charges transférées fait apparaître qu’elles sont manifestement inadaptées.

Autre orientation des recommandations, il s’agit également de favoriser le recours à des instruments de solidarité intercommunale comme en mobilisant la dotation de solidarité communautaire[23] (DSC) ou le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales[24] (FPIC). Le nombre d’EPCI qui verse une dotation de solidarité intercommunale a fortement baissé alors qu’elle permet une péréquation des ressources au niveau de l’intercommunalité. En 2013 ces EPCI étaient 440 à la verser alors qu’ils ne sont plus que 285 en 2021. Il serait souhaitable d’organiser à chaque début de mandat un débat obligatoire sur la mise en place de la DSC. Concernant le FPIC, ce fonds national de redistribution est jugé globalement efficace puisqu’en 2020 il permettait de réduire de 12% les inégalités de richesse entre territoires. Mais le FPIC est trop rarement conçu comme un instrument de répartition de la ressource s’inscrivant dans un projet de territoire effectif. Il faudrait faire du FPIC un réel instrument de solidarité intercommunale.

La question des fonds de concours[25] est également évoquée comme un levier de solidarité communautaire puisque le fonds est un mode de coopération financière et de solidarité territoriale et constitue une participation versée par un EPCI à une ou plusieurs de ses communes membres pour aider à la réalisation ou au fonctionnement d’un équipement. Ils sont très répandus alors que les critères de répartition du fonds de concours quand ils existent ne sont pas très satisfaisants. Le fonds de concours est un dispositif discrétionnaire. La mission considère que les fonds de concours ne doivent pas constituer des droits de tirage, sans considération des projets à financer ou du fonctionnement d’équipements à assurer. Il conviendrait donc d’utiliser les fonds de concours de manière plus stratégique pour favoriser un projet partagé et solidaire du territoire intercommunal.

Approfondir les mutualisations

La raison d’être de l’intercommunalité réside dans les mutualisations qu’elle autorise. Différents degrés de mutualisation sont envisageables cela va du minimum groupement de commandes à la création d’un service commun propre au bloc communal en passant par la simple prestation de service comme la mise à disposition d’agents ou de services ou de parties de services.

Les mutualisations sont inégalement mises en œuvre. Les services supports sont plus souvent mutualisés que les autres, c’est ainsi le cas des services techniques, d’information, de ressources humaines ou encore de services juridiques et financiers.

Les résultats des mutualisations de personnels sont décevants et ne permettent pas des économies d’échelle significatives. Les dépenses de personnel des intercommunalités ont fortement augmenté alors que dans le même temps celles des communes n’ont pas baissé.

Les auteurs du rapport préconisent la généralisation systématique des schémas de mutualisation[26], obligatoires en 2010 ils sont devenus facultatifs avec la loi Engagement et proximité de 2019[27]. Il est question de les rendre à nouveau obligatoires ne serait – ce que pour mettre la question des mutualisations sur l’agenda politique de l’intercommunalité. Autre proposition celle de généraliser la réflexion en termes de services communs considérés comme essentiels pour animer le collectif intercommunal et assurer une mutualisation à la carte. Dispositif souple, le service commun constitue un exemple concret d’efficacité intercommunale, dont il convient d’informer largement les élus.

Note

^[1] Loi n° 2015 – 991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. D. Guignard, M. Houser, F. Lerique, J.M. Pontier, Loi NOTRe, 10 ans après, L’Harmattan, 2025. La loi NOTRe apporte un certain nombre de modifications aux modalités de la coopération intercommunale. Elle fait notamment passer le seuil des communautés de communes de 5 000 à 15 000 habitants. Elle débouche ainsi sur une redéfinition des périmètres des intercommunalités et engendre la création d’établissements publics de coopération intercommunale très vastes. On les qualifie d’EPCI XXL.

^[2] L’établissement public de coopération intercommunale est une personne publique qui obéit à des principes spécifiques, le principe de rattachement à une collectivité, le principe de spécialité qui se différencie de la clause générale de compétences des communes et le principe de superposition. Ces trois principes distinguent la collectivité de l’EPCI.

^[3] Loi n° 2019 – 1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique. La loi de 2019 fait une place de choix à la commune et notamment au maire dans le cadre de la coopération intercommunale. Elle a été interprétée comme une régression de l’intercommunalité tant les communes sont valorisées par rapport à l’établissement public de coopération.

^[4] Léon Gambetta, Discours de Belleville du 23 avril 1873. Il fût Président du Conseil sous la Troisième République.

^[5] Les syndicats de communes sont des EPCI à fiscalité additionnelle. Il s’agit des établissements publics de regroupement de communes les plus anciens datant de la fin du XIXe siècle. Ils organisent une coopération technique et permettent aux communes de conserver leur autonomie alors que les EPCI à fiscalité propre exigent un engagement très fort des communes dans le processus de coopération.

^[6] Loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale.

^[7] Loi n° 71 – 588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

^[8] Loi n° 2010 – 1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

^[9] Loi n° 92 – 125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.

^[10] Loi n° 99 – 586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

^[11] Ces trois formes de coopération intercommunale ont été créées à des moments différents, les communautés de communes ont vu le jour en 1992, les communautés d’agglomération sont apparues en 1999 et les communautés urbaines ont été créées dès 1966. Elles font partie de la catégorie des EPCI à fiscalité propre.

^[12] Dernière – née des formes de coopération intercommunale, la métropole a vite été banalisée et on en dénombre aujourd’hui 22 dont celle de Lyon qui est une collectivité territoriale et est dérogatoire au droit commun. La métropole constitue également un EPCI à fiscalité propre à l’adresse des agglomérations les plus peuplées même si la catégorie est loin d’être homogène. F. Lerique, Un processus de métropolisation controversé. Une décentralisation inaboutie, AJDA, 21, 2025, p. 1069 – 1073.

^[13] Loi du 12 juillet 1999, op. cit.

^[14] Loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit.

^[15] Loi n° 2014 – 58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

^[16] La mission sénatoriale dirigée par les sénateurs Mizzon et Carrere.

^[17] L’intercommunalité souffre d’un manque de visibilité et de reconnaissance de la part des citoyens en France alors même que ce niveau d’administration est obligatoire et se revendique de la démocratie locale. Le rapport aborde la question de la légitimité démocratique des EPCI à fiscalité propre pour conforter le régime d’élection par fléchage actuel. Or, la création d’un suffrage propre aux EPCI est parfois évoquée par les tenants d’une réelle démocratisation de l’intercommunalité. En cela le rapport est de philosophie conservatrice et ne promeut pas de réformes radicales.

^[18] Le débat sur l’ingénierie territoriale est très nourri en France car l’Etat a supprimé cette ingénierie qu’il délivrait au profit des collectivités. Ces dernières ont donc l’obligation de prévoir des solutions au niveau décentralisé. Pour un éclairage sur les termes du débat Cf F. Lerique, Une conception paradoxale de la décentralisation: le modèle d’ingénierie territoriale, AJDA, 41, 2023, p. 2209 – 2209.

^[19] Loi du 27 janvier 2014, op. cit.

^[20] Loi du 7 août 2015, op. cit.

^[21] Il s’agit là de la légitimité même des intercommunalités à savoir donner la possibilité aux communes d’assurer des services publics qu’elles ne pourraient porter seules et ainsi gagner en efficacité administrative.

^[22] Les décideurs locaux renvoient à une large catégorie qui comprend les collectivités territoriales, les établissements publics et les entreprises publiques locales.

^[23] La dotation de solidarité communautaire est un mécanisme de péréquation intercommunal destiné à réduire les inégalités de richesse entre les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre. Elle est instituée par l’organe délibérant de l’EPCI et a été créée par la loi Chevènement de 1999, op. cit.

^[24] Le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales est un fonds national mis en place en 2012. C’est le premier mécanisme national de péréquation horizontale pour le secteur communal. En effet, les inégalités de richesse entre communes se sont beaucoup accrues depuis la décentralisation de 1982 et l’intercommunalité est un moyen de les réduire.

^[25] Les fonds de concours sont des sommes versées par des personnes physiques ou morales de droit public ou privé afin de contribuer à des dépenses d’intérêt public. Pour les EPCI qui les perçoivent il s’agit d’une dérogation au principe de spécialité et permet à l’établissement de percevoir des fonds qui ne correspondent pas à leurs compétences statutaires.

^[26] La mutualisation constitue un partage de moyens et de ressources humaines de différentes natures entre deux ou plusieurs collectivités du bloc communal sans qu’il ne soit créé d’entité juridiquement distincte. La mutualisation peut être verticale quand elle associe l’EPCI et ses communes membres, elle peut être horizontale quand elle permet à plusieurs communes de s’associer dans cette procédure de mise en partage. Les schémas de mutualisation ont été inventés en 2010 dans la loi RCT pour faire des économies d’échelle. Depuis certains bilans ont mis en évidence le fait qu’il y avait très peu d’économies qui se dégageaient de ce processus de mutualisation.

^[27] Loi du 27 décembre 2019, op. cit.