Il principio di differenziazione nel regime giuridico delle grandi città in Spagna / Tomàs Font i Llovet, Marc Vilata Reixach

Tomàs Font i Llovet Profesor Catedrático di Diritto amministrativo, Università di Barcellona
Marc Vilata Reixach Profesor Titular di Diritto amministrativo, Università di Barcellona

Introduzione

La trasformazione contemporanea delle città costituisce uno dei fenomeni strutturali più rilevanti per il diritto pubblico. La concentrazione demografica, la densità funzionale, la complessità sociale e la proiezione economica delle grandi città e dei grandi agglomerati urbani hanno progressivamente superato i modelli classici del municipalismo uniforme, derivato dal modello napoleonico. In questo contesto, la questione non è più se il regime locale debba ammettere la differenziazione, ma come e in che misura debba farlo per garantire una governance urbana efficace e democraticamente legittimata.

Come vedremo di seguito, l’ordinamento spagnolo ha affrontato questa tensione tra uniformità e differenziazione con soluzioni parziali e, in alcuni casi, contraddittorie: il regime dei Comuni a grande popolazione introdotto dalla l. 16 dicembre 2003, n. 57; la previsione, in gran parte fallita, delle Aree metropolitane; i regimi singolari dei Comuni di Barcellona e Madrid. Tutte queste risposte partono dalla stessa constatazione: la necessità di differenziare lo status giuridico delle grandi città rispetto ad un regime comunale uniforme.

Questa logica di differenziazione non è estranea al sistema costituzionale spagnolo relativo all’organizzazione territoriale. Al contrario, oggi si profila come un’esigenza normativa esplicita sia nel blocco della costituzionalità – ad esempio, nell’articolo 88 dello Statuto di autonomia della Catalogna (Ley Orgánica 19 luglio 2006, n. 6) che riconosce espressamente il principio di differenziazione nell’organizzazione e nel regime municipale catalano – sia nella legislazione di base del regime locale, dove la recente modifica dell’articolo 25 della l. 2 aprile 1985, n. 7 (Ley de Bases del Régimen Local, di seguito LBRL), introdotta dal regio decreto – legge 19 dicembre 2023, ha incorporato un riferimento diretto alla differenziazione nell’attribuzione delle competenze locali, superando la tradizionale concezione uniforme del regime municipale.

Da questo punto di vista, il presente lavoro propone una sintesi della concretizzazione del principio di differenziazione applicato specificamente al regime giuridico delle grandi città in Spagna, con particolare attenzione ai Comuni con una popolazione numerosa, ai grandi agglomerati urbani e ai regimi speciali di Barcellona e Madrid.

La previsione normativa del principio di differenziazione

Il principio di differenziazione deve essere considerato come una tecnica giuridica necessaria per rendere compatibile il principio di autonomia locale – previsto dagli articoli 137, 140 e 141 della Costituzione spagnola, nonché dalla Carta Europea dell’Autonomia Locale del 1985 – con la diversità territoriale, frutto sia delle competenze normative delle Comunità Autonome in materia di governi locali sia della diversa realtà geografica, demografica, economica, sociale e culturale. Pertanto, la differenziazione non opera qui come eccezione o privilegio, ma come strumento di adeguamento funzionale del regime giuridico a realtà comunali sostanzialmente diverse.

In questo senso, dobbiamo innanzitutto sottolineare il carattere uniformante della legislazione statale di base, che nasce con la volontà di stabilire un quadro normativo comune a tutti i Comuni, che garantisca loro un livello minimo di autonomia. Da qui deriva che, nella sua formulazione originaria, sono stati esclusi quegli elementi funzionali o organizzativi che potrebbero caratterizzare i grandi centri abitati. Infatti, al di là delle timide differenze stabilite nella prestazione dei servizi pubblici obbligatori in funzione della popolazione comunale (art. 26, comma 1 LBRL), la legislazione statale di base sul regime locale stabiliva un regime giuridico notevolmente omogeneo per tutti i Comuni, indipendentemente dalla loro dimensione demografica o territoriale.

Tuttavia, senza negare il carattere omogeneizzante di questa legge, non si può nemmeno affermare che il principio di differenziazione fosse del tutto estraneo alla LBRL. Al contrario, ad esempio, l’articolo 2, comma 1 della LBRL, riferendosi all’efficacia dell’autonomia locale, menzionava già la capacità di gestione come uno degli elementi che dovevano guidare l’attribuzione delle competenze da parte del legislatore ai Comuni. Oppure, in termini simili, gli articoli 29 e 30 della LBRL prevedevano, già dal 1985, la possibilità di creare diversi regimi speciali, anche se in realtà questi ultimi precetti sono stati poco attuati.

Tuttavia, più recentemente, questo principio di differenziazione a livello locale ha trovato un riconoscimento normativo esplicito. Così, il regio decreto legge n. 6/2023 ha aggiunto un nuovo paragrafo all’articolo 25 della LBRL, che disciplina le competenze dei Comuni. Questo precetto dispone «con carácter previo a la atribución de competencias a los municipios, de acuerdo con el principio de diferenciación, deberá realizarse una ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local, dejando constancia de tal ponderación en la motivación del instrumento jurídico que realice la atribución competencial, ya sea en su parte expositiva o en la memoria justificativa correspondiente». Con ciò, anche la legislazione di base abbandona, almeno in parte, la finzione dell’omogeneità municipale e apre la porta a una concezione più dinamica e flessibile del governo locale.

Al di là della legislazione di base statale, il principio di differenziazione compare in altre norme di carattere istituzionale. Ad esempio, lo Statuto di autonomia della Catalogna (di seguito EAC) lo riprende in due occasioni: in primo luogo, nell’articolo 84, comma 3 dell’EAC, come uno dei criteri che regolano la distribuzione delle responsabilità amministrative nelle materie di sua competenza tra le diverse amministrazioni locali e, soprattutto, nell’articolo 88 dell’EAC, che è interamente dedicato alla regolamentazione di tale principio di differenziazione, nel modo seguente «las leyes que afectan al régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y financiero de los municipios deben tener en cuenta necesariamente las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión que tienen». Si fornisce così una solida base statutaria – un vero e proprio obbligo e non una semplice possibilità – per l’asimmetria locale. Infatti, come ha anche compreso il Dictamen 1 dicembre 2023, n. 3 del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña (Consiglio di garanzia statutaria della Catalogna), la natura normativa dell’articolo 88 EAC dovrebbe consentire un controllo della costituzionalità delle leggi catalane per verificare l’effettiva applicazione di questo principio giuridico.

I Comuni con una popolazione numerosa: portata e limiti del modello spagnolo

Fatte salve le considerazioni precedenti, il vero punto di svolta per quanto riguarda la regolamentazione statale di base sulle grandi aree urbane si è verificato con l’approvazione della l. n. 16/2003 de medidas para la modernización del gobierno local (LMMGL). Per quanto ci interessa ora, questa norma giuridica ha inserito un nuovo Titolo X alla LBRL, che stabilisce un regime giuridico specifico, di carattere organizzativo, per i Comuni con una popolazione numerosa (Municipios de gran población). Pertanto, come affermato nella sua relazione illustrativa, la LMMGL mirava ad adattare il quadro istituzionale delle grandi città alle esigenze organizzative derivanti dalla complessità urbana, rafforzando i meccanismi di partecipazione dei cittadini e di efficienza nella gestione comunale.

Questo regime speciale costituisce, a livello statale, la principale manifestazione normativa del principio di differenziazione applicato alle grandi città. Tuttavia, nonostante gli obiettivi di modernizzazione che hanno ispirato questa riforma, la verità è che, a più di due decenni dalla sua entrata in vigore, la sua valutazione risulta disomogenea. Come vedremo di seguito, questo regime speciale è stato oggetto di critiche per diversi motivi: l’ampiezza (eccessiva) del suo ambito di applicazione soggettivo e l’introduzione di una differenziazione essenzialmente organizzativa evitano deliberatamente una riforma sostanziale del sistema delle competenze e del modello di finanziamento locale.

Requisiti e ambito di applicazione del regime speciale

Uno dei principali problemi che, sin dalla sua approvazione, ha sollevato l’applicazione del Titolo X della LBRL è stata la determinazione dei Comuni destinatari di questo regime municipale speciale, in quanto l’articolo 121, comma 1 della LBRL stabilisce una combinazione eterogenea di criteri, in cui si intrecciano elementi strettamente demografici con fattori di carattere istituzionale e politico[*].

In primo luogo, il regime si applica direttamente (ex lege) ai Comuni con una popolazione superiore a 250.000 abitanti, nonché ai capoluoghi di Provincia con una popolazione superiore a 175.000 abitanti. A questi casi si aggiungono altri casi di applicazione condizionata, previa iniziativa del Comune interessato e approvazione mediante legge autonomica, che includono: i capoluoghi di Provincia, indipendentemente dalla loro popolazione; i capoluoghi autonomi, le sedi delle istituzioni autonome e quei Comuni con più di 75.000 abitanti che presentano circostanze economiche, sociali, storiche o culturali particolari.

Questo ampliamento dell’ambito di applicazione, inizialmente concepito per garantire flessibilità al sistema[†], ha avuto come effetto una progressiva diluizione del significato originario del regime speciale. Un modello concepito per rispondere alla complessità funzionale delle grandi aree urbane è stato esteso anche alle Città di medie dimensioni – attualmente sono più di 65 i Comuni che beneficiano di questo regime speciale – le cui esigenze organizzative e capacità amministrative sono sostanzialmente diverse[‡].

A questa problematica si aggiunge la previsione contenuta nell’articolo 121, comma 3 LBRL, secondo cui i Comuni ai quali il regime si applica in modo obbligatorio rimangono soggetti al Titolo X della LBRL, anche quando successivamente perdono la soglia di popolazione richiesta. Questa regola di irreversibilità, orientata a garantire la stabilità organizzativa, può generare situazioni di sovradimensionamento strutturale difficilmente conciliabili con una concezione funzionale del principio di differenziazione.

Contenuto e peculiarità del regime dei Comuni con elevata popolazione

Come già sottolineato prima, il nucleo del regime speciale risiede nella riorganizzazione del sistema degli organi comunali e nel rafforzamento dei meccanismi di direzione politica e controllo, senza tuttavia entrare nel merito della regolamentazione degli aspetti competenziali o finanziari delle grandi città.

Da questo punto di vista, uno degli obiettivi della LMMGL era quello di approfondire la “parlamentarizzazione” del governo locale, avviata con la legge 21 aprile 1999, n. 11, avvicinando il regime organizzativo dei Comuni con una popolazione numerosa ai livelli di governo degli enti territoriali superiori[§].

Tra le principali specialità va sottolineato, in primo luogo, il rafforzamento del Consiglio comunale (pleno) come organo di controllo e deliberazione politica, al quale l’articolo 123 LBRL attribuisce funzioni di orientamento e controllo del governo municipale, riducendo al contempo in modo significativo la sua partecipazione diretta alla gestione esecutiva. Parallelamente, l’articolo 127 LBRL amplia le competenze della Giunta (junta de gobierno local), che diventa il vero centro di direzione politica e amministrativa del Comune.

Il regime speciale introduce inoltre un livello intermedio di organi direttivi, previsto dall’articolo 130 LBRL, che si colloca tra gli organi di rappresentanza politica e l’amministrazione comunale. La creazione di questi organi mira a una maggiore professionalizzazione della gestione e ad una più chiara separazione tra funzioni politiche e amministrative.

Un’altra delle specialità più rilevanti è l’obbligo di istituire distretti come organi territoriali di gestione decentrata, ai sensi dell’articolo 128 LBRL. Questa previsione mira ad avvicinare l’amministrazione comunale ai cittadini in contesti urbani di grandi dimensioni territoriali e demografiche, anche se la sua applicazione uniforme ha generato risultati disomogenei a seconda della struttura reale di ciascuna città.

Infine, il regime dei Comuni con una popolazione numerosa introduce anche nuovi organi di garanzia e partecipazione dei cittadini, come il consiglio sociale della città (art. 131 LBRL) e la commissione speciale per i suggerimenti e i reclami (art. 132 LBRL), nonché un organo specializzato nella risoluzione dei reclami economico – amministrativi comunali (art. 137 LBRL), che apre per la prima volta a forme di “giustizia amministrativa locale” specializzata, seguendo il modello del Consell Tributari creato nel 1989 dal Comune di Barcellona.

Rigidità organizzativa e limiti funzionali del modello

Come già sottolineato, nonostante la sua ambizione modernizzatrice, il regime dei Comuni con una popolazione numerosa presenta una significativa rigidità strutturale. Le specialità organizzative previste dal Titolo X della LBRL si applicano in modo uniforme a tutti i Comuni inclusi nel suo ambito soggettivo, senza consentire modulazioni in funzione delle dimensioni reali, della complessità territoriale o dell’inserimento metropolitano di ciascuna città.

Dal punto di vista del principio di differenziazione, questa uniformità risulta paradossale: un regime concepito per introdurre asimmetria finisce per generare un nuovo modello omogeneo, incapace di adattarsi alla diversità delle realtà urbane esistenti[**]. Inoltre, dal punto di vista del principio di autonomia locale, è stato considerato contrario allo stesso l’obbligo di adottare necessariamente, e non facoltativamente, il modello organizzativo imposto dalla legge.

Tuttavia, questa considerazione critica non è stata accolta dalla giurisprudenza costituzionale. Infatti, il Tribunale costituzionale ha ritenuto contraria al principio democratico (articolo 140 Costituzione) la possibilità che alcuni membri del Consiglio comunale non fossero consiglieri eletti, ma nominati direttamente dal Sindaco[††]. Una differenza notevole, del resto, rispetto al sistema di governo locale italiano.

Ma, soprattutto, il limite più evidente del regime speciale dei Comuni con una popolazione numerosa risiede nel suo carattere strettamente organizzativo. Infatti, il Titolo X della LBRL non introduce alcuna differenziazione sostanziale in materia di competenze comunali o di finanziamento. Pertanto, in Spagna, le grandi città continuano a operare con un quadro di competenze concepito per Comuni di dimensioni molto diverse. Questa assenza di differenziazione sostanziale contrasta con il riconoscimento implicito che le grandi città esercitano, nella pratica, funzioni che trascendono ampiamente l’interesse strettamente locale. E, di fatto, la mancanza di strumenti giuridici adeguati per assumere tali funzioni spiega la percezione generalizzata di insufficienza del modello vigente e rafforza la necessità di una profonda revisione del regime giuridico delle grandi città in Spagna[‡‡].

A questo punto, e sempre nell’ottica di favorire una maggiore differenziazione anche nell’ambito delle competenze comunali, vedremo se la citata riforma dell’articolo 25, comma 6 della LBRL – introdotta dal regio decreto – legge n. 6/2023, sebbene non specificamente riferita ai Comuni con una popolazione numerosa – potrà svolgere un nuovo ruolo rilevante.

Le aree metropolitane e i grandi agglomerati urbani

Insieme al regime dei Comuni densamente popolati, la seconda grande risposta normativa del legislatore statale al fenomeno urbano si trova nella regolamentazione delle aree metropolitane, prevista dall’articolo 43 della LBRL. A differenza del Titolo X della stessa legge, che introduce una differenziazione interna del Comune, le Aree metropolitane sono configurate come enti locali sovracomunali chiamati a rispondere ai problemi derivanti dalla complessità istituzionale nelle grandi conurbazioni urbane.

Da questo punto di vista, l’articolo 43, comma 2 LBRL definisce le Aree metropolitane come enti locali, dotati di personalità giuridica propria e integrati da Comuni appartenenti a grandi agglomerati urbani, tra i cui nuclei esistono legami economici e sociali che rendono necessaria la pianificazione congiunta e il coordinamento di determinati servizi e opere. Da un punto di vista concettuale, possiamo affermare che questa figura incarna una forma avanzata di differenziazione territoriale, orientata non tanto alla singolarizzazione di un Comune, quanto alla costruzione di uno spazio di governo adeguato alla città reale.

Il carattere potestativo e la debolezza strutturale del modello

Tuttavia, nonostante il suo riconoscimento nell’ordinamento giuridico spagnolo, l’opzione del legislatore statale di base è stata deliberatamente prudente. Così, la LBRL non impone la creazione di Aree metropolitane, ma ne lascia la scelta istitutiva all’iniziativa delle Comunità Autonome, mediante legge, e ne subordina la fattibilità all’accettazione dei Comuni interessati. Pertanto, dal punto di vista del principio di differenziazione, l’ordinamento riconosce la singolarità funzionale dei grandi agglomerati urbani, ma rinuncia a dotarli di un quadro istituzionale solido e generalizzabile.

A nostro avviso, questa configurazione giuridica potestativa delle Aree metropolitane ha costituito, nella pratica, uno dei principali fattori che spiegano lo scarso sviluppo di tale figura. In effetti, l’esperienza accumulata dal 1985 evidenzia che, salvo eccezioni molto concrete, le Aree metropolitane sono state percepite come potenziali focolai di potere istituzionale alternativo, sia dalle Comunità Autonome che dagli stessi Comuni metropolitani.

Per quanto riguarda le prime, si verifica il paradosso che il livello di governo competente per la creazione delle Aree metropolitane è, allo stesso tempo, il principale livello di governo concorrente con esse per occupare, nella pratica, lo stesso spazio politico e istituzionale. Il rapporto Barcellona – Catalogna, come verrà detto, ne è stato un buon esempio. Ma anche il conflitto tra la Comunità Autonoma della Galizia e il Comune di Vigo ha paralizzato l’effettiva attuazione dell’Area Metropolitana di questa città, invero già creata per legge, in particolare dalla legge del Parlamento della Galizia 12 aprile 2012, n. 4[§§].

Al di là del rapporto con la Comunità Autonoma, un altro aspetto fondamentale che spiega in modo ricorrente lo scarso utilizzo di questa figura è la sfiducia dei Comuni situati nell’ambito delle potenziali Aree metropolitane. Da un lato, per il fatto che la loro creazione non è il risultato di un’associazione volontaria tra questi Comuni, ma si tratta di un raggruppamento forzato, imposto dalla legge (art. 43, comma 1 LBRL). Da qui il fatto che possa essere percepito come qualcosa di estraneo alla volontà comunale[***]. Dall’altro lato, per il peso politico e rappresentativo del Comune centrale, attorno al quale si configurano solitamente le grandi aree urbane, che spesso porta i Comuni più piccoli e periferici a rifuggire queste forme organizzative sovracomunali. Non solo per il timore di trovarsi in una situazione di subordinazione rispetto alla città centrale, ma anche per la necessità di trasferire competenze e risorse proprie all’istanza metropolitana[†††].

La delimitazione territoriale: tra la città reale e il Comune formale

Fatte salve le considerazioni precedenti, un altro dei problemi centrali del regime giuridico delle aree metropolitane in Spagna risiede nell’indeterminatezza della loro base territoriale. L’articolo 43 della LBRL, nel definire questo tipo di enti locali, fa riferimento all’esistenza di “grandi agglomerati urbani”, ma non fornisce criteri normativi chiari per la loro delimitazione. Questa ambiguità ha generato modelli disparati, condizionati più da fattori politici congiunturali che da analisi funzionali stabili.

La tensione tra la città reale, intesa come spazio continuo di relazioni sociali, economiche e funzionali, e il Comune formale, come circoscrizione giuridico – amministrativa chiusa, si manifesta qui con particolare intensità. In assenza di criteri oggettivi di delimitazione metropolitana, la differenziazione territoriale risulta indebolita e diventa uno strumento di geometria variabile.

Anche in questo caso Barcellona è emblematica: sono stati proposti diversi cerchi territoriali concentrici che vanno da un milione e mezzo di abitanti (Comune di Barcellona) a tre milioni e mezzo (attuale Area Metropolitana) fino a sei milioni di abitanti (la regione metropolitana), su un totale di otto milioni di abitanti della Comunità Autonoma della Catalogna.

Negli ultimi tempi sta suscitando una certa attenzione la figura delle aree urbane funzionali (AUF), sostenute dalla Commissione Europea, da Eurostat e dall’OCSE, intese come un triplice meccanismo che consente contemporaneamente di condividere le infrastrutture, di far coincidere il mercato del lavoro e quello dei consumi e di arricchire il bagaglio di conoscenze attraverso l’accumulo e la gestione sinergica dei dati. Eurostat identifica 73 aree urbane funzionali in Spagna, ma ciò non si traduce in un’organizzazione istituzionale specifica. La cosa più comune è che coincida con l’ambito territoriale dei consorzi di Comuni di carattere multifunzionale.

Il problema delle competenze: coordinamento senza vero potere

Infine, l’indeterminatezza delle competenze costituisce un altro dei limiti strutturali del modello metropolitano spagnolo. Come già detto, l’articolo 43, comma 3 LBRL rimanda alla legge autonomica la determinazione delle competenze delle Aree metropolitane. Da parte loro, le leggi autonomiche in materia di regime locale che hanno regolamentato questa figura non aggiungono molto di più, limitandosi a prevedere in modo generico che le Aree metropolitane possano assumere compiti di pianificazione, coordinamento o prestazione di servizi sovracomunali, ma rimettendo quasi completamente la loro concretizzazione alle leggi specifiche di creazione di ciascuna area. Tutto ciò ha dato luogo a diverse proposte di attribuzioni frammentarie e settoriali, incentrate fondamentalmente su servizi specifici – acqua, rifiuti, trasporti, pianificazione urbanistica – ma senza una reale capacità di direzione strategica dell’insieme urbano. Si riproduce così, su scala sovracomunale, una carenza già rilevata nel regime dei Comuni con una popolazione numerosa: la differenziazione è formulata in termini organizzativi e di coordinamento, ma senza un chiaro riconoscimento di poteri pubblici sufficienti, soprattutto in ambito normativo e finanziario.

Ma è proprio nell’ambito metropolitano che questa mancata definizione delle competenze pone alcuni ulteriori problemi. Infatti, a differenza di altri enti locali (come le Province o le Comarcas), la cui legislazione normativa specifica solo in modo generale il loro ambito di competenza, senza prevedere per le Aree metropolitane un elenco chiaro e oggettivo delle competenze di base. Pertanto, sebbene sia vero che questa flessibilità potrebbe consentire di adattare meglio le funzioni delle Aree metropolitane alle esigenze specifiche di ciascun territorio, nella pratica rende difficile la costruzione di un concetto funzionale oggettivo di Area Metropolitana e contribuisce alla sua “invisibilità” istituzionale. In altre parole, la mancanza di un ambito di competenza chiaro delle Aree metropolitane e l’apparente somiglianza funzionale di queste con altri enti pubblici ha portato nella pratica alla loro intercambiabilità[‡‡‡].

Province e aree metropolitane: un rapporto irrisolto

L’ingresso delle Aree metropolitane nell’ordinamento giuridico spagnolo ha inoltre rilanciato una questione problematica tuttora irrisolta nel sistema territoriale locale: il rapporto tra le Province e le Aree metropolitane. Infatti, in determinati ambiti funzionali, in particolare nelle aree urbane densamente popolate, le Aree metropolitane sono chiamate ad assumere funzioni che tradizionalmente sono state attribuite alle deputazioni provinciali. Tuttavia, la LBRL non offre criteri chiari per ordinare questo rapporto né per evitare sovrapposizioni di competenze. Da un punto di vista teorico sono state avanzate proposte per una configurazione asimmetrica delle Province che comprendono al loro interno un’Area Metropolitana[§§§]. È stata persino presa in considerazione la possibilità di una fusione o sostituzione tra la Provincia e l’Area Metropolitana, secondo il modello italiano delle Città metropolitane. Tuttavia, le rigide concezioni giurisprudenziali sulla protezione costituzionale della Provincia hanno impedito lo sviluppo di queste idee[****].

Questa mancata definizione rafforza la percezione delle Aree metropolitane come entità instabili e ne ostacola il consolidamento come strumenti ordinari di governo urbano. In alcune occasioni è stata presa in considerazione l’opportunità che fosse il legislatore statale di base, e non la legislazione delle Comunità Autonome, a portare avanti una politica generale di consolidamento della governance metropolitana[††††], ma finora ciò non si è concretizzato in iniziative specifiche.

L’Area Metropolitana di Barcellona: evoluzione, conflitto e consolidamento

Per concludere questa sezione, desideriamo fare un breve riferimento all’Area Metropolitana di Barcellona, che costituisce, ad oggi, l’esperienza più rilevante e strutturata di governance metropolitana nel contesto spagnolo.

Sebbene le sue origini risalgono a formule pre – costituzionali di cooperazione sovracomunale, culminate nella creazione dell’Ente Municipale Metropolitano di Barcellona (1974), dopo l’approvazione della Costituzione del 1978 e dello Statuto di autonomia della Catalogna del 1979, l’organizzazione metropolitana è diventata un’area di attrito politico e di competenze tra la Generalitat della Catalogna, allora governata dal centro – destra nazionalista, e l’ambito locale metropolitano, a prevalenza socialista e post – comunista di sinistra. In questo senso, la soppressione della suddetta Entità Municipale Metropolitana nel 1987 ha evidenziato la sfiducia della Comunità Autonoma nei confronti di un ente metropolitano che, a poco a poco, pretendeva di assumere una certa capacità politica propria[‡‡‡‡].

Da quel momento in poi, e per oltre due decenni, si è verificata una frammentazione funzionale del governo metropolitano, articolata attraverso la creazione di enti settoriali (dedicati alla gestione dei trasporti pubblici, dei rifiuti e dell’ambiente). Sebbene queste soluzioni abbiano permesso di mantenere la fornitura di servizi essenziali a livello metropolitano, ciò è avvenuto a scapito di una perdita di visione strategica.

La situazione ha iniziato a cambiare a partire dallo Statuto di autonomia della Catalogna del 2006, il cui articolo 93 ha espressamente riconosciuto l’organizzazione metropolitana di Barcellona. Su questa base, e attraverso un ampio accordo politico, la legge catalana 3 agosto 2010, n. 31 ha creato l’attuale Area Metropolitana di Barcellona come ente locale sovracomunale di carattere territoriale, con personalità giuridica propria, che raggruppa 36 Comuni, con competenze rilevanti e una struttura istituzionale stabile[§§§§].

L’elezione del Consiglio metropolitano è indiretta o di secondo grado, a partire dai Consigli comunali che lo compongono, e il suo Presidente (equivalente del Sindaco metropolitano) è eletto dal Consiglio. Per convenzione politica, la carica è sempre ricaduta sul Sindaco di Barcellona. In diverse occasioni si è aperto il dibattito sull’elezione diretta del Sindaco metropolitano[*****], parallelamente al dibattito sull’elezione diretta dei Sindaci a livello comunale. Ma queste preoccupazioni hanno perso forza negli ultimi tempi.

Dal 2010, l’Area Metropolitana di Barcellona ha consolidato il proprio ruolo in settori quali i trasporti, l’urbanistica, l’edilizia abitativa e l’ambiente. Tuttavia, permangono limiti strutturali derivanti dalla complessa articolazione delle competenze con la Generalitat – e con i Comuni del territorio metropolitano – e dall’assenza di un riconoscimento costituzionale diretto del livello metropolitano che, se del caso, consentirebbe di sostituire, anche solo parzialmente, la Provincia.

I regimi speciali di Barcellona e Madrid come regimi di città

Infine, dobbiamo fare riferimento ai regimi speciali di Barcellona e Madrid. A differenza del regime dei Comuni con una popolazione numerosa e delle Aree Metropolitane, questi rispondono a una logica normativa diversa: quella della legge singolare della città. In questi casi, la differenziazione non si articola attraverso categorie generali o tecniche organizzative comuni, ma attraverso norme specifiche che riconoscono la singolarità storica, istituzionale e funzionale di determinate città.

Pertanto, dal punto di vista del principio di differenziazione, questi regimi rappresentano il grado più intenso di asimmetria nel sistema locale spagnolo. Non si tratta più di adattare il regime municipale unitario, ma di costruire uno statuto giuridico proprio, in cui la città appaia come un vero e proprio soggetto di governo, dotato di funzioni, poteri e responsabilità che vanno oltre il quadro classico del Comune.

Naturalmente, quest’ultimo è un obiettivo di grande portata che richiederà un profondo lavoro di trasformazione politica, legislativa e culturale, nella misura in cui nel prossimo futuro le città svilupperanno, e stanno già sviluppando, un ruolo determinante nel contesto globale in diretta concorrenza e competizione con gli Stati. Ma il punto di partenza, chiaramente, è il riconoscimento attuale di uno statuto giuridico unico per queste grandi capitali.

Il regime speciale di Barcellona: la Carta Municipale e il diritto della città

Il regime speciale di Barcellona, che vanta una lunga tradizione storica e che è stato formalmente definito nel 1960, è attualmente regolato dalla Carta Municipale di Barcellona (di seguito CMB), approvata dalla legge del Parlamento della Catalogna 30 dicembre 1998, n. 22/1998 e integrata dalla legge (statale) 13 marzo 2006, n. 1, sul regime speciale del Comune di Barcellona. Questo doppio ancoraggio – autonomistico e statale – riflette in modo paradigmatico la complessità istituzionale delle grandi città in uno Stato composto.

Tuttavia, va tenuto presente che tale regime speciale non ha mai dato luogo all’ottenimento di un privilegio per i suoi cittadini, che potesse violare il principio di uguaglianza, né ha comportato la concessione di un’esenzione dall’adempimento dei doveri. Al contrario, è piuttosto il risultato della volontà della città di assumersi maggiori responsabilità[†††††]. In questo senso, la Carta Municipale si apre con il riconoscimento esplicito della singolarità di Barcellona come grande città, capitale della Catalogna e nucleo centrale di un vasto agglomerato urbano. Partendo da questa premessa, configura un regime che introduce specialità rilevanti in ambito organizzativo, competenziale, funzionale e finanziario, superando il carattere meramente strutturale del Titolo X della LBRL, che certamente si ispira al regime speciale di Barcellona e in qualche punto lo migliora, ma che non è applicabile[‡‡‡‡‡]. Tra gli elementi più significativi del regime catalano spicca la clausola generale sulle competenze (art. 58, comma 3 CMB) che riconosce la capacità di iniziativa comunale in tutte le questioni non attribuite ad altre amministrazioni, massima espressione del principio di sussidiarietà nei termini della Carta europea dell’autonomia locale. Altre caratteristiche del regime speciale di Barcellona sono il rafforzamento dell’organizzazione esecutiva, la forte decentralizzazione territoriale nei distretti e l’approfondimento dei meccanismi di partecipazione dei cittadini.

Inoltre, il regime speciale è caratterizzato anche dall’ampliamento e dalla concretizzazione delle competenze in materie strettamente legate alla realtà urbana, come l’urbanistica, la mobilità, l’edilizia abitativa, l’ambiente, la sicurezza dei cittadini, i servizi alle persone (istruzione, sanità, servizi sociali) e la cultura. Data la difficoltà di ottenere un maggiore riconoscimento delle competenze da parte della Comunità Autonoma, è stato raggiunto un accordo per costituire consorzi tra la Generalitat e il Comune di Barcellona per la gestione congiunta delle competenze condivise nei settori dell’istruzione, della sanità, dell’edilizia abitativa e dei servizi sociali. Tuttavia, la prassi sviluppata ha messo in evidenza i limiti di questo sistema, la complessità della sua gestione e l’effetto paradossalmente centralizzante che produce in alcuni casi.

D’altra parte, il regime speciale rafforza la capacità normativa comunale, attribuendo ai regolamenti e alle ordinanze comunali un ruolo centrale come strumenti di regolamentazione della convivenza urbana e delle attività economiche con impatto locale. Questa dimensione normativa si collega direttamente alla nozione di un diritto della città nascente, in cui la norma locale dovrebbe smettere di essere un mero sviluppo regolamentare per diventare uno strumento essenziale di governo urbano nel quadro della legge. Tuttavia, i tribunali amministrativi continuano ad avere una visione restrittiva della capacità normativa locale, ignorando la supremazia del diritto speciale di Barcellona rispetto al diritto locale generale[§§§§§].

Infine, il regime di Barcellona incorpora innovazioni rilevanti in materia di garanzie e controllo, introducendo forme di giustizia amministrativa locale, come il citato Consell Tributari, costituito da esperti indipendenti, che risolve i ricorsi amministrativi presentati dai cittadini in materia di imposte locali. Si tratta di forme orientate alla vicinanza, alla specializzazione e all’efficacia, particolarmente adatte alla gestione dei conflitti urbani, che andrebbero estese ad altri ambiti, come i conflitti urbanistici, le sanzioni amministrative, ecc.

Il regime speciale di Madrid: la capitale come fattore di differenziazione

Il regime giuridico di Madrid presenta caratteristiche proprie derivanti dalla sua condizione di capitale dello Stato (art. 5, Costituzione spagnola). La legge 4 luglio 2006 n. 22 de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, configura uno statuto singolare che combina elementi di differenziazione urbana con le esigenze funzionali associate alla capitale.

A differenza del modello di Barcellona, costruito sull’affermazione della città come soggetto urbano unico, il regime di Madrid si articola attorno alla necessità di garantire l’esercizio delle funzioni statali e di assicurare l’adeguata prestazione dei servizi in un contesto di elevata complessità istituzionale.

Pertanto, la legge sulla capitale madrilena introduce specialità rilevanti nell’organizzazione municipale, rafforza determinate competenze e riconosce a Madrid un ruolo specifico in ambiti quali la sicurezza, la rappresentanza istituzionale e il coordinamento con l’Amministrazione dello Stato[******]. In ogni caso, come a Barcellona, il regime speciale di Madrid non si limita a riprodurre il modello del Titolo X della LBRL, ma configura uno statuto urbano proprio, adattato alle funzioni effettivamente svolte dalla città.

Barcellona e Madrid come espressioni di massima differenziazione

Considerati congiuntamente, i regimi speciali di Barcellona e Madrid mettono in evidenza le potenzialità del principio di differenziazione quando viene applicato in modo deciso. In entrambi i casi, la legge speciale consente di superare alcune delle limitazioni strutturali del regime municipale generale, dotando la città di strumenti giuridici più adeguati alla sua dimensione e complessità. Tuttavia, questi regimi evidenziano anche i limiti del sistema spagnolo. La differenziazione urbana è articolata in modo casistico ed eccezionale, senza un quadro generale che consenta di estendere soluzioni simili ad altre grandi città. Barcellona e Madrid appaiono così come isole normative, la cui unicità è difficilmente estrapolabile.

Inoltre, come già detto, i tribunali sono molto riluttanti ad applicare pienamente le specialità contenute nelle leggi singolari di Madrid e Barcellona, con l’argomento che queste leggi devono essere conformi alla legislazione di base dello Stato. Ma non tengono conto del fatto che queste stesse leggi – in particolare, la l. n. 1/2006, che regola il regime speciale del Comune di Barcellona, e la l. n. 22/2006, sulla capitale e il regime speciale di Madrid – sono pur sempre leggi fondamentali emanate dallo Stato, che dovrebbero essere applicate in via preferenziale in quanto lex specialis e persino lex posterior alla LBRL.

Proprio le difficoltà nell’applicazione effettiva dei regimi speciali e la necessità di adattarli alle innovazioni amministrative, sociali e tecnologiche hanno favorito negli ultimi tempi un importante movimento per la loro promozione e aggiornamento, che potrebbe tradursi in una modifica, forse profonda, delle leggi autonomiche e statali che configurano tali regimi.

A titolo di conclusione. Differenziazione urbana in Spagna e Città metropolitane in Italia: un confronto necessario

Il confronto con l’esperienza italiana è particolarmente pertinente per valutare la portata e i limiti del principio di differenziazione nel regime giuridico delle grandi città in Spagna. Entrambi gli ordinamenti condividono una tradizione amministrativa fortemente improntata al municipalismo, una concezione costituzionale dell’autonomia locale e una recente evoluzione caratterizzata dalla necessità di adattare le strutture territoriali alla realtà metropolitana.

Tuttavia, le risposte normative adottate hanno seguito percorsi parzialmente divergenti. Mentre il modello spagnolo ha teso a frammentare la differenziazione urbana tra tecniche organizzative (con una popolazione numerosa), enti sovracomunali a sviluppo limitato (Aree Metropolitane) e leggi singolari di città (Barcellona e Madrid), l’ordinamento italiano ha optato per una riforma strutturale del livello intermedio, sostituendo la Provincia con la Città metropolitana nei principali spazi urbani.

L’introduzione delle Città metropolitane, concretizzata dalla legge 7 aprile 2014, n. 56 (cd. legge Delrio), ha comportato un profondo ripensamento dell’organizzazione territoriale italiana. A differenza del modello spagnolo, la Città metropolitana non è concepita come una figura potestativa o eccezionale, ma come un livello ordinario di governo nei principali ambiti urbani. Le Città metropolitane assumono funzioni strategiche in materia di pianificazione territoriale, mobilità, sviluppo economico e coordinamento dei servizi, e sono configurate come enti con competenze proprie chiaramente delimitate dalla legge. Questa opzione normativa riflette una concezione più decisa della differenziazione territoriale, intesa come riorganizzazione del sistema istituzionale e non solo come adattamento del regime municipale[††††††].

Da questo punto di vista, il confronto evidenzia differenze significative. In primo luogo, il modello italiano affronta la questione metropolitana con una soluzione generalizzabile, mentre l’ordinamento spagnolo mantiene un approccio casistico e frammentario. In secondo luogo, la Città metropolitana concentra funzioni che in Spagna rimangono disperse tra Comuni, Province e Comunità Autonome, consentendo una maggiore coerenza nella pianificazione dello spazio urbano. Infine, l’esperienza italiana mostra una maggiore disponibilità a riconoscere la Città metropolitana come soggetto istituzionale a sé stante, mentre in Spagna il pieno riconoscimento giuridico della città – al di là del Comune – rimane eccezionale e dipendente da leggi specifiche.

Nonostante queste differenze, entrambi i modelli condividono limiti strutturali. In Spagna e in Italia persistono tensioni tra il livello metropolitano e i Comuni, nonché difficoltà nell’articolare una legittimità democratica diretta e un finanziamento sufficiente. Il confronto non porta quindi all’identificazione di un modello pienamente soddisfacente, ma rafforza la necessità di avanzare verso soluzioni più coerenti con la realtà urbana contemporanea. In questo senso, la sfida ancora aperta non consiste solo nell’ampliare o perfezionare i regimi speciali esistenti, ma nell’assumere pienamente la città come categoria giuridica e politica all’interno del sistema locale. Solo a partire da questo riconoscimento sarà possibile sviluppare un quadro normativo coerente che consenta alle grandi città di esercitare, con legittimità democratica ed efficacia funzionale, le responsabilità che già svolgono nella pratica.

Note

^[*] A. Galán Galán, El régimen especial de los municipios de gran población, in T. Font i Llovet (dir.), La ley de modernización del gobierno local. Cooperación intermunicipal – Anuario del Gobierno Local 2003, Barcelona – Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local – Institut de Dret Públic, p. 149.

^[†] E. Carbonell Porras, Ámbito de aplicación del régimen de organización de los municipios de gran población, in A. Ruiz Ojeda (coord.), El gobierno local: estudios en homenaje al profesor Luis Morell Ocaña, Madrid, Iustel, 2010, p. 132.

^[‡] In questo senso, tra gli altri, S. Del Saz, Ámbito de aplicación del régimen de los municipios de gran población, in Cuadernos de Derecho Local, 2023, 63, p. 70 e F. Velasco Caballero, Municipios de gran población, veinte años después, in ibid, pp. 36 – 37.

^[§] S. Díez Sastre, Ámbito de aplicación, cit., pp. 54 – 55.

^[**] F. Velasco Caballero, Municipios de gran población, cit., pp. 43 – 64.

^[††] Cfr. sentenza del Tribunal Constitucional 25 aprile 2013, n. 103.

^[‡‡] T. Font I Llovet, M. Vilalta Reixach, La ciudad en busca de autor. Hacia un estatuto europeo de las grandes ciudades in idem (dirs.), R. Gracia Retortillo (coord.), El gobierno de las ciudades y de las grandes áreas urbanas – Anuario del Gobierno Local 2022, Barcelona – Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2023, pp. 11 – 40.

^[§§] Cfr. la sentenza del Juzgado de lo Contencioso administrativo di Vigo, 23 settembre 2020, n. 179 (ECLI: ES:JCA:2020:1802).

^[***] A tutto ciò contribuisce anche la timida regolamentazione della partecipazione locale al processo di creazione delle Aree Metropolitane, che si limita ad una mera procedura di audizione, obbligatoria ma non vincolante (art. 43, comma 1 LBRL).

^[†††] In alcuni casi, è stato affermato che è proprio la città centrale ad opporsi all’integrazione con una periferia di livello socioeconomico inferiore, che in un certo senso considera sussidiaria e dipendente. In questo senso, J.M. Rodríguez Álvarez, Las áreas metropolitanas en Europa: un análisis causal y tipológico, in Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA), 298 – 299, 2005, p. 236.

^[‡‡‡] F. Toscano Gil, El fenómeno metropolitano y sus soluciones jurídicas, Madrid, Iustel, 2010, pp. 239 – 242.

^[§§§] F. Velasco Caballero, Municipios urbanos versus municipios rurales: homogeneidad y diversidad en el régimen local, in Anuario de Derecho Municipal, 19, 2020, p. 36; M. Vilalta Reixach, Las áreas metropolitanas en España. Propuestas para una reforma, in T. Font i Llovet (dir.), Repensar el govern local: perspectives actuals, Barcelona, Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2023, pp. 65 – 104.

^[****] A questo punto va ricordato che, secondo la giurisprudenza consolidata della nostra Corte costituzionale  – cfr., ad esempio, la sentenza 28 giugno 2010, F. J. 40  –, la creazione di nuove forme di governo metropolitano non può comportare la soppressione o la scomparsa delle Province, in quanto queste sono entità costituzionalmente necessarie (ex art. 137 CE). Di conseguenza, le Province devono coesistere con le Aree Metropolitane che il legislatore autonomico può creare.

^{[††††]} T. Font i Llovet, De la autonomía local al poder de las ciudades, in Ist. Del Fed, spec., 2019, pp. 126 – 127.

^{[‡‡‡‡]} Per quanto riguarda l’evoluzione storica dell’Area Metropolitana di Barcellona, possiamo citare, tra gli altri, J. Tornos Mas, Las ciudades metropolitanas. El caso de Barcelona: nacimiento, desarrollo, muerte y resurrección del área metropolitana de Barcelona, in Revista Aragonesa de Administración Pública, 3, 1993, p. 18 e X. Forcadell i Esteller, L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals de Catalunya, Barcelona, Tirant lo Blanch, 2016, pp. 279 – 280.

^[§§§§] Un’introduzione al regime giuridico dell’area metropolitana di Barcellona è disponibile in R. Gracia Retortillo, M. Vilalta Reixach, J.C. Covilla Martínez, The Metropolitan Area of Barcelona. The Creation of a Local Metropolitan Government, in L. Malikova e alt. (dirs.), Metropolisation, Regionalisation and rural intermunicipal cooperation. What impact in local, regional and national governments in Europe?, Paris, Institut Universitarie Varenne, 2018, pp. 399 – 419.

^[*****] M. Tomàs Fornés, Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea metropolitana de Barcelona, in Papers: Regió Metropolitana de Barcelona, 61, 2018, pp. 52 – 59.

^{[†††††]} T. Font i Llovet, El significado del régimen especial de Barcelona y su impulso para un nuevo derecho de la ciudad, in Idem (dir.), La Carta Municipal de Barcelona y el derecho de la ciudad. Bases para su impulso y actualización, Barcelona, Ajuntament de Barcelona, 2022, p. 40. Allo stesso modo, occorre tenere presente che, sebbene l’esistenza di un regime speciale per Barcellona – e Madrid – non costituisca propriamente un requisito costituzionale, è vero che la Corte costituzionale spagnola non ne ha mai messo in discussione la legittimità, in quanto entrambi si basano sull’esistenza di fatti differenziali propri che giustificano un trattamento speciale. Sul punto, A. Galán Galán: La Carta Municipal de Barcelona y el ordenamiento local: el régimen especial del Municipio de Barcelona, Madrid, Marcial Pons – Fundación Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales, 2001, p. 18.

^{[‡‡‡‡‡]} Infatti, nel caso di Barcellona, la disposizione transitoria 4a della citata l. n. 57/2003, che ha introdotto il regime dei Comuni con elevata popolazione nella LBRL, ha espressamente escluso questo Comune dal suo ambito di applicazione soggettivo.

^[§§§§§] T. Font i Llovet, La ciutat i el seu Dret. El règim especial de Barcelona, in Annals de l’Acadèmia de Jurisprudència i Legislació de Catalunya, 11, 2022, pp. 283 – 291.

^[******] In generale, per quanto riguarda l’ordinamento giuridico della città di Madrid, possiamo fare riferimento, tra l’altro, a L. Parejo Alfonso (coord.), Estudios sobre la Ley de capitalidad y de régimen especial de Madrid, Madrid, Bosch, 2006.

^{[††††††]} Per tutti, D. Donati, Città strategiche. L’amministrazione dell’area metropolitana, Milano, FrancoAngeli, 2023.