Oltre il paradigma dello Stato erogatore: lo Stato garante e l’evoluzione degli strumenti perequativi per l’autonomia comunale e la garanzia dei LEP / Elena D'Orlando

Professoressa ordinaria di Diritto amministrativo, Università degli Studi di Udine

Modelli di decentramento e autonomia locale

Il modello italiano di decentramento è caratterizzato da alcune incertezze e incoerenze, determinate (anche) dal fatto che esso tende a coniugare elementi strutturali ibridi, ovvero propri di modelli costituzionali tra loro differenti. A questo riguardo è possibile individuare, sebbene schematicamente, due distinte direttrici lungo le quali lo Stato regionale italiano avrebbe potuto svilupparsi: l’una volta al potenziamento delle autonomie regionali in un contesto federale classico; l’altra mirante, invece, alla valorizzazione delle autonomie locali secondo una logica municipalista.

È noto che l’esito della riforma costituzionale del 2001 non ha percorso con chiarezza né l’una né l’altra strada.

La prima opzione avrebbe significato, tra l’altro, conferire a tutte le Regioni la potestà legislativa in materia di enti locali, configurando quindi un ordinamento statale complessivo strutturato su due soli livelli di governo (Stato centrale e Regioni)[1]. Nei sistemi federali l’autonomia locale viene infatti ricondotta nell’ambito dell’ordinamento del livello di governo intermedio, il quale ne rappresenta il quadro di riferimento, poiché sono le fonti normative dell’entità federata che contribuiscono a definire, dandovi contenuto e attuazione, il principio di autonomia degli enti territoriali minori, riconosciuto e garantito a monte dal dettato costituzionale. La seconda, invece, avrebbe comportato la creazione di un sistema composto da una pluralità di ordinamenti giuridici, posti su un piano di equiordinazione, in cui privilegiare le esigenze di garanzia e di separazione degli enti territoriali minori nei confronti della Regione, sia pure entro i limiti di compatibilità con le esigenze di funzionalità del sistema, al centro del quale collocare lo Stato (modello c.d. «stellare»[2]), dotando però di pari passo gli enti locali di strumenti che consentissero loro di incidere effettivamente sulla formazione degli atti statali o regionali dai quali dipende la configurazione, in concreto, della loro autonomia.

Attualmente (specie con riferimento alle Regioni ordinarie) l’assetto dei rapporti tra i diversi livelli di governo pare perpetuare quell’incertezza ricostruttiva che caratterizzava il disegno costituzionale originario[3], rispetto al quale si poteva evincere tanto che l’amministrazione regionale dovesse essere considerata ente di governo delle autonomie locali (vista la sua potestà legislativa, programmatoria e di controllo, incidente sull’ambito di autonomia degli enti minori), quanto che i rapporti intercorressero direttamente tra enti territoriali minori e Stato, poiché le Province e i Comuni erano costituzionalmente garantiti, proprio nei confronti delle Regioni, attraverso la legislazione statale (allora le leggi generali della Repubblica di cui all’abrogato art. 128 Cost., ora quelle costituenti esercizio della potestà legislativa statale esclusiva ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. p Cost.).

La stessa giurisprudenza costituzionale successiva alla revisione del 2001 ha contribuito, peraltro, ad alimentare tali contraddizioni. Da un lato, affermando che gli enti locali, considerati un tempo parte dell’amministrazione statale indiretta, sono ora riconosciuti dalla Costituzione come soggetti di autonomia politica e amministrativa, in quanto esponenziali di collettività, enfatizzando quindi la logica municipalista[4] e ammettendo al tempo stesso la possibilità che lo Stato impugni una legge regionale per violazione dell’autonomia locale[5]. Dall’altro, legittimando le Regioni a ricorrere avverso la legge statale per violazione di competenze degli enti locali, sul presupposto che la lesione dell’autonomia locale integri potenzialmente un danno anche per la Regione, avvalorando così una visione di segno opposto[6].

Una considerazione a sé stante riguarda le Autonomie speciali dell’arco alpino, dove il rapporto tra Regione/Provincia ed enti locali è più organico in virtù dei più ampi margini di autonomia regionale/provinciale sul piano legislativo, amministrativo e finanziario e dove si può delineare con maggiore chiarezza la tendenza alla costruzione di un sistema territoriale integrato: in questi ordinamenti la Regione o la Provincia autonoma assolve concretamente il ruolo di livello di governo di riferimento delle autonomie locali, disciplinando non solo le «componenti essenziali dell’intelaiatura dell’ordinamento degli enti locali»[7], ma altresì ulteriori profili rilevanti come le forme associative, la finanza locale e i tributi locali, i controlli[8]. In tali contesti si può concretamente constatare la centralità e l’importanza della Regione (o della Provincia autonoma) come ente dotato di un proprio indirizzo politico, non solo nella concreta conformazione della forma di amministrazione (infra)regionale/provinciale, ma anche e (oggi) soprattutto ai fini dei meccanismi di coordinamento della finanza pubblica e della perequazione[9], con particolare riferimento all’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e alla partecipazione alla solidarietà nazionale[10].

Il livello di governo locale e l’attuazione del federalismo fiscale

Nel quadro sinteticamente descritto si cala l’attuazione del sistema di finanza pubblica multilivello disegnato dalla riforma costituzionale del 2001, ancora oggi in corso di attuazione, che poggia sulla legge delega n. 42/2009 e sui relativi decreti di attuazione, tra i quali rilevano in questa sede specialmente il n. 216/2010 sulla determinazione dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province, il n. 23/2011 sulla finanza comunale e il n. 68/2011 sulla finanza regionale e provinciale.

Il percorso attuativo ha incontrato, come noto, ostacoli di ordine tecnico e soprattutto politico; si è dovuto confrontare con riforme concomitanti, quali quella dell’ente Provincia; ha scontato il deterioramento del quadro generale di finanza pubblica seguito alla crisi economico – finanziaria globale; ha subito i contraccolpi della crisi pandemica dalla quale, però, ha preso nuovo slancio. Quest’ultimo riferimento è alla milestone del PNRR relativa alla riforma del quadro fiscale subnazionale (Missione 1, Componente 1, Riforma 1.14), che prevede – tra l’altro – l’entrata in vigore, entro giugno 2026, del quadro normativo del federalismo fiscale come previsto dalla legge n. 42/2009 per le Regioni a statuto ordinario mediante: (a) l’aggiornamento della normativa vigente, con conseguente individuazione delle fonti di finanziamento regionale, in conformità all’art. 119 Cost.; (b) la fiscalizzazione dei trasferimenti erariali nelle materie di competenza regionale, ai sensi dell’art. 7 d.lgs. n. 68/2011; (c) la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e relativi costi e fabbisogni standard nelle materie già di competenza regionale (assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale per la spesa in conto capitale: art. 13 d.lgs. n. 68/2011)[11]. Quantunque si tratti di obiettivi riguardanti le Regioni ordinarie, gli interventi determineranno delle ripercussioni anche sugli enti locali, specie con riferimento alla determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard, riguardando materie nelle quali i Comuni esercitano le loro funzioni amministrative. Un primo riscontro in tal senso è rinvenibile nelle disposizioni della legge di bilancio per il 2026 relative ai LEP per il sociale e per la disabilità (art. 1, commi 698 – 711 l. n. 199/2025).

Ritornando al modello di finanziamento del governo locale previsto dalle fonti sopra citate, esso poggia sui seguenti capisaldi, peraltro comuni a tutti gli enti autonomi territoriali: l’allocazione delle funzioni amministrative sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza; il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche di ciascun ente territoriale con tributi ed entrate propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali, trasferimenti perequativi non vincolati; il riparto dei trasferimenti perequativi calcolato sul divario tra il fabbisogno standard di spesa – che rappresenta le necessità finanziarie di un ente locale in base alle sue caratteristiche territoriali e agli aspetti sociodemografici della popolazione residente[12] – e la capacità fiscale dell’ente – che è la misura della sua capacità di prelievo che non risente dello sforzo fiscale –; la copertura, attraverso la corretta individuazione dei fabbisogni standard, della spesa relativa ai LEP concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

La logica del modello si basa sul principio di corrispondenza tra risorse e funzioni e sul principio di responsabilità per le entrate correlata alla responsabilità per le spese, nella prospettiva di garantire certezza e programmabilità delle risorse onde consentire a ciascun ente territoriale di esercitare la propria autonomia per conseguire, in ultima istanza, gli obiettivi costituzionali dell’eguaglianza nel godimento dei diritti e del buon governo delle risorse pubbliche. Di conseguenza, si elimina ogni forma di finanza derivata, escludendo trasferimenti di mero finanziamento e ammettendo solo quelli di natura perequativa o quelli vincolati a obiettivi specifici, tassativi e straordinari a favore di enti determinati. Il quadro è completato dall’assegnazione allo Stato della legislazione esclusiva riguardante: la perequazione delle risorse finanziarie (art. 117, comma 2, lett. e, Cost.); l’individuazione delle funzioni pubbliche cui assicurare il finanziamento integrale ai sensi dell’art. 119, comma 4 Cost. (art. 117, comma 2, lett. p, Cost.); la determinazione dei LEP da garantire su tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2, lett. m, Cost.), in modo da assicurare che il finanziamento integrale si traduca nell’espletamento effettivo delle funzioni pubbliche attribuite, anche considerata la natura non vincolata dei trasferimenti perequativi[13].

I fabbisogni standard collegati alle funzioni fondamentali e ai LEP, quindi, sono il cardine del meccanismo di finanziamento degli enti locali. D’altro canto, la loro centralità è messa altresì in risalto dal potere che la Costituzione assegna al Governo centrale di sostituirsi agli enti territoriali qualora lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei LEP concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali (art. 120, comma 2 Cost.).

Ciò premesso, gli esiti principali, ad oggi, del percorso di implementazione dei nuovi meccanismi standard di finanziamento degli enti territoriali – che sostituiscono il criterio della spesa storica con la perequazione basata sui fabbisogni di spesa e sulle capacità fiscali – possono essere così brevemente riassunti.

Per le Regioni, a partire dal 2013, si fa luogo, sia pur con una forte componente proporzionale alla popolazione, all’applicazione integrale del fabbisogno standard e della capacità fiscale per quanto riguarda il riparto della componente indistinta del Fondo Sanitario Nazionale. Ancora nella fase di avvio, invece, risulta il processo di perequazione e la fiscalizzazione dei trasferimenti afferenti alle materie diverse dalla sanità. Sul punto si ricorda la mappatura dei fondi statali da fiscalizzare operata dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard (CTFS)[14], nonché l’approvazione della l. n. 111/2023 recante la delega al Governo per la riforma fiscale e la già citata l. n. 199/2025 che definisce i LEP relativi alla sanità (richiamando i LEA: art. 1, comma 697), all’assistenza (LEP per il sociale e la disabilità: art. 1, commi 698 – 711) e all’istruzione (diritto allo studio universitario: art. 1, commi 712 – 714).

Per le Province e le Città metropolitane, a partire dal 2022, è operativo un nuovo meccanismo di perequazione fiscale allineato ai principi costituzionali, che prevede due fondi perequativi separati per i due comparti, basati entrambi sulla differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali. Vi sono però tre criticità principali: un target perequativo limitato al 60%, che impedisce un finanziamento completo dei fabbisogni standard per tutti gli enti; l’assenza di autonomia fiscale per la maggior parte degli enti; la mancanza di una chiara definizione dei LEP[15].

Per i Comuni (ad esclusione di quelli localizzati nelle Regioni a statuto speciale), con il riparto del Fondo di Solidarietà Comunale a far data dal 2015 è iniziato un lungo processo di transizione che, a normativa vigente, porterà all’applicazione integrale dei meccanismi standard nel 2030, come previsto dall’art. 1, comma 449 l. n. 232/2016. Tale circostanza, unita all’autonomia impositiva dei Comuni e, soprattutto, all’accuratezza delle metodologie di definizione dei fabbisogni standard connessi alle funzioni fondamentali dei Comuni medesimi, fanno sì che il comparto comunale sia quello rispetto al quale il processo di attuazione del federalismo fiscale risulta più avanzato e, in tale ambito, un’importanza cruciale rivestono gli strumenti perequativi.

Il Fondo di Solidarietà Comunale (FSC): uno strumento di perequazione in itinere

Il FSC è lo strumento per il finanziamento dei Comuni delle Regioni ordinarie e dei Comuni della Regione Siciliana e della Sardegna[16], la cui dotazione annuale è definita per legge ed è ora alimentata dallo Stato e da una quota del gettito dell’imposta municipale propria (IMU). Le risorse vengono distribuite con funzioni sia di compensazione delle risorse attribuite in passato, sia di perequazione, in un’ottica di progressivo abbandono della spesa storica. L’applicazione di criteri di riparto di tipo perequativo nella distribuzione delle risorse, basati sulla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, è iniziata nel 2015 con l’assegnazione di quote via via crescenti del Fondo, in previsione del raggiungimento del 100% della perequazione nell’anno 2030. Nel 2025 l’applicazione di fabbisogni standard e capacità fiscali è pari al 60%, superando così in percentuale l’applicazione del meccanismo storico[17].

Il FSC è stato istituito dall’art. 1, comma 380 l. n. 228/2012 (legge di stabilità per il 2013) in sostituzione dell’originario Fondo Sperimentale di Riequilibrio Comunale (previsto dal d.lgs. n. 23/2011) in ragione della nuova disciplina dell’imposta municipale propria (IMU) introdotta dalla legge di stabilità per il 2013, che ha attribuito ai Comuni l’intero gettito IMU – ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo destinato allo Stato – nell’ambito di un intervento volto al consolidamento dei conti pubblici a fronte della crisi finanziaria manifestatasi in quel periodo. I vincoli dettati dall’esigenza del consolidamento dei conti pubblici, che ha richiesto nel corso degli anni un rafforzamento delle misure di coordinamento della finanza pubblica e di controllo delle decisioni di entrata e di spesa degli enti locali, nonché le frequenti modifiche della tassazione immobiliare, hanno reso, infatti, precario e incerto il quadro normativo della fiscalità municipale rispetto a quanto previsto dal d.lgs. n. 23/2011, determinando un’instabilità del sistema di finanziamento delle funzioni nonché della perequazione fiscale delle risorse[18].

La legge di bilancio per il 2017 (art. 1, commi 446 – 452 l. n. 232/2016) reca una disciplina a regime che: fissa la dotazione annuale del FSC, ferma restando la quota parte dell’IMU di spettanza dei Comuni che in esso confluisce annualmente; definisce i criteri di ripartizione del FSC, distinguendo tra la componente ristorativa, che viene ripartita tra i Comuni in misura puntuale (sulla base del gettito effettivo IMU e TASI relativo all’anno 2015) e la componente redistributiva, che viene invece ripartita tra i Comuni sulla base di criteri di tipo compensativo rispetto all’allocazione storica delle risorse e, dal 2015, di tipo perequativo, sulla base della differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard approvati dalla CTFS; prevede l’emanazione del DPCM di riparto del FSC entro il 31 ottobre dell’anno precedente a quello di riferimento, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, previo parere tecnico della CTFS e previo accordo da sancire in sede di Conferenza Stato – città e autonomie locali.

Nel FSC coesisteranno, sino al 2030, due meccanismi di riparto di natura redistributiva, entrambi operanti a risorse invariate, ovvero a vincolo di bilancio chiuso, nel processo di transizione[19]: il primo, che porta alla definizione della componente redistributiva storica, basata sul criterio di invarianza delle risorse storiche di ogni Comune a seguito del passaggio da ICI a IMU; il secondo, che determina la componente redistributiva standard, basata sulla perequazione delle risorse storiche in ragione della differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali di ogni Comune.

La transizione tra le due componenti redistributive genera un effetto perequativo che alimenta flussi di risorse orizzontali all’interno del FSC, modificando le risorse storiche di riferimento di ogni Comune per effetto del passaggio dal criterio compensativo storico al criterio perequativo standard[20].

Per effetto della perequazione standard, dal 2015 al 2025[21] le risorse storiche che si sono spostate orizzontalmente tra Comuni ammontano, complessivamente, a 844 milioni di euro. L’effetto perequativo negativo ha interessato 3701 Comuni (in cui vive il 48% della popolazione) collocati principalmente nel centro nord e nelle aree interne della Penisola; si tratta in gran parte di aree caratterizzate da risorse storiche più alte della media. Parallelamente, dal 2015 al 2025, la perequazione ha portato ad un incremento delle risorse storiche di pari ammontare (844 milioni) a favore di 2856 Comuni (in cui vive il 52% della popolazione), collocati principalmente nel centro sud, nelle aree costiere lungo tutta la Penisola e nelle Alpi piemontesi; in gran parte si tratta di aree caratterizzate da risorse storiche più basse della media e caratterizzate da maggiore densità abitativa. Da sottolineare che l’effetto perequativo è stato però notevolmente mitigato in questi anni, sia per effetto dei correttivi operanti in via strutturale dal 2017, che per effetto delle risorse aggiuntive affluite a fronte del ristoro delle riduzioni di entrata determinate dal d.l. n. 66/2014, a partire dal 2020. In totale, per effetto dei soli correttivi, è possibile stimare un ammorbidimento dell’effetto perequativo negativo vicino al 40%, con il risultato di rendere molto più graduale l’approdo a regime per i Comuni che devono arretrare maggiormente sul fronte delle risorse storiche, agevolando notevolmente l’assorbimento delle minori risorse nel processo ordinario di bilancio.

Oltre alle componenti redistributive, storiche e standard, nel FSC convivono cospicui flussi di trasferimenti statali privi di natura perequativa e di vincoli di destinazione. La presenza di questi trasferimenti pone, da un lato, un interrogativo circa l’aderenza di queste fonti all’art. 119, commi 3 e 5 Cost., secondo cui gli unici trasferimenti privi di vincolo di destinazione devono avere natura perequativa; dall’altro lato, mette in evidenza come la struttura complessiva del FSC abbia un carattere prevalentemente verticale[22], determinato da un insieme eterogeneo di voci attribuite con criteri diversi, che si sono stratificati nel corso degli anni[23].

A fronte di queste evidenze, se si intendesse raggiungere l’attribuzione del 100% dei trasferimenti del FSC con criteri perequativi, nei prossimi anni bisognerebbe affrontare il tema della standardizzazione della rilevante parte di trasferimenti erogati con criteri diversi dalla differenza tra fabbisogni standard e capacità fiscali.

Un ulteriore aspetto da considerare della struttura dei flussi perequativi del FSC è rappresentato dal loro carattere parzialmente orizzontale di cui si è detto, che porta alcuni Comuni a versare risorse al Fondo piuttosto che a riceverne, in virtù di trasferimenti perequativi negativi. Ci si potrebbe chiedere se questa caratteristica della perequazione comunale costituisca un elemento di non aderenza del sistema al dettato costituzionale e ai principi attuativi previsti dalla l. n. 42/2009. Il dubbio potrebbe nascere dall’idea che la perequazione comunale debba seguire un’impostazione unicamente verticale come previsto per il comparto sanitario delle Regioni, dove tutte le Regioni ricevono una quota del Fondo Sanitario Nazionale, ad esclusione della più ricca che si trova a finanziare tutto il suo fabbisogno sanitario con risorse proprie.

Premesso che la Costituzione non entra nel dettaglio tecnico della struttura dei flussi perequativi, prescrivendone una struttura perfettamente verticale piuttosto che orizzontale o mista e affida al legislatore statale la potestà legislativa esclusiva in materia di perequazione delle risorse finanziarie (art. 117, comma 2, lett. e), dalla l. n. 42/2009 emerge un’impostazione diversa per la struttura del fondo perequativo delle Regioni rispetto a quello degli enti locali.

Per le Regioni, all’art. 9 l. n. 42/2009 si fa esplicito riferimento all’istituzione di un fondo perequativo statale di carattere verticale, prevedendo il pareggio tra fabbisogno di spesa e capacità fiscale per la Regione più ricca e trasferimenti perequativi positivi per tutte le altre.

Per quanto riguarda gli enti locali, invece, l’art. 13 l. n. 42/2009, oltre a prevedere un ruolo attivo delle Regioni nella determinazione dei flussi perequativi (mai implementato), lascia aperte varie soluzioni circa la struttura verticale oppure orizzontale del meccanismo di perequazione. Per il finanziamento delle funzioni fondamentali[24], si prevede che a livello di comparto la dimensione del fondo debba essere uguale alla differenza tra il totale dei fabbisogni standard per le medesime funzioni e il totale delle entrate standardizzate, senza escludere, però, la possibilità che, per gli enti più ricchi, le entrate possano superare i fabbisogni generando trasferimenti negativi. Inoltre, per le funzioni diverse da quelle fondamentali, la perequazione deve essere rivolta a ridurre le differenze tra le capacità fiscali facendo emergere, così, in modo naturale, il carattere della orizzontalità dei trasferimenti. In definitiva, quindi, per gli enti locali la centralità delle entrate proprie come fonte di finanziamento delle spese, sancita dai principi costituzionali, avalla quantomeno la legittimità di un sistema misto[25].

D’altro canto, a conferma della legittimità del sistema di perequazione misto sviluppatosi nel comparto comunale è intervenuta la Corte costituzionale la quale, nel rigettare un ricorso proposto dalla Regione Liguria, con la sentenza n. 63/2024 ha ribadito che il FSC non deve necessariamente seguire un modello di perequazione esclusivamente verticale, come sostenuto dalla ricorrente. Con il ricorso si impugnavano, infatti, le disposizioni che incrementavano la dotazione finanziaria del FSC per il 2023, sostenendo che non erano sufficienti a mitigare gli effetti negativi di un sistema di perequazione orizzontale, che distribuisce le risorse basandosi su fabbisogni standard e capacità fiscali dei Comuni, piuttosto che su interventi diretti dello Stato per equilibrare disuguaglianze specifiche. La Corte ha chiarito che un modello di perequazione integralmente verticale, in quanto fondato esclusivamente sullo stanziamento di risorse statali, «è infatti espressamente imposto solo dall’art. 119, quinto comma Cost., il quale attribuisce chiaramente allo “Stato” il compito di destinare “risorse aggiuntive” e di effettuare interventi speciali a favore di “determinati” enti territoriali, quando lo richiedano, tra l’altro, gli obiettivi di promuovere lo sviluppo economico, di coesione e solidarietà sociale, di rimuovere gli squilibri economici e sociali, o infine, di garantire l’effettivo esercizio dei diritti della persona» (3.4 Cons. dir.). La Corte ha riconosciuto che il modello di perequazione orizzontale ha portato a determinate criticità, amplificando alcune disfunzioni nella distribuzione delle risorse tra i Comuni; tuttavia, ha anche rilevato che gli interventi normativi degli ultimi anni, attraverso la progressiva ricostituzione della componente verticale del FSC (cui contribuisce anche la disposizione che era stata impugnata), hanno attenuato tali disfunzioni. Dalle argomentazioni sviluppate dalla Corte si ricava che il modello perequativo orizzontale non viola di per sé i principi costituzionali, ma solo allorché si provi che esso pregiudica l’autonomia finanziaria degli enti territoriali e la possibilità di assicurare il regolare svolgimento delle funzioni loro attribuite dalla legge.

In sintesi, quindi, sono demandati al legislatore statale due fondamentali aspetti del sistema perequativo. Innanzitutto, la scelta del criterio per determinare l’ammontare complessivo di risorse (fabbisogno) da riconoscere a ciascun livello di governo per una determinata funzione: sul punto, come già ricordato, l’opzione invalsa è quella dell’approccio top down, ovvero a fondo chiuso, per cui le risorse da assegnare agli enti territoriali sono stabilite ex ante, nel quadro della programmazione finanziaria complessiva e nel rispetto dei saldi di bilancio, data una determinata pressione fiscale; i fabbisogni standard fungono così da criterio di riparto, sulla base del livello di spesa standard definito in conformità al vincolo di bilancio. In secondo luogo, spetta al legislatore statale decidere come ripartire il finanziamento del fabbisogno tra risorse fiscali e fondo perequativo: in proposito, come chiarito anche dalla giurisprudenza costituzionale, per quanto concerne il comparto degli enti locali è legittima la previsione di una dimensione mista del sistema perequativo, che contempli componenti sia verticali, cioè finanziate dallo Stato (o, in prospettiva, anche dalle Regioni), che orizzontali, ovvero generate da spostamenti di risorse intracomparto, determinati dalla differenza tra capacità fiscale e fabbisogno standard dei singoli Comuni.

Il Fondo per l’Equità del Livello dei Servizi (FELS): un esempio di trasferimento temporaneo vincolato al raggiungimento di determinati obiettivi di servizio, nella prospettiva della garanzia dei LEP

A partire dalla legge di bilancio per il 2021 (art. 1, commi 791 – 792 l. n. 178/2020), la dotazione del FSC è stata incrementata con la finalità di finanziare fabbisogni aggiuntivi volti a garantire il raggiungimento di un livello dei servizi sociali adeguato e uniforme per i Comuni delle Regioni ordinarie. Con la legge di bilancio per il 2022 (art. 1, commi 172 e 174 l. n. 234/2021) è stato previsto un potenziamento anche dei servizi di asilo nido e di trasporto degli studenti con disabilità, fissando corrispondenti LEP e obiettivi di servizio e disponendo un incremento del FSC a tali fini; la legge ha anche previsto (art. 1, comma 563) l’applicazione del meccanismo, con lo stanziamento delle relative risorse, anche per i Comuni della Regione Sicilia e della Regione Sardegna[26].

Le nuove risorse per il sociale sono ripartite con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza Stato – città e autonomie locali, su proposta della CTFS; quelle per gli asili nido richiedono altresì il concerto del Ministro dell’istruzione, del Ministro per il Sud e la coesione territoriale, del Ministro per le pari opportunità e la famiglia; quelle per il trasporto degli studenti disabili richiedono anche il concerto del Ministro per le disabilità. I decreti di riparto disciplinano pure gli obiettivi di potenziamento, le modalità di monitoraggio ed eventuale recupero dei contributi[27].

Analizzando sinteticamente le fattispecie, le risorse aggiuntive per il finanziamento e lo sviluppo dei servizi sociali comunali vanno ripartite in modo che venga gradualmente raggiunto l’obiettivo di servizio di un rapporto tra assistenti sociali impiegati nei servizi sociali territoriali e popolazione residente pari a 1 a 6.500. Gli obiettivi di servizio per il potenziamento dei servizi sociali sono stati tarati sul livello di spesa: un Comune risulta sopra obiettivo quando la sua spesa, destinata ai servizi sociali, è pari o superiore al fabbisogno standard monetario stimato. Gli enti che hanno un livello di spesa inferiore al fabbisogno standard stimato dovranno, nel corso degli anni, incrementare il loro livello di spesa storica in modo da raggiungere il livello obiettivo. L’incremento annuo, per i Comuni sotto obiettivo, dovrà essere almeno pari alle risorse aggiuntive assegnate e l’allocazione delle risorse aggiuntive è sottoposta a una rendicontazione obbligatoria.

Quanto agli asili nido, trattasi, come noto, di un servizio educativo e sociale di interesse pubblico rivolto ai bambini in età tra 3 e 36 mesi, che viene considerato nella funzione sociale dei Comuni sia dal d.lgs. n. 216/2010, sia dalle regole di contabilizzazione dei bilanci, mentre il d.lgs. n. 65/2017 lo integra nel comparto istruzione come parte del sistema integrato 0 – 6 anni. La forte eterogeneità territoriale nell’offerta del servizio e un livello complessivo di copertura di asili nido molto al di sotto degli standard europei hanno palesato la necessità di un intervento dello Stato con risorse pubbliche verticali aggiuntive, collegate al raggiungimento di determinati obiettivi di servizio. Il raggiungimento degli obiettivi consiste nell’incremento dell’offerta da parte dei Comuni nei quali il servizio, pubblico e privato, risulta inferiore all’obiettivo di copertura del 33% della popolazione in età 3 – 36 mesi. I Comuni devono predisporre ogni anno una scheda di monitoraggio; quelli cui è stato assegnato un obiettivo devono compilare, insieme al monitoraggio, una scheda di rendicontazione dove dichiarano se hanno raggiunto o meno l’obiettivo.

Infine, il trasporto studenti con disabilità, tra i diversi servizi a supporto della scuola dell’obbligo a carico dei Comuni, è sicuramente un servizio che incide in modo rilevante sui diritti civili e sociali degli studenti. Per tale motivo il legislatore, considerata la differenziazione del livello dei servizi tra i diversi enti, ha individuato la necessità di definire degli obiettivi di servizio, nella prima fase applicativa, per arrivare nel corso di alcuni anni alla definizione di un LEP. Conseguentemente, gli obiettivi di servizio sono stati calcolati considerando le risorse a disposizione, il costo medio del trasporto, il numero di studenti disabili iscritti nelle scuole e quello di studenti effettivamente trasportati; è stata così computata la percentuale di copertura aggiuntiva annua dell’11,59% degli utenti con disabilità in età scolastica trasportati rispetto al totale degli alunni con disabilità. Anche in questo caso i Comuni devono compilare ogni anno una scheda di monitoraggio; quelli cui è stato assegnato un obiettivo devono compilare, insieme al monitoraggio, una scheda di rendicontazione dove dichiarano se hanno raggiunto o meno l’obiettivo.

Lo schema seguito per il finanziamento del potenziamento dei servizi sopra descritti risponde a una logica incrementale progressiva, in linea con quanto previsto dall’art. 2 d.lgs. n. 216/2010: la determinazione e la conseguente garanzia di copertura finanziaria dei LEP, infatti, deve coniugarsi con il rispetto dei vincoli di bilancio; di conseguenza, l’impianto del federalismo fiscale prevede sin dall’origine la necessità di intraprendere un percorso di convergenza verso i LEP attraverso delle tappe intermedie, gli obiettivi di servizio, che consentono per l’appunto di mantenere un coordinamento dinamico della finanza pubblica nel perseguimento dell’uniformità nel godimento dei diritti su tutto il territorio nazionale[28].

Ciò premesso, sulle disposizioni che hanno incrementato il FSC per le finalità innanzi illustrate è intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 71/2023 che, pur dichiarando inammissibili le questioni di legittimità prospettate in relazione a tali disposizioni, ha raccomandato al legislatore di intervenire per correggere la struttura del Fondo così realizzata. La Corte ha criticato l’inserimento nel FSC di trasferimenti perequativi aventi carattere vincolato, poiché specificamente finalizzati al raggiungimento di determinati LEP (o, nel caso del trasporto, obiettivi di servizio) per una serie di servizi comunali di grande rilievo. Ciò ha realizzato, secondo la Corte, «all’interno dell’unico FSC storicamente esistente, un’ibridazione estranea al disegno costituzionale dell’autonomia finanziaria, il quale, a tutela dell’autonomia degli enti territoriali, mantiene necessariamente distinte le due forme di perequazione», ovvero quella “ordinaria” di cui all’art. 119, comma 3 Cost., che è senza vincoli di destinazione e quella “speciale” di cui all’art. 119, comma 5 Cost., che è invece vincolata.

Tale ibridazione inoltre, secondo la Corte, ha prodotto un’ulteriore distorsione: le risorse relative alla componente speciale collocate all’interno del FSC non sono state assistite da coerenti meccanismi per l’effettivo raggiungimento dei LEP al contempo fissati. Infatti, poiché la componente perequativa speciale è stata innestata nell’ambiente normativo tipico di quella ordinaria – volta a premiare l’autonomia e priva di vincoli di destinazione – non sono stati previsti gli strumenti necessari per assicurare il raggiungimento degli obiettivi. La Corte, più specificamente, ha ritenuto non coerente con l’art. 120, comma 2 Cost., la sanzione per cui, a fronte del mancato raggiungimento degli obiettivi di servizio a cui queste risorse sono vincolate, ne disponeva la restituzione al bilancio statale, invece che prevedere un intervento sostitutivo dello Stato.

La sentenza, quindi, ha indotto il legislatore a compiere due interventi: lo spostamento delle risorse aggiuntive sopra richiamate fuori dal FSC, creando un fondo ad hoc; la previsione del commissariamento del Comune che non raggiunge gli obiettivi di servizio.

Più specificamente, con la legge di bilancio per il 2024 (l. n. 213/2023, art. 1, commi 494 – 501), il Parlamento ha dato seguito alle indicazioni della Corte costituzionale prevedendo una distinzione (a decorrere dal 2025) tra le risorse senza vincolo di destinazione assegnate al FSC e quelle vincolate al raggiungimento degli obiettivi di servizio, prevedendo l’istituzione del nuovo Fondo per l’Equità del Livello dei Servizi (FELS). Sempre in ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale, il Parlamento ha eliminato gli obblighi di restituzione allo Stato dei fondi aggiuntivi in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di servizio annuali: alla sanzione economica viene sostituita l’attivazione di un potere sostitutivo del Ministero dell’interno, attraverso la nomina del Sindaco come commissario e, in caso di perdurante inadempimento, di un commissario su designazione del Prefetto. Il recupero delle somme a favore dello Stato rimane limitato ai soli casi in cui il Comune certifichi l’assenza di utenti potenziali del servizio oggetto dell’inutilizzo delle risorse assegnate.

A quest’ultimo proposito, ai sensi del decreto del Ministero dell’interno di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze del 6 giugno 2024[29], nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati, il Sindaco/commissario deve presentare un apposito cronoprogramma nel quale elenca le azioni che l’ente ha intenzione di intraprendere per raggiungere l’obiettivo di servizio o il LEP assegnato, entro il 2027, per il potenziamento dei posti nei servizi educativi per l’infanzia e per il potenziamento del trasporto degli alunni con disabilità, ed entro il 2030 per il potenziamento dei servizi sociali con particolare attenzione alla dotazione di assistenti sociali[30].

È opportuno sottolineare, infine, che caratteristica del FELS è la sua temporaneità, circostanza che rende questo intervento speciale pienamente coerente con l’impianto costituzionale relativo agli artt. 117, 119 e 120 Cost.: le risorse scorporate dal FSC e fatte confluire nel FELS a partire dal 2025 ritorneranno nel FSC tra il 2029 e il 2031, anno in cui il FELS cesserà di esistere. In particolare, nel 2029 sarà concluso il processo di monitoraggio degli obiettivi di servizio per gli asili nido e il trasporto degli alunni con disabilità, mentre nel 2031 si concluderà il processo di monitoraggio relativo alla realizzazione degli obiettivi di servizio nel settore sociale[31].

Il ritorno di queste risorse nel FSC è fisiologico, in quanto, con il completamento dei vari programmi di convergenza, viene meno il vincolo di destinazione e le risorse devono essere inglobate nel meccanismo ordinario di perequazione, mantenendo attivo solo il monitoraggio sul raggiungimento dei LEP in capo a tutti i Comuni. In altri termini, il sistema generale di finanziamento delle funzioni comunali avrà a quel punto compensato le mancanze individuate con gli obiettivi di servizio e il mantenimento dei livelli raggiunti sarà assicurato dall’ordinario sistema di perequazione del FSC.

La legittimità del descritto impianto del FELS è stata confermata dalla giurisprudenza costituzionale nella sent. n. 45/2025, nella quale si evidenziano tre passaggi significativi[32]. Ritornando sulle caratteristiche del sistema perequativo ricavabile dall’art. 119 Cost., la Corte innanzitutto ribadisce che «ai sensi dell’art. 119, quarto comma Cost., le funzioni degli enti territoriali devono essere assicurate in concreto mediante le risorse menzionate ai primi tre commi del medesimo art. 119 Cost., attraverso un criterio perequativo trasparente e ostensibile, in attuazione dei principi fissati dall’art. 17, comma 1, lettera a), della legge n. 42 del 2009»[33]. Pertanto, «se nell’unico fondo perequativo relativo ai Comuni, ai sensi dell’art. 119, terzo comma, Cost. [ovvero il FSC], non possono tollerarsi quote “vincolate”, altre componenti perequative riconducibili al quinto comma della medesima disposizione […] devono, invece, trovare distinta, apposita e trasparente collocazione in altri fondi a ciò dedicati»[34]. Infine, la coerenza del FELS con il parametro costituzionale è attestata anche dalla circostanza per cui, «una volta conseguiti, da parte di tutti i comuni, i LEP e gli obiettivi di servizio di cui ai commi da 496 a 501, le risorse in esame perderanno la loro natura di interventi speciali di cui all’art. 119, quinto comma, Cost.».

Venendo ai risultati concretamente conseguiti sinora con l’istituzione del FELS, particolarmente significativo è l’esito del primo ciclo di assicurazione del conseguimento degli obiettivi di servizio da esso finanziati. Il potenziamento dei servizi sociali, degli asili nido e del trasporto degli studenti con disabilità ha infatti evidenziato risultati senz’altro positivi[35], non solo in termini di aumento dei servizi offerti, ma anche di autoconsapevolezza degli enti locali (recte degli amministratori locali) in merito all’importanza del raggiungimento degli obiettivi, in quanto connessi alla garanzia di diritti fondamentali.

Il funzionamento del FELS e del connesso sistema di monitoraggio, assistito dall’eventuale esercizio del potere sostitutivo, può essere assunto ad esempio paradigmatico di come, a regime, dovrebbe funzionare la definizione dei LEP e il relativo meccanismo di garanzia[36]: lo Stato fissa a monte i LEP, eventualmente prevedendo un percorso da sviluppare gradualmente attraverso specifici obiettivi di servizio, verifica di volta in volta i risultati raggiunti attraverso una adeguata attività di monitoraggio e interviene in caso di inadempimento del livello di governo considerato; gli enti autonomi territoriali provvedono all’erogazione delle prestazioni, finanziate attraverso i canali previsti dall’art. 119, commi 2 – 3 Cost. e solo in presenza di specifiche situazioni attraverso trasferimenti statali vincolati (art. 119, comma 5 Cost.)[37].

Lo Stato garante e i tasselli ancora mancanti

Se, come accennato in premessa, lo stato di attuazione del federalismo fiscale può apparire attualmente più avanzato per i Comuni, in ragione della loro autonomia impositiva e della concreta attivazione di strumenti perequativi indirizzati al superamento della logica di riparto basata sulla spesa storica e fondati (almeno parzialmente) sulla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, permangono comunque criticità e lacune. Alcune possono essere superate e colmate con puntuali interventi normativi immediati, altre necessitano invece dell’elaborazione di una visione di medio – lungo periodo, che andrebbe sin d’ora dichiarata in una prospettiva di programmazione pluriennale, anche in considerazione delle regole dettate dalla nuova governance economica europea[38].

Quanto alle criticità affrontabili nell’immediato, un aspetto peculiare del FSC riguarda il fatto che destinataria dei riparti delle risorse è una platea di Comuni molto numerosa e soprattutto variegata: dai piccoli Comuni con meno di 500 abitanti alle metropoli con milioni di abitanti, inclusa la Capitale. Quest’ultima, come noto, è oggetto di una specifica disposizione costituzionale, la quale prevede che una legge dello Stato ne disciplini l’ordinamento (art. 114, comma 3 Cost.)[39].

La permanenza di Roma nel meccanismo di perequazione orizzontale del FSC è stata più volte oggetto di analisi[40], che hanno messo in evidenza come la sua esclusione dal Fondo, in ragione della sua dimensione (demografica, di servizi erogati e di spesa) non paragonabile a quella degli altri Comuni, determinerebbe un duplice beneficio: la gestione più appropriata delle esigenze finanziarie di Roma al di fuori del meccanismo perequativo e la garanzia di una maggiore stabilità alle risorse dell’intero comparto comunale. La presenza della Capitale nel sistema perequativo determina infatti significative tensioni redistributive: si consideri che a regime Roma assorbirebbe da sola circa il 19% dei flussi perequativi orizzontali attivati dal FSC[41]. Da qui l’opportunità di escludere Roma dalla perequazione orizzontale e regolare i flussi perequativi direttamente con lo Stato.

Sul punto è intervenuta la legge di bilancio per il 2026 (art. 1, commi 680 – 681), che modifica la disciplina del FSC prevedendo l’esclusione del Comune di Roma Capitale dalla componente perequativa del Fondo a decorrere dall’anno 2026. Si prevede inoltre la rideterminazione della dimensione complessiva del FSC per il periodo 2026 – 2030, istituendo una quota aggiuntiva di risorse statali, pari a 15 milioni di euro per l’anno 2026 e a 5 milioni di euro per l’anno 2027, finalizzata a regolare la fase di prima applicazione del nuovo assetto; a decorrere dal 2028 il FSC opererà secondo la nuova configurazione a regime.

Tale innovazione contribuisce a una razionalizzazione dei meccanismi di trasferimento della componente perequativa delle risorse del FSC, consentendo l’adozione di criteri di riparto più aderenti alle realtà comunali ed evitando che le risorse perequate duplichino i trasferimenti speciali di cui comunque Roma gode in base al suo peculiare status.

Quanto, invece, a considerazioni più generali, relative all’utilità del FSC per realizzare il modello di federalismo fiscale previsto in Costituzione, se da un lato si tratta indubbiamente di un “laboratorio” in cui si sono sviluppate le metodologie di base per la sua concreta implementazione, dall’altro non gli si può a oggi riconoscere un valore dirimente a tale fine, per le seguenti considerazioni.

Innanzitutto, perché il calcolo del fabbisogno standard di un Comune, per come concepito nelle condizioni di contesto date, è indicativo non di un valore assoluto, traducibile in un computo di adeguatezza matematica delle risorse, ma è un coefficiente di riparto di un ammontare di risorse predeterminato[42], quindi allo stato ha un significato immediatamente funzionale al solo riparto del FSC[43].

In secondo luogo, come sopra accennato, nel FSC vi è una cospicua componente di tipo verticale, non soggetta a vincolo di destinazione, ma che non è nemmeno ripartita sulla base della differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, continuando a seguire il criterio della spesa storica poiché avente carattere di ristoro di gettito perduto a seguito di manovre sulle imposte comunali o di restituzione di tagli subiti dai Comuni. In prospettiva, le poste di cui trattasi andrebbero ricondotte all’interno della perequazione. A conforto di tale soluzione si può ricordare che la Corte costituzionale, a fronte della doglianza per cui l’incremento della componente verticale del FSC non avrebbe sufficientemente compensato gli effetti negativi (per alcuni Comuni) dell’avanzamento della perequazione[44], ha chiarito innanzitutto che gli interventi legislativi che incidono sull’assetto finanziario degli enti territoriali non vanno considerati «in maniera atomistica, ma nel contesto delle altre disposizioni di carattere finanziario» e che quindi «la ricorrente avrebbe dovuto tenere conto del complessivo incremento degli stanziamenti che hanno caratterizzato negli ultimi anni il FSC»; inoltre, ha puntualizzato che «la piena “sterilizzazione” degli effetti derivanti dall’avanzare del criterio perequativo in base ai fabbisogni standard in luogo del criterio della spesa storica, finirebbe per porsi in contraddizione con l’obiettivo, che è sotteso alla stessa riforma del federalismo fiscale, di favorire una maggiore efficienza e una migliore qualità della spesa degli enti locali»[45]. In altri termini, gli stanziamenti incrementali di carattere meramente ristorativo appaiono in contrasto con le finalità perequative del Fondo.

In terzo luogo, vi sono comunque altri fondi, diversi dal FSC e dal FELS, che finanziano funzioni fondamentali comunali, contraddistinti da diversi criteri di assegnazione[46]. Sul punto la Corte costituzionale, intervenendo su una disposizione della legge di bilancio per il 2025, ha sottolineato in modo critico la circostanza che «lo Stato continu[i] a generare un sistema di finanza locale derivata, alimentata da trasferimenti veicolati da fondi settoriali, così allontanandosi dal modello di autonomia finanziaria delineato dall’art. 119 Cost., la cui attuazione è stata ripetutamente sollecitata dalla Corte stessa (da ultimo, sentenza n. 195/2024). Emblematico, in proposito, è il fatto che la componente ristorativa per il riparto del FSC, nel 2025, anziché confluire nel FSC, sia stata dirottata in un ennesimo fondo vincolato (comma 754, art. 1 l. n. 207/2024)»[47].

La questione da ultimo accennata è piuttosto risalente e tocca un punto cruciale di inattuazione del dettato costituzionale: lo Stato continua a governare la spesa pubblica territoriale con modalità largamente basate sul ricorso a trasferimenti statali con vincolo di destinazione, come se la riforma costituzionale del 2001 non fosse mai avvenuta. Come più volte sottolineato dalla giurisprudenza costituzionale[48], ciò determina l’indebita sovrapposizione di politiche e indirizzi governati centralmente a quelli derivanti dall’autonomia di spesa degli enti territoriali e la violazione dell’art. 119 Cost. L’approccio corretto, cioè costituzionalmente orientato, prevede invece che lo Stato (oltre a definire le funzioni fondamentali degli enti locali) debba: (a) fissare i LEP da garantire in modo uniforme sul territorio nazionale, perché questo è lo strumento per indirizzare l’azione dei vari livelli di governo e definirne i correlati fabbisogni di risorse, fabbisogni sostenuti primariamente da tributi ed entrate propri, da compartecipazioni e supportati da meccanismi perequativi; (b) approntare dei presidi a garanzia dei LEP, attraverso un adeguato monitoraggio sull’effettiva allocazione delle risorse, se del caso attivando meccanismi sanzionatori e poteri sostitutivi[49]. In questo modo lo Stato assolve in modo corretto (e infungibile) la funzione di garante dell’effettiva eguaglianza nel godimento dei diritti su tutto il territorio nazionale e, al tempo stesso, di responsabile ultimo del buon governo delle risorse pubbliche.

In definitiva, risulta allora di fondamentale importanza creare quel tessuto connettivo nazionale dato dai LEP, che il decisore politico deve costruire attraverso un rigoroso percorso di definizione delle prestazioni, di analisi dei relativi costi e fabbisogni standard, di sostenibilità finanziaria complessiva e di successiva assunzione di responsabilità politica.

Un segnale incoraggiante giunge a questo riguardo dalle già ricordate disposizioni della legge di bilancio per il 2026 che, sebbene volte a dare attuazione al federalismo fiscale regionale[50], per quanto attiene al settore sociale (art. 1, commi 699 – 705) paiono fornire le più solide garanzie proprio agli enti locali. Esse delineano un “Sistema di garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni nel settore sociale” che è volto ad assicurare i diritti sociali ancorandoli concretamente alla definizione e alla quantificazione della relativa dimensione finanziaria, valorizzando lo strumento dei fabbisogni standard dei Comuni[51], non però come meri coefficienti di riparto di risorse, ma come indicatori monetari per costruire un livello di spesa di riferimento oggettivo e verificabile, che consentirà di adattare i finanziamenti alle effettive necessità territoriali e di garantire la sostenibilità finanziaria delle prestazioni in armonia con i vincoli di finanza pubblica.

Note

^[1] Come accade, per l’appunto, negli ordinamenti federali. Nel panorama europeo, la dottrina di lingua tedesca considera tale assetto dualistico un dato scontato, sia nel caso in cui accolga, sul piano teoretico, il principio di equiordinazione tra Bund e Länder quali componenti del Gesamtstaat (come nel caso austriaco: T. Öhlinger, H. Eberhard, Verfassungsrecht, Wien, facultas, 2025, p. 122), sia laddove l’enfasi sia posta sul principio Bundesrecht bricht Landesrecht, quale generalizzata clausola di chiusura del riparto delle competenze (il riferimento è, evidentemente, all’ordinamento tedesco, in cui tale principio è formalizzato nell’art. 31 GG: H. Maurer, K. – A. Schwarz, Staatsrecht I, München, C.H. Beck, 2023, p. 274 ss.).

^[2] L. Vandelli, Il sistema delle autonomie locali – VIII ed., C. Tubertini (a cura di), Bologna, Il Mulino, 2021, p. 361.

^[3] L. Paladin, Fondamento costituzionale e natura del ruolo regionale di coordinamento del governo locale, in Aa. Vv., Regioni ed enti locali. Il ruolo regionale di coordinamento del governo locale, Milano, Giuffrè, 1992, p. 21 ss.

^[4] V., ad es., Corte cost., sent. n. 285/2006.

^[5] Art. 31, comma 3 l. n. 87/1953.

^[6] V., ad es., Corte cost., sent. n. 194/2019, anche per il richiamo ai precedenti; v. altresì l’art. 32, comma 2 l. n. 87/1953.

^[7] Sistema elettorale, organi di governo, funzioni fondamentali: Corte cost., sent. n. 220/2013.

^[8] Corte cost., sent. n. 360/1993.

^[9] La finanza e i tributi locali non rientrano oggi nell’ambito della competenza delle due Regioni speciali insulari. Per una più ampia panoramica, E. D’Orlando, Gli enti locali nelle Regioni e Province ad autonomia speciale, in F. Staderini, P. Caretti, P. Milazzo, Diritto degli enti locali, Milano, Wolters Kluwer, 2022, p. 435 ss.

^[10] V. amplius E. D’Orlando, La Regione come baricentro della comunità territoriale e la nuova «alleanza» con il sistema degli enti locali, in Le Reg., 6, 2021, p. 37 ss. Sugli specifici profili della finanza locale, U. Galmarini, R. Secomandi, La finanza locale decentrata nelle Regioni e Province autonome del Nord Italia, in Ec. It., 1, 2025, p. 263 ss.

^[11] Più in generale, la milestone ha l’obiettivo di migliorare la trasparenza delle relazioni finanziarie tra i diversi livelli di governo, assegnare le risorse alle amministrazioni subnazionali sulla base di criteri oggettivi e incentivare un uso efficiente delle risorse medesime. La riforma consiste nello stabilire i parametri del federalismo fiscale per le Regioni ordinarie e nell’adottare la disciplina relativa al federalismo fiscale per le Province e le Città metropolitane. Su quest’ultimo aspetto si ricorda che la legge di bilancio per il 2021 (l. n. 178/2020) ha determinato un nuovo sistema di finanziamento del comparto provinciale, integrato dalla legge di bilancio per il 2022 (l. n. 234/2021).

^[12] F. Porcelli, F. Vidoli, A comprehensive model for the evaluation of standard expenditure needs and standard level of local services, in Loc. Gov. Stud., 5, 46, 2019, p. 734 ss.

^[13] E. Longobardi, F. Porcelli, Il riconoscimento dei livelli essenziali delle prestazioni nei sistemi di perequazione degli enti territoriali. Riflessioni per un impianto più coerente con i principi costituzionali a dieci anni dalla riforma introdotta dalla legge 42 del 2009, in F. Pammolli, C. Tucciarelli (a cura di), Il costo dei diritti, Bologna, Il Mulino, 2021, p. 157 ss.

^[14] Si rinvia al parere reso in data 11 dicembre 2023 e reperibile all’indirizzo https://www.mef.gov.it/ministero/commissioni/ctfs/index.html.

^[15] V. Audizione sullo stato di attuazione e sulle prospettive del federalismo fiscale della Presidente della CTFS, innanzi alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, maggio 2024, p. 3.

^[16] A questi ultimi, però, il riparto delle risorse non avviene secondo un criterio perequativo basato sulla differenza tra fabbisogni standard e capacità fiscali.

^[17] DPCM 16 aprile 2025 e relativi allegati nn. 1 – 4, pubblicati sul supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale, del 10 giugno 2025, n. 132. Sul punto, F. Porcelli, L’effetto perequativo nel Fondo di Solidarietà Comunale: cosa rappresenta e come si calcola, in Eutopica. La rivista delle autonomie locali italiane, 2, 2025, p. 156 ss.

^[18] M. Bordignon et al., Le sfide per i Comuni italiani, in OCPI, 13 aprile 2023.

^[19] Il meccanismo standard a regime godrà di un incremento di risorse pari a quasi 2 miliardi, a fronte dell’entrata a regime del finanziamento degli obiettivi di servizio nel comparto socio – educativo (servizi sociali, asili nido e trasporto alunni con disabilità), risorse che dal 2021 stanno affluendo ai Comuni con un canale speciale dedicato: v. infra, par. 4.

^[20] L’effetto perequativo di ogni Comune corrisponde alla seguente formula: Effetto perequativo = P*(Componente redistributiva standard – Componente redistributiva storica), dove P è la percentuale di transizione (60% nel 2025, come sopra rilevato).

^[21] I dati riportati di seguito sono contenuti nell’Audizione sullo stato di attuazione e sulle prospettive del federalismo fiscale della Presidente della CTFS, innanzi alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, 18 giugno 2025, p. 17 ss.

^[22] Attualmente la componente delle risorse verticali non perequate è pari a circa il 68% delle risorse totali del FSC (al netto delle componenti confluite nel Fondo per l’equità del livello dei servizi, su cui v. infra, sub 4). In origine il Fondo aveva invece carattere orizzontale. Successivamente sono stati effettuati numerosi “innesti” di componenti verticali, determinati dalla necessità di accompagnare in modo più agevole il completamento del processo di transizione verso la perequazione standard: M. Bordignon et al., Il Fondo di Solidarietà Comunale: obiettivi e criticità, in OCPI, 9 maggio 2023, p. 2 ss. In proposito, v. da ultimo la legge di bilancio per il 2025 (art. 1, commi 743 e 754 l. n. 207/2024), che mette a disposizione del comparto comunale ulteriori 310 milioni di euro, da erogarsi gradualmente tra il 2025 e il 2030.

^[23] In particolare, si tratta: del ristoro IMU – TASI sull’abitazione principale corrispondente a 3,57 miliardi di euro; delle riduzioni di risorse previste dal d.l. n. 66/2014 e dalla l. n. 190/2014, comprensive di rettifiche corrispondenti a 1,74 miliardi di euro; degli ulteriori correttivi volti ad attenuare le variazioni generate dalla transizione al meccanismo standard pari, in aggregato, a 25 milioni di euro; delle risorse aggiuntive per i piccoli Comuni pari a 5 milioni di euro; degli accantonamenti finali a scopo precauzionale corrispondenti a 5 milioni di euro; delle risorse aggiuntive previste dall’art. 1, comma 449, lett. d – quater l. n. 232/2016 (pari a 499 milioni di euro nel 2024), rivolte per il 33% alla compensazione delle riduzioni di risorse ex d.l. n. 66/2014 e per il restante 67% a compensazione degli effetti negativi derivanti dalla transizione al meccanismo standard. I dati sono rinvenibili nell’Audizione sullo stato di attuazione e sulle prospettive del federalismo fiscale della Presidente della CTFS, cit., p. 20 ss.

^[24] Si ricorda che le funzioni fondamentali dei Comuni, individuate dall’art. 14, comma 27 d.l. n. 78/2010, sono le seguenti: organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; organizzazione e gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’art. 118, comma 4 Cost.; edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle Province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; polizia municipale e polizia amministrativa locale; tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale; servizi in materia statistica. Di queste, ai fini del calcolo dei fabbisogni standard (effettuato da Sogei s.p.a. con la collaborazione di IFEL: art. 5 d.lgs. n. 216/2010) vengono considerate le seguenti, che rappresentano la parte più cospicua della spesa comunale (circa il 92%): amministrazione generale; polizia locale; istruzione e asili nido; viabilità e trasporti; territorio e ambiente; servizi sociali (art. 3, comma 1 d.lgs. n. 216/2010). Si segnala che, a partire dal 2021, il servizio smaltimento rifiuti è stato escluso dalla perequazione fiscale comunale e non viene quindi considerato ai fini del calcolo della capacità fiscale e dei fabbisogni standard, ai sensi dell’art. 37 d.l. n. 50/2017.

^[25] E. Longobardi, F. Porcelli, Il riconoscimento dei livelli essenziali delle prestazioni nei sistemi di perequazione degli enti territoriali, cit., p. 166.

^[26] Per un primo commento, cfr.: P. Torretta, La legge di bilancio 2022 e l’assistenza sociale: qualche LEPS e tante ‘buone intenzioni’, in Federalismi.it, 11, 2022, p. 190 ss.; G.M. Napolitano, Finalmente i livelli essenziali delle prestazioni sociali? La legge di bilancio 2022 tra ambiguità e nuovi sviluppi, in Dir. Reg., 1, 2023, p. 51 ss.

^[27] Le metodologie poste alla base dei decreti, di seguito sinteticamente riassunte nel testo e proposte dalla CTFS, sono rinvenibili sul sito www.mef.gov.it/ministero/commissioni/ctfs/index.html.

^[28] E. D’Orlando, Lo Stato (regionale) come integrazione. Asimmetrie e contrappesi, in questa Rivista, 1, 2025, p. 61 ss.

^[29] Pubblicato in G.U. del 23 luglio 2024.

^[30] Il cronoprogramma deve specificare le modalità di spesa delle risorse non utilizzate negli anni precedenti e che potranno essere destinate: alla gestione dei servizi nell’anno in corso o negli anni successivi, entro i limiti temporali di cui sopra; all’erogazione di contributi o voucher nell’anno in corso o negli anni successivi; all’acquisto di strumentazioni e attrezzature, nonché ad interventi di manutenzione anche straordinaria, finalizzati al raggiungimento dell’obiettivo assegnato nell’anno in corso o degli obiettivi per gli anni futuri. Lo schema del cronoprogramma è definito e pubblicato dalla CTFS. Le schede dei cronoprogrammi sono reperibili sul sito www.mef.gov.it/ministero/commissioni/ctfs/index.html.

^[31] Fermo restando che il monitoraggio proseguirà per i Comuni che non avranno conseguito gli obiettivi e, comunque, successivamente, per la verifica della stabilizzazione dei LEP così raggiunti.

^[32] Tutti concentrati nel 5.1 Cons. dir.

^[33] Come già sottolineato nella sent. n. 220/2021.

^[34] Riprendendo il precedente di cui alla sent. n. 71/2023.

^[35] Si rinvia ai dati contenuti nell’Audizione sullo stato di attuazione e sulle prospettive del federalismo fiscale della Presidente della CTFS, cit., p. 30 ss.

^[36] R. Garganese, F. Porcelli, Verso la definizione dei Lep nel settore sociale: il ruolo delle Regioni per l’allocazione delle risorse ed il monitoraggio dei servizi, in IRES Piemonte et al. (a cura di), La finanza territoriale. Rapporto 2025, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2025, p. 146 ss.

^[37] A proposito di tale modello, E. D’Orlando, Uguaglianza nel godimento dei diritti e buon governo delle risorse pubbliche: LEP, costi e fabbisogni standard, federalismo fiscale, nella cornice dello Stato regionale cooperativo (note a margine della sentenza n. 192/2024 della Corte costituzionale), in Federalismi.it, 13, 2025, spec. p. 21.

^[38] Ben descritte, quanto alle ricadute sugli enti territoriali, nell’Audizione della Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio nell’ambito dell’indagine conoscitiva di riforma delle procedure di programmazione economica e finanziaria e di bilancio in relazione alla riforma della governance economica europea, innanzi alle Commissioni congiunte 5a del Senato della Repubblica (Programmazione economica, bilancio) e V della Camera dei deputati (Bilancio, tesoro e programmazione), 7 maggio 2024, p. 44 ss. e, più di recente, nell’Audizione dell’Ufficio parlamentare di bilancio sulle tematiche relative allo stato di attuazione e alle prospettive del federalismo fiscale, innanzi alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, 7 maggio 2025, p. 6 ss.

^[39] Gli interventi più significativi, nella prospettiva di attuazione della legge n. 42/2009, sono i seguenti: d.lgs. n. 156/2010; d.lgs. n. 61/2012; d.lgs. n. 51/2013. Sulle iniziative legislative presentate nel corso dell’attuale legislatura in merito alla modifica o all’attuazione dell’art. 114, comma 3 Cost., si rinvia alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, Relazione semestrale ai sensi dell’articolo 3, comma 5, della legge 5 maggio 2009, n. 42, 9 dicembre 2024, p. 152 ss.

^[40] Si rinvia, da ultimo, all’Audizione dell’Ufficio parlamentare di bilancio sulle tematiche relative allo stato di attuazione e alle prospettive del federalismo fiscale, innanzi alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, cit., p. 32 s.

^[41] V. l’Audizione del Presidente della CTFS, innanzi alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, del 25 giugno 2020, p. 15, ove si evidenziava la necessità di riorganizzare le fonti di finanziamento della Capitale. Il documento è reperibile sul sito www.mef.gov.it/ministero/commissioni/ctfs/index.html.

^[42] Approccio top down, o a vincolo di bilancio chiuso, di cui si è detto supra, par. 3.

^[43] Sulla possibile evoluzione della metodologia di calcolo dei fabbisogni standard, che ne consenta un utilizzo per la valutazione dell’adeguatezza delle risorse previste nel meccanismo di perequazione, si rinvia all’Audizione sullo stato di attuazione e sulle prospettive del federalismo fiscale della Presidente della CTFS, cit., p. 16.

^[44] Il riferimento è all’impugnazione dell’art. 1, comma 774 della legge di bilancio per il 2023 (l. n. 197/2022), nella parte in cui incrementa – per il 2023 – la dotazione del FSC nella misura di “soli” 50 milioni di euro, cui si è fatto cenno supra, sub 3. Trattasi peraltro di una somma che è andata a incrementare gli stanziamenti già previsti dalla legge di bilancio per il 2020 (art. 1, comma 849 l. n. 160/2019) al fine di reintegrare le somme statali a suo tempo decurtate dal FSC a titolo di concorso degli enti locali al risanamento della finanza pubblica e stabilizzatesi in 560 milioni di euro annui a decorrere dal 2024.

^[45] Sent. n. 63/2024, 3.4 Cons. dir.

^[46] L’esempio più emblematico riguarda i servizi sociali comunali, finanziati da una pluralità di fondi statali, nonché regionali. Sul tema, v. G. Messina, P. Tommasino, La finanza pubblica locale, fra fragilità strutturali e sfide incombenti, in IRES Piemonte et al. (a cura di), La finanza territoriale, cit., p. 99 ss.

^[47] Sent. n. 45/2025, 5.3 Cons. dir.

^[48] Oltre alle sentenze già citate, si ricordano, per esempio, la sent. n. 16/2004, la n. 187/2021, la n. 40/2022.

^[49] Sul punto, v. E. D’Orlando, Uguaglianza nel godimento dei diritti e buon governo delle risorse pubbliche, cit., p. 18 s.

^[50] V. supra, par. 2.

^[51] Da considerare raggruppati a livello di Ambito territoriale sociale, essendo questa la sede principale della programmazione locale, concertazione e coordinamento degli interventi dei servizi sociali e delle altre prestazioni integrate, in base alla normativa di settore (l. n. 328/2000). Da ricordare che per il solo settore sociale la CTFS ha già determinato i fabbisogni standard monetari dei Comuni con la Nota metodologica riguardante la definizione degli obiettivi di servizio per i servizi sociali e delle relative modalità di monitoraggio del 16 giugno 2021, essendo tali obiettivi tarati per l’appunto sul livello di spesa: v. supra, par. 4.