La fine delle fusioni? Un’analisi critica del fenomeno delle fusioni di Comuni negli ultimi anni in Italia / Andrea Giua, Federico Gusmeroli

Andrea Giua, consulente presso C.O. GRUPPO Società Benefit. Specialista in Studi sull’Amministrazione Pubblica, si è occupato negli anni di consulenza e ricerca in materia di organizzazione degli Enti Locali e riordino territoriale.

Federico Gusmeroli, consulente e formatore per gli Enti locali, è specialista di processi di riordino istituzionale e associazionismo locale. Partner di C.O. GRUPPO Società Benefit, ha lavorato in progetti nazionali e locali in materia di fusione di Comuni e ha partecipato a numerosi percorsi di indagine e ricerca sul fenomeno.

Introduzione

Il tema delle fusioni di Comuni rappresenta uno degli ambiti più rilevanti del dibattito sulla riorganizzazione delle autonomie locali in Italia. All’interno di un contesto amministrativo frammentato come quello italiano, caratterizzato da un numero elevato[1] di Comuni di piccole dimensioni (sotto i 5.000 abitanti), è in più occasioni emersa con centralità la questione relativa alla sostenibilità amministrativa e istituzionale[2] e alla reale capacità gestionale delle Amministrazioni locali. Per far fronte a tale problema, il Legislatore ha introdotto una serie di strumenti di riordino territoriale e amministrativo, tra cui le Unioni di Comuni e le fusioni di Comuni, con l’obiettivo di rafforzare l’efficienza, la capacità di programmazione e la qualità dei servizi pubblici.

L’istituto delle fusioni di Comuni è stato per anni sulla cresta dell’onda: progetti sfidanti, chimeriche proposte di legge, entusiasmanti esperienze “dal basso” di riordino più volte raccontate, sfide giganti e spesso tonfi imprevisti nelle urne[3]. Nel tempo le Regioni  –  un attore – chiave di questi processi –  hanno più volte rivisto il loro ruolo, articolato in due direzioni principali di azioni concrete: non solo come la produzione e manutenzione delle norme che disciplinano i processi e soprattutto la trasformazione dei risultati del referendum[4] in esito finale del processo[5], ma anche un certo tipo di “impegno attivo” in merito, finalizzato a promuovere i percorsi di fusione (sia individualmente che nel complesso)[6].

Negli ultimi anni, per una serie di fattori e concause che verranno affrontate in questo contributo, le fusioni di Comuni sembrano attraversare un periodo di stasi: pochi i percorsi avviati, con caratteristiche

più omogenee rispetto a prima e soprattutto una percepita minore centralità nel dibattito pubblico[7]. Questo contributo intende muovere, con spirito pratico e basato sull’esperienza maturata sul campo in qualità di consulenti e ricercatori, un approfondimento critico a questa situazione: nelle sezioni seguenti verranno illustrati alcuni dati e approfonditi elementi che potenzialmente hanno influito su questo fenomeno, terminando poi con un tentativo di lettura dei fenomeni in atto.

Approccio metodologico

Come vedremo, le fusioni di Comuni sono ormai un fenomeno abbastanza diffuso e sperimentato, almeno in diverse parti d’Italia[8]. Non stupisce dunque che sia oggetto di studio da diverso tempo[9], ma resta un argomento di ricerca abbastanza contenuto e soprattutto limitato ad alcune dimensioni specifiche. Nel tempo, l’attenzione di chi ha svolto ricerca sul tema si è concentrata su due dimensioni primarie: la sua natura di istituto giuridico – amministrativo e l’effetto/impatto delle fusioni realizzate.

La prima dimensione è stata analizzata soprattutto con riferimento alle normative nazionali e regionali e alla giurisprudenza amministrativa conseguente a eventuali controversie[10]. La seconda dimensione, invece, è stata esplorata sia attraverso uno sguardo complessivo sui dati numerici globali delle fusioni realizzate[11], sia  –  molto più di frequente, specialmente in percorsi di ricerca di tesi  –  su casi puntuali e specifici.

Resta abbastanza sullo sfondo, e generalmente poco indagata, la dimensione politico – organizzativa del fenomeno nel suo complesso[12]: in buona sostanza, l’approfondimento critico e svincolato da casi puntuali degli elementi che ostacolano, agevolano, complicano, influiscono sui processi di fusione.

La mancanza di questa dimensione di ricerca non stupisce chi si è occupato, in prima persona, di fusione di Comuni ed è legata a due ostacoli principali.

Il primo è l’assenza di una base dati nazionale dei processi di fusione, considerando a questi fini tutti i casi in cui il percorso è giunto al referendum, indipendentemente dall’esito[13], per permettere con semplicità analisi statistiche. Si tratta di una condizione legata in gran parte alla frammentazione del quadro normativo e alla competenza regionale, che ha “compartimentato” la conoscenza dei processi non approvati e nei fatti reso necessario ricostruire questi ultimi attraverso consultazioni puntuali[14].

Il secondo riguarda il ristretto numero di soggetti che hanno avuto esperienza diretta di un quadro abbastanza variegato di processi di fusione; dunque, più percorsi  –  di successo e no  –  in anni diversi, Regioni diverse, con numero di Comuni diverso. A questo fattore concorre la quasi totale assenza di progettualità con respiro nazionale dedicate alle fusioni[15]: progettualità di questo genere permetterebbero agli esperti coinvolti di superare la barriera cognitiva legata a un numero ristretto di processi, in cui le variabili locali hanno un peso preponderante, e alla elevatissima variabilità dei singoli contesti regionali per normative, quadri di incentivazione e sistema di azione degli enti locali.

Al primo ostacolo, gli autori hanno risposto con un puntuale lavoro di ricostruzione di una base dati di tutti i processi di fusione giunti a referendum nelle regioni a Statuto ordinario, dal 2013 in poi[16]. Per quanto riguarda il secondo ostacolo, gli autori hanno potuto contare sulla partecipazione a progetti e interventi che hanno riguardato, direttamente o indirettamente, percorsi di fusione in quasi tutte le Regioni a statuto ordinario[17].

Il lavoro presentato parte proprio da questa mancanza e dalla contemporanea necessità di guardare il fenomeno non più in forma puntuale e localistica, ma nei suoi elementi ricorrenti e caratterizzanti a livello nazionale; uscendo, dunque, dalla “strada battuta” degli studi di natura meramente giuridica – amministrativa o di osservazione numerica. Il tentativo di fornire interpretazioni di un fenomeno socio – istituzionale complesso, fortemente condizionato da dimensioni locali  –  tratteggiando elementi comuni ricorrenti in quanto emersione qualitativa di dati e informazioni puntuali su reali casi singoli  –  non può prescindere dall’avere conosciuto (direttamente o tramite ricerca dedicata) più processi di fusione, in diversi contesti regionali, in diversi anni e con esiti differenti.

Gli autori hanno infatti conosciuto e studiato in maniera diretta un significativo[18] numero di casi, che ha permesso nel tempo una sistematizzazione critica di evidenze che vanno oltre il singolo caso e formano un quadro complessivo coerente, generale e soprattutto indipendente dai contesti regionali.

I numeri del fenomeno: ascesa e crollo del numero di processi di fusione

Dal 2013 (anno solitamente preso a riferimento come “punto di avvio” di una nuova stagione di fusione di Comuni[19]) sono state realizzate oltre 140 fusioni di Comuni, localizzate principalmente in alcune Regioni italiane del Centro – Nord[20]. Concentrando l’attenzione solo sulle Regioni a Statuto ordinario, è possibile osservare il seguente trend:

La distribuzione di questi processi nel tempo è però disomogenea: se nel periodo 2014 – 2019 sono giunti ad esito positivo in media circa 16 percorsi di fusione per anno, nel periodo 2020 – 2026 la media è di quasi un decimo (1,57). Una visione più allargata, che include tutti i percorsi di fusione giunti a referendum  –  e dunque non solo quelli con esito positivo  –  permette di verificare che questo dato non è legato a una quota più ampia di progetti respinti dai cittadini (o rigettati, dopo il voto, dal Consiglio regionale): nel quinquennio in questione sono stati infatti svolti almeno[21] 13 referendum relativi a una proposta di fusione tra Comuni, con una distribuzione pressoché identica di progetti approvati e progetti respinti[22] –  in linea peraltro con la serie storica dal 2013 ad oggi.

Certamente la situazione contingente legata al “biennio del Covid” ha influito, almeno parzialmente, sull’assenza di Comuni originati da fusione sia nel 2021 che nel 2022, ma bisogna comunque considerare che la fusione di Comuni è un processo lungo, che viene avviato in media due anni e mezzo[23] prima dell’effettiva istituzione del nuovo Comune: il calo di processi ha dunque cause più profonde rispetto alle implicazioni della pandemia.

Andando a guardare con maggior dettaglio i percorsi di fusione realizzati nell’ultimo quinquennio, emerge una netta preponderanza di percorsi che hanno coinvolto solo due Comuni (77% dei casi, considerando anche le fusioni per incorporazione). Questo dato, visto il ridotto numero di casi in valore assoluto, ha una dimensione più qualitativa, ma testimonia una progressiva tendenza a privilegiare “piccole fusioni” al posto di grandi operazioni di riordino territoriale[24].

L’insieme di queste due condizioni  –  meno percorsi di fusione, con numero ridotto di Comuni  –  può a buona ragione indicare come gli ultimi anni abbiano rappresentato una fase “nuova” del fenomeno delle fusioni di Comuni, nella quale queste sono state viste non più come un elemento “sistemico” di riordino istituzionale[25], quanto più come uno strumento ad uso locale e dalla portata circoscritta. Con la sola eccezione del Veneto[26], anche le Regioni sembrano avere adottato un approccio coerente a questa visione: la scelta di fondersi è lasciata totalmente ai singoli Comuni, senza progettualità più ampie e strutturate di “spinta”, anche sotto forma di light suasion, a livello regionale; i Consigli regionali stessi si sono per lo più spogliati di ogni discrezionalità nella valutazione critica dei risultati del referendum, vincolandosi invece a formule predeterminate e a un pedissequo “rispetto” dei voti contrari[27].

Cause e ragioni del fenomeno

La ricerca delle cause di questo deciso calo nei tentativi di fusione  –  e di conseguenza dei processi effettivamente giunti alla costituzione di nuovi Comuni  –  non può, certamente, seguire traiettorie deterministiche. I processi di fusione sono, infatti, fenomeni fortemente locali, non solo perché le popolazioni interessate dai singoli referendum sono quelle dei Comuni strettamente coinvolti, ma anche perché gli argomenti su cui si muove la campagna referendaria, le motivazioni degli attori e l’andamento del dibattito pubblico risentono fortemente di specificità che difficilmente possono essere ridotte a fattori comuni.

Esistono, nondimeno, alcuni fattori strutturali che impattano fortemente non solo sul “come” condurre il dibattito propedeutico alla fusione, ma anche sul “se” avviare questo dibattito, coinvolgendo la popolazione attraverso la consultazione popolare: si tratta di elementi che hanno a che fare con la normativa statale e regionale di regolamentazione e supporto all’avvio dei processi e con dinamiche politiche di “contagio” tra i territori.

Un primo elemento di analisi, come già accennato, riguarda l’approccio tenuto dalle Regioni verso il fenomeno delle fusioni di Comuni. Nel corso degli anni si è assistito ad una progressiva convergenza di interpretazione circa i risultati referendari verso un approccio restrittivo nella traduzione dei voti in esito del processo[28]. Questo approccio si è tradotto in una eliminazione degli spazi di discrezionalità in capo al Consiglio regionale[29] –  sempre più auto – vincolati a criteri predeterminati  –  e nella netta prevalenza di una lettura “scorporata” dei voti[30]. Questo approccio  –  che si traduce, a livello locale, in un potere di veto in capo a ciascun singolo Comune  –  è certamente quello che meno agevola la conclusione positiva di percorsi di fusione, perché di fatto interrompe l’iter anche qualora in un solo Comune, per pochissimi voti, prevalga il No.

Proprio questa modalità di lettura dei risultati referendari è stata, negli ultimi anni, quella adottata da una consistente parte delle Regioni italiane, almeno tra quelle che hanno regolamentato il tema in modo esplicito: semplificando, quasi tutte le Regioni a Statuto ordinario più attive sul fronte delle fusioni oggi ritengono che si possa procedere a istituire il nuovo Comune unicamente quando in ciascun singolo Comune coinvolto i voti a favore abbiano superato quelli contrari. Questo porta a rendere in partenza i processi di fusione più complessi e difficili, non potendo contare sull’effetto di compensazione tra i Comuni coinvolti. Si tratta, quindi, di un primo fattore strutturale di freno all’avvio dei percorsi di fusione: le amministrazioni coinvolte, infatti, tendono a evitare di coinvolgere le loro comunità in processi di fusione qualora si rendano conto a priori che l’esito conclusivo potrà più facilmente essere negativo, consapevoli anche delle possibili (e diffuse) conseguenze degli esiti referendari sulle successive consultazioni comunali[31].

Un secondo elemento di carattere strutturale è rappresentato dalla minore incisività degli incentivi previsti per i Comuni nati da fusione. Nel corso degli anni, infatti, diverse misure incentivanti sono venute meno, pur senza una volontà specifica del Legislatore di andare a depotenziare le misure di vantaggio per i Comuni originati da fusione: per lo più si è trattato di conseguenze del superamento di misure emergenziali, che non si applicavano ai Comuni nati da fusione. Gli anni successivi al 2012 sono stati caratterizzati da importanti manovre finanziarie di carattere restrittivo che hanno fortemente interessato gli Enti Locali, attraverso vincoli alla spesa per il personale e specifiche clausole relative alla spesa pubblica. L’esonero per i Comuni nati da fusione dall’applicazione di queste misure emergenziali (con lo sblocco del turnover[32] e con l’esclusione dall’applicazione dal Patto di Stabilità interno[33]) ha costituito per molti amministratori un forte incentivo a intraprendere percorsi di fusione, rappresentando in alcuni casi dei veri e propri passaggi di sopravvivenza per garantire l’erogazione dei servizi, a fronte di personale sempre più ridotto e finanze bloccate. Dal 2016 in poi, la graduale riespansione del turnover del personale per tutti gli enti locali e la ridefinizione dei vincoli europei di spesa pubblica hanno comportato il venir meno di questo incentivo indiretto, non essendo più la fusione una “via obbligata” per garantire l’erogazione dei servizi in regime di sostenibilità di personale ed economico – finanziaria.

Nel medesimo solco si colloca l’esenzione per un mandato elettorale dall’obbligo di gestione associata delle funzioni garantita ai Comuni nati da fusione: l’obbligo venne, infatti, introdotto nel 2010[34] come misura di razionalizzazione della spesa pubblica. L’esenzione si applicava anche ai Comuni che, fondendosi, non superavano comunque il numero di abitanti al di sotto del quale era imposto l’obbligo[35], con l’effetto di escludere Comuni che  –  pur fusi  – continuavano ad avere dimensioni davvero esigue per quanto concerne una effettiva capacità di erogazione autonoma dei servizi comunali. Anche questo incentivo si è, negli anni, andato a ridimensionare, a causa delle continue proroghe generalizzate dell’entrata in vigore dell’obbligo di gestione associata delle funzioni per i piccoli Comuni; di recente, poi, l’obbligo è stato definitivamente eliminato[36], andando così a svuotare del tutto questa forma di incentivo indiretto.

Per i Comuni nati da fusione permangono quindi, ad oggi, quasi solamente incentivi di carattere finanziario “diretto”, calcolati sulla base della popolazione complessiva dei Comuni coinvolti ed erogati per una durata di diciassette anni (precedentemente dieci[37], poi più di recente estesi altre due volte[38]) a partire dalla nascita del nuovo Comune[39]. Questi incentivi sono negli anni stati decisamente incrementati, passando dal 20%[40] al 60%[41] delle entrate correnti dei Comuni coinvolti relative al 2010, anno preso a riferimento dalla norma. Sebbene questo elemento sia apparentemente di indubbio stimolo ai processi di fusione, nella pratica comune non è da solo sufficiente a superare scetticismi e ostacoli locali. Anzi, spesso questi contributi sono utilizzati come un argomento contro la fusione per via della loro supposta incertezza, poiché dipendono da un fondo ministeriale dedicato di cui ciclicamente si paventa l’incapienza; ad ogni modo sempre sventata con interventi di incremento della dotazione finanziaria disponibile[42]. Nella retorica dei dibattiti locali, questo rischio di mancata copertura del finanziamento può infatti generare l’idea che lo stesso possa non essere considerato un’entrata certa sull’intero periodo considerato, spingendo le parti avverse alla fusione a denunciare il rischio di indebitamento che correrebbe l’Ente avviando degli investimenti senza ritrovarsi poi a percepire l’intero ammontare del finanziamento straordinario previsto per il post – fusione. Sempre sul piano economico – finanziario, risultano venuti meno anche  –  in alcuni contesti (es. Emilia – Romagna)  –  i contributi regionali per la conduzione di studi di fattibilità propedeutici all’avvio dei percorsi di fusione, che avevano rappresentato una forte spinta per le amministrazioni locali all’avvio dei processi di fusione, non dovendo il processo gravare sulle casse comunali, spesso già in forte difficoltà nel caso dei piccoli Comuni.

Agli elementi di carattere normativo si affiancano quelli di natura più propriamente culturale e politica. Il primo è rappresentato innanzitutto dall’effetto “contagio” tra realtà vicine, appartenenti alla stessa Provincia o Regione. L’esame qualitativo condotto su alcuni contesti mostra come l’esito negativo di una consultazione referendaria possa costituire un freno  –  o anche un vero e proprio stop  – ai percorsi di fusione nelle realtà limitrofe: il “vento del No” si mostra sia nel coordinamento spontaneo che spesso collega comitati civici avversi alla fusione di realtà tra loro differenti, sia nell’osservazione degli esiti delle successive elezioni comunali all’interno di contesti nei quali la consultazione referendaria aveva avuto esito negativo. Per molti amministratori locali, vedere i propri “colleghi” perdere le elezioni comunali dopo aver perso il referendum per la fusione costituisce un forte disincentivo all’avvio dei processi.

Specchio di questo fenomeno è la riduzione della spinta propulsiva ai percorsi di fusione che alcuni partiti avevano manifestato negli anni immediatamente successivi al 2014[43], probabilmente in ragione del timore di perdita di consenso territoriale a seguito di episodi di inaspettato esito negativo dei referendum consultivi. La riduzione della spinta propulsiva dei partiti si ripercuote anche, naturalmente, su una minore proattività delle Regioni e dello Stato nel sostenere e incentivare le fusioni  – sia attraverso la mancata previsione di ulteriori incentivi sia attraverso l’assente costruzione di un discorso politico favorevole alle stesse. In questo senso, la scelta di alcune Regioni di rendere maggiormente restrittivi i parametri normativi per l’esame dei risultati delle consultazioni referendarie rappresenta un deciso passo disincentivante rispetto a un esito positivo delle stesse, nella preoccupazione  –  del tutto politica e culturale  –  di garantire l’ascolto delle popolazioni interessate, soprattutto quelle delle comunità più piccole. Queste ultime, infatti, si affacciano spesso al dibattito referendario con il timore di venire inglobate da Comuni (e quindi da comunità) talvolta decisamente più grandi per dimensione demografica: questo “effetto Pacman” porta all’interno del dibattito sulle fusioni elementi fortemente identitari e campanilistici, connessi sia alla possibile  –  e aritmeticamente fondata  –  perdita di rappresentatività all’interno dei nuovi contesti amministrativi che agli elementi di tutela delle tradizioni locali, di carattere religioso e culturale.

Infine, sul piano delle dinamiche politico – culturali, un ulteriore fattore che potrebbe spiegare il calo dei processi e che necessiterebbe certamente di ulteriore approfondimento sul campo è quello dato dal deterioramento del rapporto di fiducia tra amministratori e cittadini, negli ultimi anni reso palese dal calo dell’affluenza elettorale, anche per appuntamenti storicamente molto sentiti come le elezioni amministrative. Nei contesti dove le fusioni hanno avuto esito positivo, infatti, i protagonisti indicano spesso tra i fattori abilitanti il rapporto di fiducia con la popolazione, che porta i cittadini a confermare in sede referendaria la proposta di fusione avanzata dai propri amministratori, Sindaci in primis. In un contesto di evidente calo della fiducia verso la politica (anche locale), l’indebolirsi dei rapporti tra amministrati e amministratori potrebbe rappresentare un disincentivo culturale implicito all’avvio di nuovi percorsi di fusione.

Torneranno le fusioni? Timidi segnali da un contesto in evoluzione

Eppure, nonostante l’evidente calo dei tentativi di fusione registrato nell’ultimo quinquennio e la persistenza di elementi  – impliciti o espliciti  –  di ostacolo e freno, qualcosa sembra muoversi. Da un lato, infatti, in alcune realtà ripartono ragionamenti intorno ai processi di fusione[44] e, d’altra parte, i piccoli Comuni continuano a registrare  –  e denunciare  –  la difficoltà di garantire l’erogazione dei servizi pubblici[45].

Per quanto sia impossibile prevedere con esattezza il futuro, l’insieme dei vari elementi presi in esame porta a formulare alcune considerazioni, specialmente all’approssimarsi del grande salto nel buio che, per molte realtà, rappresenterà il post – PNRR.

Negli ultimi anni i Comuni si sono trovati a disporre di una mole di risorse per investimenti alla quale in gran parte non erano abituati e per cui, soprattutto nei piccoli Comuni, non erano abbastanza attrezzati[46]. La difficoltà di gestire ingenti risorse  –  sia sul piano finanziario che su quello della realizzazione tecnica delle opere pubbliche  –  ha fatto riemergere la necessità di avviare un dibattito sulla capacità amministrativa dei Comuni e su come provare a garantirla (o in alcuni casi a ripristinarla da zero): in questo senso, soluzioni amministrative come le gestioni associate  –  o ancor più le fusioni di Comuni  –  si presentano agli amministratori come possibili risposte all’impossibilità di dotare i propri organici comunali di figure sufficienti e sufficientemente qualificate. Soprattutto le Unioni di Comuni, nonostante siano state inizialmente introdotte nell’ordinamento (l. 142/1990) come propedeutiche all’avvio di processi di fusione di Comuni, rappresentano una soluzione gestionale alternativa alla fusione stessa, in quanto intervento organizzativo ritenuto capace di salvaguardare l’identità e l’autonomia comunale[47].

Inoltre, in alcuni contesti, la scelta di “cercare fuori le competenze” ha, a sua volta, messo in luce la difficoltà di molti piccoli Comuni di controllare i fornitori esterni. Il termine del PNRR significherà anche il venire meno delle risorse straordinarie che, da più canali, “cadevano”  –  spesso con minimo sforzo  –  anche sui Comuni. E, allora, le risorse straordinarie derivanti dalla fusione potrebbero tornare a rappresentare una via d’uscita dalle difficoltà finanziarie, anche per il fatto che rimarranno ai Comuni varie nuove voci di uscita lasciate in eredità dal PNRR (ad esempio, i costi delle licenze per i sistemi informatici ammodernati e i costi di gestione delle opere pubbliche realizzate).

Ci sono dunque una serie di indizi che portano a ritenere che il quinquennio 2020 – 2024 non sia stato il tramonto, bensì una pausa del fenomeno delle fusioni: peraltro, diversi contesti locali[48] stanno ragionando in termini di possibili fusioni. Sebbene non sia ancora possibile avere dati consolidati sui processi che effettivamente arriveranno a referendum, è opinione degli autori che sia alle porte una stagione di rilancio di questo istituto. Le esigenze e le problematiche dei Comuni, infatti, non sono venute meno in questo quinquennio, ma hanno anzi assunto forme ancora più critiche che portano inevitabilmente i Sindaci a nuove valutazioni sulle possibili soluzioni. Di fronte alla difficoltà di trovare e trattenere il personale e di garantire servizi comunali di qualità, infatti, gli strumenti a disposizione non sono molti: di fatto, o l’associazionismo intercomunale (Unioni di Comuni, convenzioni ex art. 30 TUEL, in alcuni ambiti i Consorzi o altri enti di secondo livello) oppure il riordino istituzionale[49].

Conclusione: quali interventi per rilanciare le fusioni di Comuni? Appunti e proposte per il legislatore

Riassumendo, in estrema sintesi, quanto visto nelle parti precedenti, è possibile tratteggiare la situazione attuale delle fusioni di Comuni come segue: diversi segnali suggeriscono che, dopo un periodo di stasi, le fusioni di Comuni potranno esser protagoniste di una nuova stagione di riordino locale. Per questo motivo appare utile, come necessario complemento di quanto analizzato in precedenza, concludere questo contributo avanzando alcune proposte di intervento per semplificare o migliorare l’attuale quadro normativo in materia di fusioni, andando a interessare trasversalmente alcune delle caratteristiche del fenomeno delineate in precedenza, pur nella consapevolezza che non si tratti di questioni risolvibili soltanto con interventi di carattere normativo.

Non è affatto semplice affermare quale sia la “posizione” (ammesso che tale “posizione” possa esistere) del legislatore in merito al fenomeno delle fusioni di Comuni. Il tema peraltro  –  al netto di occasionali proposte[50] più “sensazionalistiche” che realizzabili  –  è rimasto tutto sommato fuori dall’agenda politica dei diversi Governi succedutisi nel tempo: l’impronta è stata tendenzialmente quella di ritenere le fusioni una “questione locale”, di cui devono occuparsi i singoli territori e, in seconda istanza, le Regioni competenti.

In questa sezione, stando ben lontani dai temi più rilevanti (ma anche, specularmente, impegnativi in termini politici) come l’entità dei contributi straordinari o lo svolgimento del processo di fusione, concentriamo l’attenzione su un numero limitato di proposte perlopiù a invarianza di risorse e attraverso veicoli legislativi circoscritti, con emendamenti puntuali e definiti.

Le proposte sono state elaborate sulla base delle analisi svolte sul campo e delle interlocuzioni con diversi attori coinvolti dai vari processi di fusione, incontrati durante le attività professionali di consulenza svolte dagli autori: possono esser distinte in proposte che riguardano l’avvio dell’iter e il processo di fusione e proposte che riguardano il Comune nato da fusione.

Il primo gruppo riguarda proposte relative alle fasi che precedono l’istituzione del nuovo Comune. Uno dei vulnus principali è rappresentato dal fatto che qualunque cosa possono scegliere, dire o promettere gli amministratori rispetto a come sarà il nuovo Comune, ciò è per forza di cose non vincolante; ciò in quanto l’amministrazione che eventualmente si insedierà, in caso di esito positivo, potrà assumere scelte radicalmente differenti, finanche opposte. Appare curioso, partecipando ai dibattiti referendari, notare l’importanza attribuita a questa condizione, che attiene alla sfera dell’accountability più che a quella degli strumenti ordinamentali degli enti locali: è quello che può succedere sempre e dovunque, anche in assenza di fusioni, per via dell’autonomia di governo dei singoli Comuni e dei loro rappresentanti.

Nel caso dei processi di fusione, però, questa percepita indeterminatezza è spesso utilizzata come un elemento cardine di una posizione contraria alla fusione stessa, facendo leva sull’impossibilità di stabilire con assoluta certezza il futuro assetto istituzionale, organizzativo e operativo del nuovo Comune. Il legislatore, non tanto per rispondere a questa esigenza ma quanto più in un’operazione logica di assunzione di responsabilità politica da parte degli Amministratori che avviano percorsi di fusione, ha esplicitamente previsto che i Consigli comunali possano definire il testo di uno statuto che entrerà in vigore in caso di fusione[51]. In scia con questa importante previsione, il legislatore potrebbe prevedere che, analogamente, i Consigli comunali possano approvare uno schema di modello organizzativo, definendo  –  anche in questo fino alle successive decisioni della nuova amministrazione che si insedierà  –  linee di indirizzo in merito all’organizzazione degli uffici e dei servizi sul territorio. Peraltro, il piano sarebbe preso in mano prioritariamente dal Commissario prefettizio che si insedierà con lo scioglimento dei Comuni preesistenti e la nascita del nuovo Comune. È chiaro che nulla vieta, ad oggi, che tale piano venga già presentato ai cittadini come modello organizzativo per l’eventuale nuovo Comune: un’esplicita previsione normativa conferirebbe però a questo strumento una centralità differente, incentivandone l’adozione con il duplice scopo di fornire ai cittadini indicazioni definite su come sarà il nuovo Comune (rendendo meno spaventoso il “salto nel buio”, più culturale che normativo, del referendum) e anche di evitare casi per i quali il percorso di fusione non ha adeguatamente preso in considerazione gli aspetti di cambiamento organizzativo[52].

Un secondo gruppo di proposte riguarda invece la fase post – fusione e intende porre rimedio, almeno parzialmente, a quattro criticità emerse nel corso dell’analisi: la presenza di “contro – incentivi economici” nascosti per i Comuni nati da fusione; la perdita di rappresentanza delle comunità cessate; alcuni aspetti economico – finanziari legati ai contributi straordinari destinati ai Comuni nati da fusione; l’attrattività del personale amministrativo nei Comuni fusi.

Solitamente l’attenzione degli amministratori e dei cittadini si concentra sulle entrate straordinarie dovute ai contributi statali di cui può godere il nuovo Comune; per quanto sia un elemento spesso sottovalutato e non preso in considerazione negli studi di fattibilità, il fatto che con la fusione possano venire meno alcune fonti di finanziamento destinate al singolo Comune in quanto tale[53] –  indipendentemente dunque dal numero di abitanti o da altri indicatori specifici  –  è però spesso una realtà che si manifesta solo dopo l’avvenuta fusione.

Per quanto possa sembrare controintuitivo, dunque, ad oggi non sempre e non per forza il Comune nato da fusione (specialmente se derivante dalla fusione di tre o più Enti) può contare  –  a conti fatti  –  su maggiori trasferimenti rispetto alla somma dei Comuni preesistenti[54]. Più che una responsabilità statale, è spesso il portato di sistemi di ripartizione di fondi e finanziamenti esistenti a livello regionale o locale, non sempre facilmente identificabili né stimabili a priori. Il venir meno, a seguito della fusione, di alcuni finanziamenti o contributi destinati al singolo Comune in quanto tale rappresenta però un chiaro cortocircuito in un sistema complessivo di favor verso l’istituto della fusione. Azioni per rimuovere o ridurre la portata di questi “contro – incentivi” nascosti permetterebbero agli amministratori di affrontare con maggior chiarezza e serenità il percorso di fusione, delineando peraltro un quadro ben più adeguato della reale situazione di prospettiva. Si potrebbero quindi prevedere delle esplicite clausole di salvaguardia per i Comuni nati da fusione che permettano  –  almeno per i primi anni  –  di continuare a godere dei finanziamenti “individuali” (garantiti cioè al singolo Comune per la sua stessa esistenza, senza tenere conto di altri indicatori) spettanti ai Comuni singoli che si sono fusi. Questa soluzione appare praticabile a livello centrale: ha il vantaggio di esser più rapida, anche se un optimum sarebbe invece un reale percorso locale di revisione dei meccanismi di finanziamento di secondo o terzo livello degli enti locali, che tenga conto di condizioni premiali per i Comuni nati da fusione.

Un’ulteriore tema che ha spesso un peso rilevante all’interno dei dibattiti referendari è quello della rappresentanza istituzionale dell’eventuale nuovo Comune: la fusione comporta infatti sempre una riduzione della rappresentanza, perché aumenta il numero di cittadini rappresentati dal singolo Consigliere eletto[55]. Se in altri anni questo aspetto, inserendosi nei contorni di una certa dimensione “anti – politica”, era spesso visto e presentato come un elemento positivo per via dei risparmi conseguenti[56], è oggi un elemento spesso giudicato negativamente. Più che un tema ridotto semplicisticamente alle “poltrone”, è una questione di governance del territorio: pensare di far fronte ad un territorio più esteso, a un numero di cittadini più elevato, al cambiamento organizzativo e all’armonizzazione di esigenze differenti con le stesse forze con cui prima veniva gestito un singolo Comune appare come un controsenso logico. Poiché non sempre però la fusione comporta uno “scatto” nella classe demografica utile ad avere organi istituzionali più ampi del singolo Comune precedente[57], appare sensato prevedere  –  almeno per la durata della prima consigliatura  –  che Giunta e Consiglio comunale abbiano un’ampiezza maggiore rispetto a quella prevista per un Comune “normale” della stessa classe: potrebbe, infatti, essere previsto che il numero massimo di assessori e il numero dei consiglieri eletti sia quello della classe immediatamente superiore a quella cui appartiene il Comune nato da fusione[58]. In questo modo il Sindaco eletto potrebbe contare, qualora ci sia la necessità, su più Assessori a supporto, i quali avrebbero una estensione minore di deleghe delle quali occuparsi; al tempo stesso le singole comunità cessate avrebbero più possibilità di trovarsi rappresentate nel Consiglio comunale[59], andando in questo modo anche a contrastare quelle paure di inglobamento riscontrate spesso nei Comuni più piccoli coinvolti nei processi di fusione. Analogamente a quanto accade per le differenze in materia di tributi e tariffe, questa possibilità andrebbe logicamente legata all’effettiva introduzione dei Municipi (o comunque alla formalizzazione di strumenti di rappresentanza delle comunità dei Comuni preesistenti). Resterebbe aperta una parte legata al trattamento economico di una Giunta così composta, tema che potrebbe però essere demandato a scelte del singolo Consiglio comunale, visto che, in ultima analisi, si tratterebbe di risorse comunali. Non è da nascondere che, come potenziale effetto, questa disposizione potrebbe anche rassicurare maggiormente gli attori amministrativi locali che dovessero temere di “perdere il posto” in una nuova Giunta, semplificando quelle trattative più o meno sotterranee legate ai posti di responsabilità in caso di avvenuta fusione.

Un altro aspetto meritevole di essere preso in esame è quello legato ai contributi straordinari garantiti dallo Stato: come mostrato nelle pagine precedenti, sebbene siano aumentati progressivamente negli anni, non risultano costituire una motivazione decisiva nello sviluppo dei processi. La presenza dei contributi straordinari è un elemento sempre utilizzato nel dibattito referendario: come già illustrato, da parte dei sostenitori della fusione sono spesso raccontati come un “treno da non perdere”, mentre gli oppositori tendono di solito a far notare come non siano garantiti al 100%, perché dipendono da un lato dalla volontà del legislatore, dall’altro dalla capienza del fondo ministeriale dedicato. Nel tempo, in verità, le preoccupazioni in questo senso sono state sempre sconfessate: non solo il legislatore ha aumentato la quota sulla quale viene calcolato il contributo[60], ma ne ha anche esteso la durata temporale di sette anni e soprattutto provveduto, ogni volta che se ne è presentata la necessità, a integrare le risorse a copertura del fondo dedicato.

È però vero che in potenza, di fronte ad un aumento considerevole del numero di Comuni nati da fusione (specialmente nel caso di “grandi fusioni”), inevitabilmente le quote destinate a ciascuna fusione dovranno calare. Rispetto a questo elemento  –  che riveste un ruolo – chiave, rappresentando di fatto l’architrave del sistema di incentivi ai processi di fusione di Comuni  –  non si intende, dunque, entrare qui né nel merito del valore dei contributi assegnati né nella ripartizione tra le diverse fusioni: è però bene concentrarsi su un aspetto che ad oggi il legislatore ha solo rimandato, ma che inevitabilmente si riproporrà tra breve tempo. Dall’analisi sul campo è emerso con chiarezza che il termine repentino del regime di entrate straordinarie rappresenta un “burrone” nel quale molti Comuni nati da fusione hanno paura di cadere: anche in presenza di un oculato uso delle risorse straordinarie, infatti, il venire meno di una quota importante di entrate rischia di creare squilibri e sbilanciamenti in una serie di indicatori (capacità assunzionali, virtuosità fiscale,…) che vengono calcolati con le entrate correnti come denominatore. Lungi dal prevedere che i contributi straordinari diventino ordinari e consapevoli che il legislatore non potrà all’infinito alzare le risorse assegnate al fondo, anche nella prospettiva di fare spazio alle nuove fusioni appare utile prevedere una graduale uscita dal regime di finanziamento straordinario per i Comuni nati da fusione.

Una proposta, in tal senso, potrebbe riguardare una modulazione che progressivamente riduca i fondi nell’ultimo quinquennio (quello ad oggi aggiuntivo): dopo dieci anni di contributi “pieni”, l’ultimo quinquennio potrebbe esser caratterizzato da una riduzione, anno per anno, delle entrate straordinarie[61].

Ragionare di incentivi e promozione dei percorsi di fusione di Comuni, poi, non può voler dire lavorare soltanto su misure straordinarie a carattere temporaneo, ma è un’azione di policy che deve essere condotta all’interno di più corposi interventi sistemici sull’amministrazione locale.

Tra questi, assume negli ultimi anni sempre più centralità la difficoltà delle Amministrazioni locali a mantenere il personale presente in organico[62], attratto da opportunità di mobilità per avvicinarsi alla propria residenza e facilitare così la conciliazione vita – lavoro e dalla concorrenza economica del settore privato, capace spesso di corrispondere retribuzioni notevolmente maggiori, soprattutto per le figure maggiormente qualificate. I Comuni nati da fusione rappresentano, per loro natura, dei contesti peculiari, con una dislocazione territoriale policentrica e la necessità di procedere, soprattutto nelle prime fasi, a un’unificazione dei servizi che può comportare un aggravio di lavoro sia in termini qualitativi che quantitativi: spesso, in vari casi esaminati dagli autori, la struttura amministrativa comunale ha rappresentato un freno al processo di fusione, per motivazioni legate alla logistica (tra tutte, il cambio di sede o la necessità di alternare la presenza nelle diverse precedenti sedi dei Municipi) e al timore di dover fronteggiare una complessità lavorativa maggiore.

Una proposta correttiva in materia, che tenga conto della complessità tipica dei Comuni fusi (ma non solo), è rappresentata dalla possibile definizione normativa di “Comune diffuso”, in nome dei principi costituzionali di differenziazione e adeguatezza. Le specificità tipiche di contesti caratterizzati dalla dislocazione degli abitanti  –  e quindi dei servizi  –  su una molteplicità di centri abitati interni al medesimo Comune potrebbero essere valorizzate sia attraverso il conferimento di differenti strumenti di intervento alle amministrazioni locali sia attraverso una differente previsione di retribuzione in sede di contrattazione collettiva, con un riconoscimento strutturale  –  anche quindi economico  –  della maggiore complessità lavorativa sul piano quali – quantitativo, a fronte di specifiche clausole contrattuali che riconoscano, per esempio, l’ordinarietà del meccanismo di rotazione del luogo di lavoro, avvicinando così i servizi (e i loro erogatori) ai cittadini grazie ad innovative forme di organizzazione del lavoro garantite dalla digitalizzazione della Pubblica Amministrazione. Questo elemento strutturale di tipo economico – finanziario potrebbe rappresentare un’importante leva per consentire alle amministrazioni comunali post – fusione (e agli altri Comuni che già rappresentano uno storico accorpamento di frazioni tra loro non immediatamente contigue) di organizzare i servizi territoriali senza il rischio di “perdere per strada” parte del personale.

Queste proposte rappresentano stimoli per la discussione e possibili piste di lavoro relativamente alle fusioni di Comuni: sul piano della ricerca scientifica, questo fenomeno è ancora poco indagato, specialmente nei suoi aspetti attuativi – operativi. Proprio per quanto visto  – e per i “timidi segnali” di ripresa, legati al fatto che alcuni problemi critici dei Comuni non sono venuti meno  –  appare utile sostenere questo rinnovato slancio bottom – up con interventi normativi a sostegno e con approfondimenti tecnici e scientifici mirati a fornire chiavi di lettura e modelli di interpretazione adeguati allo sviluppo di un dibattito pubblico, coerente e consapevole, su questo tema complesso.

Note

^[1] Secondo i dati forniti da ANCI in occasione degli “Stati Generali dei Piccoli Comuni” (febbraio 2026) attraverso il Dossier tecnico Le persone che vivono nei piccoli comuni, sono presenti in Italia 5.521 Comuni con meno di 5.000 abitanti, corrispondenti al 69,9% del totale.

^[2] M. De Donno, C. Tubertini, Frammentazione comunale e contrasto allo spopolamento: la prospettiva italiana, in questa Rivista, 2, 2020, p. 297 ss.

^[3] Gli autori hanno seguito diversi percorsi di fusione in più zone d’Italia e preso consapevolezza di come in larga parte l’esito referendario abbia avuto caratteristiche impreviste. A differenza di altri tipi di consultazioni, il referendum sulla fusione vive di dinamiche differenti ed estremamente locali, sulle quali influiscono una molteplicità di fattori contingenti che rendono poco prevedibile il risultato finale. La casistica è piena di esempi in tal senso, dove a fronte di una unanime posizione di maggioranza e minoranza consiliari, i cittadini hanno rigettato con grande scarto proposte di fusione.

^[4] Il referendum è previsto come obbligatorio ai sensi dell’art. 133 della Costituzione, il quale affida inoltre alle Regioni un ruolo centrale nel procedimento.

^[5] A. Amiranda, F. Gusmeroli, La fusione dei comuni: analisi normativa ed evidenze empiriche sul riordino degli enti locali, in Rivista semestrale di diritto, 1, 2019.

^[6] Un caso esemplare, da questo punto di vista, è quello dell’Emilia – Romagna: dopo l’ondata di referendum con esito negativo nel 2017, la Regione ha approvato un atto assembleare per rendere più stringente la valutazione dei risultati referendari e ha diminuito il suo impegno di promozione dell’istituto della fusione, andando tra le altre cose a non rinnovare i contributi previsti per i Comuni per la realizzazione di studi di fattibilità.

^[7] Negli anni passati (fino al 2018 circa) la fusione di Comuni era spesso argomento di discussione anche a livello nazionale: nei fatti, l’aggregazione tra Comuni era una prospettiva oggetto di attenzione, coerente con politiche nazionali più ampie (spending review, obbligo di gestione associata, riordino istituzionale…). Oggi, invece, sono per lo più un argomento molto locale. Il legislatore nazionale affronta il tema solo occasionalmente, principalmente per continuare a garantire alcune condizioni già previste a vantaggio dei Comuni nati da fusione, senza però aggiungere nei fatti nulla di nuovo.

^[8] Sulla differente distribuzione geografica del fenomeno delle fusioni di Comuni si veda F. Aiello, Le fusioni di comuni in Italia: un fenomeno settentrionale, in Regional Economy, 2/3, 2018.

^[9] A. Pirani, Le fusioni di Comuni: dal livello nazionale all’esperienza dell’Emilia – Romagna, in questa Rivista, 1, 2012, p. 37 ss.; C. Tubertini, La nuova disciplina della fusione di comuni, in A. Sterpa (a cura di), Il nuovo governo dell’Area Vasta, Napoli, Jovene, 2014, pp. 268 – 279; B. Baldi, G. Xilo, Dall’Unione alla fusione dei Comuni: le ragioni, le criticità, le forme, in questa Rivista, 1, 2012, p. 141 ss.

^[10] G. Silvestri, Unione e fusione dei comuni: forme di cambiamento nella gestione comunale alla luce delle principali novità legislative e pronunce giurisprudenziali, in Ratio Iuris, 2019.

^[11] A. Cestari, R. Dalla Torre, La fusione fa la forza, Milano, Franco Angeli, 2018; R. Dalla Torre, I referendum di fusione di Comuni in Italia, Fondazione Think Tank Nord Est, 2019.

^[12] In materia di impatti delle fusioni sull’organizzazione comunale si veda S. Fissi, G. Scarone, Il fenomeno della fusione di comuni in Italia: profili evolutivi ed evidenze empiriche, in Economia Aziendale Online, 11, 3, 2020.

^[13] Questo aspetto è spesso sottovalutato: mentre sono presenti diversi database pubblicamente accessibili sui casi di fusione realizzati, di quelli non realizzati non esistono informazioni e dati nazionali. Questa mancanza discende dalla difficoltà ad acquisire le informazioni, che sono spesso molto locali: dei processi giunti almeno a referendum regionale è possibile trovare traccia negli atti delle rispettive norme regionali (visto che comunque sono presenti uno o più atti formali). Escono invece dai radar –  se non attraverso ricerche sui media locali  –  i processi solo avviati (attraverso interlocuzioni formali tra le Amministrazioni e/o studi di fattibilità).

^[14] I processi di fusione raramente approdano su media a più ampia diffusione: solitamente le notizie sono confinate ai media locali o a social network (es. Facebook).

^[15] L’unico progetto nazionale di rilievo che si è interessato  –  sebbene in una parte minima degli interventi realizzati  –  di fusioni di Comuni (attraverso la redazione di studi di fattibilità e l’intervento di check – up organizzativo su Comuni nati da fusione) è stato il Progetto ITALIAE, promosso dal Dipartimento degli Affari Regionali e delle Autonomie.

^[16] I dati raccolti, per ragioni di spazio e ampiezza dei dettagli, non sono inseriti nel presente contributo. Sono però visionabili attraverso una richiesta agli autori.

^[17] Nello specifico, gli autori hanno preso parte al Progetto ITALIAE, all’interno del quale hanno curato studi di fattibilità, analisi di normativa regionale in materia, e check – up organizzativi per Comuni nati da fusione. All’interno di questo progetto, hanno partecipato alla ricerca sugli effetti delle fusioni di Comuni, che  –  attraverso la SPISA  –  ha approfondito quindici casi di percorso di fusione giunto a referendum. Inoltre, tra gli autori sono presenti consulenti tecnico – giuridici di FCCN, il Coordinamento Nazionale delle Fusioni di Comuni, il che ha permesso di occuparsi di indagini nazionali, interlocuzioni con i referenti regionali e proposte emendative in materia, divulgazione, oltre alla partecipazione a tavoli nazionali di confronto presso ANCI e la Conferenza delle Regioni.

^[18] In totale, gli autori hanno sviluppato la conoscenza diretta  –  attraverso consulenza, interviste di analisi, incontri pubblici, percorsi di ricerca dedicati, affiancamento, osservazione partecipata  –  di circa 40 percorsi di fusione, interloquendo con Amministratori, tecnici, stakeholder. Le Regioni in cui hanno operato sono, di fatto, tutte quelle a Statuto ordinario che hanno avuto più casi di fusione: Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia – Romagna, Toscana, Marche, nelle quali gli autori hanno maturato esperienza di un minimo di tre casi ciascuno. Altre Regioni in cui hanno operato sul tema fusioni di Comuni sono Calabria, Abruzzo, Puglia, Liguria.

^[19] Sebbene vi siano state fusioni di Comuni anche negli anni ’90 e nel primo decennio degli anni 2000, in verità si è trattato per lo più di sparuti percorsi molto locali. È dal 2013 che il fenomeno ha assunto un’evidenza del tutto nuova e ha trovato una sua coerenza con politiche nazionali di contenimento della spesa e di revisione degli assetti istituzionali.

^[20] Gli autori hanno operato una ricerca dei tentativi di fusione operati in Italia, nelle Regioni a statuto ordinario, a partire dal 2013; i dati relativi ai processi con esito positivo, individuati con ricerche sui principali motori di ricerca e siti web istituzionali, sono stati verificati sui portali ISTAT, che annualmente pubblica l’elenco dei nuovi Comuni e dei Comuni cessati. Per quanto concerne i processi con esito negativo, vista l’assenza di una banca dati nazionale delle consultazioni referendarie comunali, si è proceduto a mappare i siti delle Regioni e a operare un’analisi della cronaca locale attraverso i principali motori di ricerca.

^[21] A differenza dei percorsi di fusione che terminano con un esito positivo e dunque con la costituzione effettiva di un nuovo Comune, quelli che vengono “bocciati” attraverso il referendum sono molto più difficili da monitorare e tenere tracciati, per via di una loro dimensione spesso esclusivamente locale e l’assenza di database istituzionali in merito.

^[22] 10 proposte hanno avuto come risultato la nascita di altrettanti nuovi Comuni, mentre 9 sono state respinte e dunque hanno visto il mantenimento inalterato della situazione attuale. Tra queste ultime, quella che ha avuto maggior rilievo è stato il tentativo di fusione tra Cosenza, Rende e Castrolibero: il 58% dei votanti complessivi al referendum di dicembre 2024 si è espresso contro la fusione, con percentuali molto più elevate di “no” a Rende (81,4%) e Castrolibero (74,5%).

^[23] L. Barda, F. Gusmeroli, E. Mendace, Percorsi ed effetti delle fusioni tra Comuni in Italia  –  Indagine conoscitiva svolta presso gli amministratori dei comuni italiani nati tramite fusione, a cura del Team Tecnico FCCN, 2021.

^[24] Per una serie di motivazioni  –  tra le quali la sempre più “stringente” interpretazione dei risultati referendari da parte delle diverse Regioni, ma anche il ruolo quasi sempre ineludibile e fondamentale dei Consigli comunali  –  i processi di fusione riguardano sempre più spesso (oggi quasi esclusivamente) un numero molto ridotto di Comuni. Sebbene in diversi casi si parli di processi territoriali rilevanti (es. Vallo di Diano, con l’ipotizzata fusione di 15 Comuni; Grecìa Salentina, con l’ipotizzata fusione di 11 Comuni), questi progetti non hanno ad oggi sufficiente consenso, almeno tra le Amministrazioni, per tramutarsi in veri e propri percorsi di fusione.

^[25] Sulle fusioni come strumento di riordino territoriale, si vedano S. Bolgerini, M. Casula, M. Marotta, Il dilemma del riordino. Unioni e fusioni dei comuni italiani, Bologna, Il Mulino, 2018 e M. Trapani, Unioni, fusioni e rappresentanza: la stretta “callaia” di una riorganizzazione istituzionale, in Forum Quad. Cost., 3, 2017.

^[26] La Regione Veneto ha, negli ultimi anni, attivamente promosso il progetto «Fusioni: obiettivo 500 Comuni», che si propone di incentivare la fusione di quei Comuni che presentano trend di criticità.

^[27] A. Amiranda, F. Gusmeroli, La fusione dei comuni, cit..

^[28] Emilia – Romagna: atto di indirizzo dell’Assemblea Legislativa 10 luglio 2018 n. 263. Lombardia: l.r. 15 dicembre 2006, n. 29, art. 9 – ter (disposizione precedentemente contenuta nell’articolo 9). Toscana: Risoluzione del Consiglio regionale 6 aprile 2016 n. 39.

^[29] Mentre in passato molti Consigli regionali hanno affrontato ciascun progetto di fusione con autonomia di giudizio (anche giungendo a fondere Comuni nonostante i voti negativi avessero prevalso sia nella maggioranza dei Comuni, sia nel complesso, cfr. Regione Piemonte nella fusione di Gattico – Veruno; Regione Lombardia nella fusione di Gravedona e Uniti), negli ultimi anni è prevalsa la scelta di definire a priori le condizioni necessarie per procedere, in assenza delle quali i progetti di fusione vengono respinti.

^[30] Semplificando, la natura necessariamente composita di queste consultazioni (che hanno una componente complessiva, ma anche singole componenti distinte Comune per Comune) si presta a letture secondo tre modelli principali: popolazioni interessate come “corpo unico”, popolazioni interessate come “corpi mediati”, popolazioni interessate come “corpi distinti”. Nel primo caso l’esito finale discende solo dalla somma dei Sì e dei No nel complesso dei Comuni coinvolti, senza tenere conto di distinzioni Comune per Comune. Nel secondo caso l’esito finale discende da una combinazione di maggioranza dei voti complessivi positivi e maggioranza di voti favorevoli in almeno la metà dei Comuni coinvolti. Nel terzo caso, invece, ogni singolo Comune è considerato individualmente, e la fusione prosegue solo se il Sì ha prevalso in ciascun Comune.

^[31] Progetto Italiae, I processi di fusione di Comuni: evidenze e risultati. Dipartimento degli affari regionali, 2022-2023.

^[32] L. 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 450, lett. a), come modificato dal d.l. 24 aprile 2017, n. 50, art. 21.

^[33] L. 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 498, lett. b).

^[34] D.l. 31 maggio 2010, n. 78, art. 14, conv. con modif. dalla l. 30 luglio 2010, n. 122.

^[35] L. 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 121.

^[36] D.l. 27 dicembre 2024, n. 202, art. 21, comma 3, conv. con modif. dalla l. 21 febbraio 2025, n. 15.

^[37] D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 15, comma 3.

^[38] D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 15, comma 3 – bis, come modificato dal d.l. 22 aprile 2023, n. 44, conv. con modif. dalla l. 21 giugno 2023, n. 74) e successivamente d.l. 31 dicembre 2025, n. 200, conv. con modif. dalla l. 27 febbraio 2026, n. 26.

^[39] I contributi straordinari sono erogati annualmente dal Ministero dell’Interno, che effettua un’apposita ripartizione di risorse presenti all’interno di un fondo dedicato.

^[40] L. 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 118 – bis.

^[41] L. 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 868.

^[42] L’estensione temporale degli incentivi straordinari, unitamente a un loro aumento e ad alcune “grandi fusioni” realizzate, ha portato più volte il legislatore a intervenire per incrementare il fondo dedicato, così da destinare a tutti i Comuni nati da fusione le risorse effettivamente previste. Peraltro, qualora le richieste di contributo erariale siano inferiori al fondo stanziato, le disponibilità eccedenti sono ulteriormente ripartite ai Comuni nati da fusione.

^[43] Il ministro che maggiormente ha adottato e spinto provvedimenti a incentivazione dei percorsi di fusione è stato Graziano Delrio (da cui prende il nome la legge n. 56/2014, che ha innovato fortemente il contesto normativo degli enti locali, comprese le fusioni di Comuni).

^[44] Dopo anni di interruzione, la Regione Emilia – Romagna ha nuovamente pubblicato un bando per concedere contributi economici ai Comuni interessati a realizzare uno studio di fattibilità per la fusione (d.g.r. 9 marzo 2026, n. 328).

^[45] In un sondaggio condotto da C.O.GRUPPO nel corso dell’Assemblea Nazionale ANCI di Bologna, a novembre 2025, il 41% dei rispondenti, tutti amministratori di enti locali, dichiara che tra le principali criticità del proprio Comune vi è la gestione del carico di lavoro ordinario per l’erogazione dei servizi di competenza comunale.

^[46] Elaborazione IFEL – Ufficio Studi e Statistiche Territoriali su dati SIOPE. Nel 2024 gli investimenti fissi lordi dei Comuni italiani hanno raggiunto la quota di 19,1 miliardi di euro, mentre nel 2018 tale valore si attestava a 8,4 miliardi.

^[47] Sul rapporto tra Unioni e fusioni di Comuni si vedano G. Vesperini, I piccoli Comuni si fondono poco, ma si uniscono molto, in questa Rivista, 4, 2024, p. 999 ss. e A. Del Vecchio, Gli Enti locali: le Unioni e le Fusioni dei Comuni, in AA.VV, Annali del Dipartimento di Scienze Politiche Università degli Studi della Campania Luigi Vanvitelli, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2022.

^[48] A marzo 2026, attraverso la stampa locale, è possibile individuare oltre dieci proposte di fusione discusse pubblicamente soltanto in Veneto ed Emilia – Romagna.

^[49] Nel già menzionato sondaggio condotto da C.O.GRUPPO nel corso dell’Assemblea Nazionale ANCI di Bologna, a novembre 2025, ad una apposita domanda sulla predisposizione alle fusioni, oltre un quinto degli intervistati ha dichiarato che saranno necessarie in futuro; un decimo ha detto di essere già disponibile oggi; circa la metà si è dichiarato aperto al tema, ma preoccupato che la popolazione non sia ancora pronta. Pur senza un valore statistico, rappresenta un elemento interessante di cui tenere conto.

^[50] Ciclicamente, nel dibattito pubblico, emerge la possibilità che centralmente venga imposta una fusione obbligatoria a tutti i Comuni inferiori ai 5.000 abitanti. Nel 2015, venne presentata una proposta in questa direzione a firma dell’On. Lodolini (proposta di legge n. 3420 della Camera dei deputati, XVII legislatura): nei dibattiti pubblici referendari questa proposta è spesso citata come “spauracchio”, utilizzato anche come leva per mobilitare il voto (a favore, insistendo sul fatto che “conviene fonderci ora e prendere i contributi, prima che ci obblighino senza darci nulla”; sia contro, insistendo sul fatto che tale proposta non sia stata portata avanti).

^[51] Si tratta del comma 117 dell’articolo unico della l. 56/2014 (Legge Delrio), che modifica l’art. 15 del TUEL aggiungendo la specifica previsione che «i comuni che hanno dato avvio al procedimento di fusione ai sensi delle rispettive leggi regionali possono, anche prima dell’istituzione del nuovo ente, mediante approvazione di testo conforme da parte di tutti i consigli comunali, definire lo statuto che entrerà in vigore con l’istituzione del nuovo comune e rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte degli organi del nuovo comune istituito. Lo statuto del nuovo comune dovrà prevedere che alle comunità dei comuni oggetto della fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi».

^[52] Emblematico, in questo senso, il caso di Corigliano – Rossano: nonostante le dimensioni della fusione (due Comuni coinvolti, entrambi superiori ai 30.000 abitanti), non fu fatto prima del referendum nessuno studio di fattibilità né una puntuale progettazione organizzativa del nuovo Comune. Anche nel caso del processo di fusione di Pescara con Montesilvano e Spoltore l’assenza di un vero e proprio studio di fattibilità pre – referendum ha inciso non solo nel dibattito pubblico, ma anche nella durata dell’iter (ancora in corso, nonostante il referendum, con esito positivo, si sia tenuto nel 2014).

^[53] Ne sono un esempio i fondi che i Bacini Imbriferi Montani (BIM) destinano ai diversi Comuni dell’Ambito e che spesso sono distribuiti effettuando una ripartizione della somma totale sul numero dei Comuni esistenti, ma anche fondi nazionali come quelli legati al cd. decreto crescita (d.l. 30 aprile 2019, n. 34, conv. con modif. dalla l. 28 giugno 2019, n. 58), cui accedevano i Comuni con popolazione inferiore ai 1.000 abitanti.

^[54] Con una simulazione basata su dati reali in un contesto alpino, è possibile ipotizzare il caso di un nuovo ente nato dalla fusione di cinque Comuni, tutti sotto i 1.000 abitanti, che può contare su un contributo straordinario di 400.000 euro all’anno. Se i Comuni pre – esistenti potevano, prima della fusione, contare su un contributo individuale del BIM locale di 90.000 euro all’anno (in totale dunque 450.000 euro all’anno), dopo la fusione questa quota si riduce a soli 90.000 euro: bilanciati con i contributi straordinari, si parla di soli 50.000 euro in più all’anno (un ottavo rispetto a quanto previsto). Considerando, inoltre, alcune fattispecie di trasferimenti statali verso i piccoli Comuni, questa quota viene facilmente erosa, sempre secondo lo stesso principio.

^[55] Si tratta di una conseguenza “obbligata” di qualsiasi caso di fusione: il sistema di dimensionamento di Giunta e Consiglio comunale previsto dal TUEL non è direttamente proporzionale, ma prevede un sistema di classi demografiche sulle quali si basa il numero di componenti degli organi. In questo modo due Comuni inferiori ai 1.000 abitanti che si fondono tra loro passano da un totale di 2 Sindaci, 4 Assessori e 20 Consiglieri comunali a 1 solo Sindaco, 2 Assessori, 10 Consiglieri comunali  –  con una riduzione del 50% di persone complessivamente coinvolte e un aumento del 100% del numero di abitanti “rappresentati” dal singolo Consigliere.

^[56] È bene ricordare, infatti, che il TUEL (art. 82) prevede indennità di funzione per gli amministratori locali e gettoni di presenza per i Consiglieri. L’ammontare di queste indennità è commisurato alla dimensione dell’ente ed è a carico del Comune; in caso di fusione  –  anche qualora il nuovo Comune entri in una fascia demografica superiore  –  l’ammontare complessivo dei costi legati agli organi istituzionali diminuisce per via della riduzione del numero complessivo di posizioni interessate.

^[57] Prendendo un caso reale seguito dagli autori in queste settimane: due Comuni, rispettivamente di 1.100 e 1.500 abitanti, intendono fondersi. Ad oggi, ciascuno dei due Consigli comunali è composto da 11 membri e ciascuna Giunta da 3 (Sindaco compreso). In caso di fusione, restando nella fascia demografica inferiore a 3.000 abitanti, il nuovo Comune avrà in totale 11 Consiglieri e 3 membri di Giunta, Sindaco compreso, con una rappresentanza di fatto dimezzata.

^[58] Applicando questo principio a un caso concreto, è possibile fare l’esempio del Comune di Tresignana (circa 7.000 abitanti, in provincia di Ferrara). Prima della fusione, i due Comuni di Tresigallo e Formignana avevano rispettivamente  –  escludendo il Sindaco  –  4 e 2 Assessori, 12 e 10 Consiglieri comunali. Dopo la fusione, il nuovo Comune ha mantenuto la stessa classe demografica del più grande (Tresigallo) e dunque dotato di 4 Assessori e 12 Consiglieri complessivi. Secondo la proposta presentata, invece, almeno per la prima consigliatura sarebbe stato trattato come un Comune della fascia demografica superiore (e dunque con più di 10.000 abitanti) e avrebbe potuto avere 6 assessori e 16 consiglieri complessivi.

^[59] Spesso, nei processi di fusione, i diversi attori coinvolti chiedono garanzie sul fatto che nel Consiglio comunale siedano rappresentanti delle diverse comunità coinvolte dalla fusione. In verità l’esperienza ha mostrato che si tratta di un falso problema: nei Comuni nati da fusione le liste sono fatte tenendo conto dei diversi portatori di interesse  –  esattamente così come avviene nei Comuni “normali”  –  e dunque senza l’esclusione di zone del nuovo territorio.

^[60] Come visto in precedenza, è passata attraverso step successivi dal 20 al 60% dei trasferimenti erariali spettanti ai Comuni nel 2010.

^[61] Una proposta adeguata potrebbe prevedere che, dal quartultimo anno di quelli dieci previsti, il contributo annuo spettante sia decurtato del 20% e così a seguire (del 40% per il terzultimo anno, del 60% per il penultimo, dell’80% per l’ultimo…) fino a ridursi a zero. Si tratta di un meccanismo simile a quello previsto dalla Regione autonoma Trentino – Alto Adige con la Deliberazione della Giunta Regionale 9 settembre 2015, n. 176.

^[62] In un sondaggio condotto da C.O.GRUPPO nel corso dell’Assemblea Nazionale ANCI di Bologna, a novembre 2025, il 49% dei rispondenti, tutti amministratori di enti locali, dichiara che tra le principali criticità del proprio Comune vi è la capacità di trovare o trattenere il personale.