¿Es posible para los pequeños municipios abandonar el lecho de Procusto? / Marcos Almeida Cerreda

      Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Santiago de Compostela

«Habent namque nationes, regna et civitates inter se proprietates, quas legibus differentibus regulari oportet» Dante, De Monarchia, I, 14

Introducción

Luciano Vandelli, mi querido Maestro italiano, a finales del siglo XX, ponía de manifiesto que la uniformidad del régimen local y la ausencia de diferenciación entre municipios, además de en España, era una constante también en otras naciones, como Francia e Italia[1].

Los legisladores de estos países, al forjar sus respectivos Derechos locales, partieron del dogma mitológico de la homogeneidad de todos los ayuntamientos[2]; estableciendo, en consecuencia, que la estructura, las competencias y las obligaciones de todos ellos debían de ser idénticas, con independencia de su tamaño, su geografía, su demografía o su contexto socioeconómico[3].

El problema esencial que, desde sus orígenes, planteó la implantación de este régimen uniforme, diseñado desde la óptica de las respectivas administraciones estatales, es que no se adecuaba a las especialidades de los municipios diversos del mitológico municipio legal prototípico: ni de los más grandes, ni de los más pequeños.

Aquí, al menos el legislador español, olvidó la sabiduría popular de nuestro Siglo de Oro: «A gran caballo, grandes espuelas», sensu contrario, a caballo pequeño, pequeñas espuelas[4]; y no escuchó las enseñanzas de la mejor doctrina filosófica, en la cual es un lugar común la idea de que: «El gobierno es como el vestido, que ha de irse ajustando al cuerpo conforme este crece, que si se hace grande al principio estorba; y si chico después, revienta o ahoga»[5].

Estas experiencias vitales y conocimientos técnicos aplicados al presente tema, sin esfuerzo alguno, conducen a la única conclusión lógica posible: los grandes y los pequeños ayuntamientos no deben verse obligados ni a ejercer las mismas competencias, ni a trabajar con las mismas reglas de funcionamiento[6]. Pues, para ambos grupos, resultan manifiestamente inadecuadas: para los primeros, porque, quizás, las atribuciones fijadas como denominador común no son suficientes, bien para garantizar unos adecuados niveles de satisfacción de las necesidades de sus vecinos, bien para asegurar un correcto control y una apropiada transparencia en su funcionamiento administrativo, dado el volumen de su actividad, tanto desde la perspectiva procedimental, como económica; y para los segundos, por una parte, ya que en muchos casos carecen de los recursos económicos necesarios para desarrollar todas las competencias que, en aluvión, terminan atribuyéndoles los Legisladores sectoriales, y, por otro lado, porque las reglas de actuación, fijadas como estándar, son demasiado arduas, muy alejadas de su capacidad de gestión, de tal modo que el intentar cumplirlas les lleva una progresiva asfixia[7], que, primero se manifiesta dando lugar a una farsa, un cumplimiento aparente, y, en último término, se traduce en la total paralización de estos entes[8].

Pues bien, Luciano Vandelli, ante esta realidad, ofrecía un balance descorazonador, al afirmar que, pese a las evidencias y a la lógica, el debate entre homogeneidad y heterogeneidad normativa de los municipios, siempre se había saldado a favor de la uniformidad: los argumentos a favor de introducir elementos de diversidad en la regulación uniforme nunca habían sido capaces de producir modificaciones generales significativas en la legislación local de estos países (no sólo simples singularidades que afectaban a concretas ciudades, con características absolutamente excepcionales, como las de Barcelona o Madrid), ni durante el siglo XIX, ni durante el siglo XX[9].

No obstante, hoy, hay que destacar que el certero análisis del profesor Vandelli respondía a unas determinadas coordenadas históricas y sociales que sostenían la prevalencia de la homogeneidad sobre la heterogeneidad y que, por lo tanto, su vigencia actual está condicionada al mantenimiento de estas en el presente[10]. Sin realizar un profundo análisis histórico, que supera los límites de este breve estudio[11]; sí que es necesario señalar que los tiempos han cambiado de forma radical, de tal modo que dichas referencias han desaparecido, sirvan como ejemplo de ello dos ámbitos.

El primero es la profunda transformación de los regímenes políticos: la plena democratización de nuestros países. Más temprana en Italia, con la promulgación de su vigente Constitución, el 27 de diciembre de 1947; más tarde en España, que, tras el fin de la Guerra Civil, tuvo que realizar una dura travesía de cuarenta años por una férrea dictadura, hasta la promulgación de la actual Carta Magna, el 27 de diciembre de 1978. Si bien, aunque se produce en momentos diferentes, tal democratización exige en ambos países el reconocimiento de una auténtica autonomía a las entidades locales[12]. Con ello, se abandona el centralismo, que era el principio político – organizativo que demandaba un régimen uniforme para todos los entes locales. Solo si todos ellos funcionaban y hacían lo mismo de idéntica manera se les podría controlar fácilmente desde el centro. Ahora, dentro de los sistemas democráticos, el Gobierno central no debe/no puede controlarles; pues ellos han dejado de ser extensiones de este, han dejado de ser hijos menores de edad sujetos a su tutela[13]; para convertirse en piezas fundamentales del Estado[14], los Gobiernos más cercanos a los ciudadanos[15], los primeros destinados a educar en valores democráticos a los ciudadanos y en atender todas sus necesidades[16].

El segundo ámbito es el sociológico. En la ciudadanía del siglo XIX y del siglo XX, sobre todo en su primera mitad, tenían un gran peso valores como el respeto de la tradición, el orden y la jerarquización (la obediencia a la autoridad era un principio con fuerte arraigo social)[17]. Estos valores, poco a poco, se han ido diluyendo en favor del rupturismo, la autodeterminación de los individuos y la prevalencia de horizontalidad en las relaciones[18], lo que ha dado lugar a la búsqueda de múltiples modos de vida y convivencia diferentes de los tradicionales, en el marco del respeto de la libertad y la igualdad de todos los ciudadanos[19]. Este cambio es decisivo. Los principios, imperantes antes del siglo XXI, generaban un fuerte uniformismo social: cada individuo procuraba, consciente o inconscientemente, de mejor o de peor grado, adecuarse a lo que demandaba la sociedad de él conforme a los cánones históricos. Por el contrario, los nuevos valores exigen que la sociedad reconozca a cada uno de sus miembros libertad para actuar conforme a sus propias creencias y deseos, innovadores y heterodoxos. Se ha generado, así pues el caldo de cultivo ideal para el abandono del principio – valor del uniformismo y la búsqueda de la maximización del principio – valor de la diversidad, de la heterogeneidad, tratando de encontrar lo que a cada sujeto, público o privado, le ofrece las posibilidades de desarrollar plenamente su dýnamis.

Así, en este nuevo contexto histórico, en el siglo XXI, comenzó la diferenciación. Y, como no podía ser de otra manera, comenzó por arriba: en España, con la aprobación de regímenes especiales para las grandes ciudades[20] y, en Italia, con la dotación de una normación especial para las ciudades metropolitanas[21]. Queda pendiente, pues, superado ya el primer cuarto de esta centuria, la reestructuración del régimen jurídico de los pequeños municipios.

La institucionalización del principio de diferenciación en España: crónica de una implementación inconclusa

Como se ha explicado, en España, hasta el primer cuarto del siglo XX, seguía siendo posible afirmar como hacía Joseph Ferrand en Francia, a finales del siglo XIX: «Chez nous, la législation ne prévoit et ne consacre aucune différence entre les communes. Nos hameaux de cent habitats sont administrés par les mêmes organes et de la même manière que nos villes les plus populeuses»[22].

A partir de ese momento, en ocasiones, incluso de manera formal y explícita, como afirma Tomàs Font I Llovet, el principio de diferenciación ha ido siendo progresivamente incorporado al derecho positivo de nuestro régimen local[23].

La recepción normativa y la configuración del principio de diferenciación en el Ordenamiento español

Procede, pues, ahora, con atención, aunque sin alcanzar la exhaustividad por razones de espacio, escrutar el Ordenamiento español vigente, tratando de ver dónde se ha incardinado dicho principio, para ofrecer una visión global que permita efectuar un juicio cabal sobre el alcance de su presencia en nuestro sistema jurídico.

Comenzando por el nivel constitucional, a diferencia de la Constitución italiana, la cual, tras la reforma de 2001[24], lo recoge expresamente en el artículo 118[25], la Constitución española no contiene ninguna referencia explícita al mismo[26].

No obstante, Tomàs Font I Llovet sostiene que el actual sistema constitucional está concebido para permitir la diferenciación, si bien subraya que no está pensado para garantizar que necesariamente se lleve a cabo esa diferenciación[27].

Ahora bien, con el impulso y el apoyo de relevantes voces doctrinales[28], desde el primer decenio del siglo XXI, el principio de diferenciación sí se recoge expresamente en el bloque de constitucionalidad español[29]. Así, se encuentra consagrado: en el artículo 64.2 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, modificado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril[30]; en los artículos 84.3[31] y 88[32] de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña o en el artículo 85.1 de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón[33].

En el siguiente peldaño de la pirámide normativa, nos encontramos con una ley estatal básica y con diversas leyes autonómicas[34].

En el campo de la regulación estatal, el principio de diferenciación aparece, por primera vez, de forma un poco más tardía, ya en la segunda década del siglo XXI, en el Real Decreto – Ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo. Así, en esta norma:

• en primer lugar, se menciona expresamente el principio de diferenciación en su Preámbulo. En concreto, en el apartado IV de este, se señala: «Asimismo, la reforma pretende incorporar como criterio de atribución competencial el principio de diferenciación, de acuerdo con la capacidad de gestión de las entidades correspondientes (la negrita no es original)». A su vez, en el apartado VIII de este, se afirma: «Por lo que se refiere al cumplimiento del objetivo de apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos, la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, establece, de una parte, la inclusión del principio de diferenciación en la atribución de competencias a los municipios, en términos de ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local a los efectos de promover las adaptaciones o medidas que procedan en tal sentido (la negrita no es original)».–
• en segundo lugar, como concreción de las anteriores declaraciones, se adiciona un nuevo apartado 6 al artículo 25 con la siguiente redacción: «Con carácter previo a la atribución de competencias a los municipios, de acuerdo con el principio de diferenciación, deberá realizarse una ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local, dejando constancia de tal ponderación en la motivación del instrumento jurídico que realice la atribución competencial, ya sea en su parte expositiva o en la memoria justificativa correspondiente (la negrita no es original)»[35].

Si bien es cierto que la redacción original de la LBRL no era totalmente ajena a este principio, pues su artículo 30 abría la puerta al mismo, al disponer que: «Las Leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas, en el marco de lo establecido en esta Ley, podrán establecer regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico – artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes»[36].

En el conjunto de las normas autonómicas, el presente estudio se centrará en el análisis de aquellas, que recogen expresamente este principio de diferenciación. Entre estas, por orden cronológico, se deben enumerar:

•  la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears, cuyo artículo 29.3 relativo a la atribución de competencias propias a los municipios dispone: «La distribución de las responsabilidades administrativas (…) entre las diversas administraciones locales tendrá en cuenta la capacidad de gestión y se regirá por las leyes aprobadas por el Parlamento de las Illes Balears, observando en todo caso el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo establecido en la Carta europea de la autonomía local, el principio de diferenciación, las características que presenta la realidad municipal y el principio de suficiencia financiera (la negrita no es original)».
• la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana. Al estudiar esta norma, es necesario analizar, con atención, tanto su parte expositiva como su parte dispositiva.

En primer lugar, su Exposición de Motivos afirma: «Otros principios que inspiran esta norma, recogidos en el Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana, tienen por objeto garantizar la mejor prestación de los servicios a los ciudadanos, son, por un lado, el principio de subsidiariedad y por otro, dada la diversa realidad del mapa local de la Comunitat Valenciana, el principio de la diferenciación, basado en la existencia de entidades locales de muy distinta naturaleza, tamaño y capacidad económica y de gestión (la negrita no es original)».

Y, en segundo lugar, su Capítulo VI, donde se regulan diversos regímenes especiales. Dentro de él, el artículo 38 establece que estos son: el régimen de concejo abierto; el régimen de gestión compartida y otros regímenes especiales, de acuerdo con lo que puedan disponer legislación básica de régimen local y la legislación autonómica de régimen local. De entre estos modelos, es de especial interés el régimen de gestión compartida, pensado especialmente para los pequeños municipios a los que otorga diversas facilidades y flexibilidades[37].

• la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, de esta ley hay que destacar dos elementos.

En primer lugar, su Exposición de Motivos, que cuenta: «En materia de fuentes, la ley ha tenido en cuenta el acervo jurídico de nuestro sistema municipal foral, cuyos antecedentes más remotos se remontan hasta el derecho de las entidades locales que estuvo en vigor en los distintos territorios vascos durante el régimen foral, un derecho que tenía muy en cuenta la diversidad del país en la organización municipal y, en consecuencia, regulaba modelos jurídico – políticos adaptados a la variedad de las entidades municipales, supramunicipales e inframunicipales presentes en él y que, con las particularidades propias de cada territorio, presenta notables elementos comunes a ambos lados de los Pirineos, como ha puesto de manifiesto la doctrina más autorizada.

En la tradición municipal vasca destacaban también las amplias competencias de las entidades locales, su gran capacidad autoorganizativa, autonormativa y de gestión, no solamente en el ámbito político, sino también en el económico, y, por último, la estrecha relación entre los municipios forales y las asambleas legislativas forales, de las que emanaban, a su vez, los órganos de gobierno de los territorios, lo que permitía un adecuado anclaje entre el nivel municipal y el de cada territorio foral». Nos encontramos aquí ante una visión romantizada del régimen local del Antiguo Régimen, en su vertiente de diversidad normativa, que dista de la realidad histórica[38].

En segundo lugar, sus artículos 14 y 20. En concreto: el artículo 14.5 que establece que: «la atribución de las competencias propias a las entidades locales territoriales se hará efectiva de acuerdo con los principios de suficiencia financiera, proximidad a la ciudadanía, subsidiariedad y, en su caso, diferenciación, de conformidad con lo previsto en la presente ley (la negrita no es original)»; y, el artículo 20.2 que dispone que: «Mediante la transferencia y delegación de competencias se podrá hacer efectivo el principio de diferenciación (la negrita no es original)».

•   la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía. El artículo 16.2 de esta norma dispone que: «Las instituciones jurídicas de la transferencia y delegación de competencias servirán al principio de diferenciación y vendrán fundamentadas en cada caso por las distintas características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y capacidad de gestión de los distintos entes locales (la negrita no es original)».  
• la Ley 3/2019, de 22 de enero, de garantía de la autonomía municipal de Extremadura. Del texto de esta norma procede, en este estudio, reflejar el contenido de dos preceptos.

En primer lugar, el artículo 11, intitulado «Principio de diferenciación en la concreción y atribución de competencias municipales (la negrita no es original)», cuyo tenor literal reza: «1. En la concreción de las competencias propias establecidas por esta ley o en las atribuciones de facultades o funciones que complementariamente defina la legislación sectorial podrán tomarse en consideración las características específicas de los distintos municipios y su diversa capacidad de gestión (la negrita no es original)».

En segundo lugar, el artículo 15, donde se fijan las competencias propias de los municipios. Esta norma señala: «1. Los municipios podrán ejercer las siguientes competencias propias, que se despliegan sobre las siguientes áreas de actuación municipal: (…) 2. Sin perjuicio del carácter de competencia propia municipal que tienen los ámbitos materiales y funcionales establecidos en el apartado 1 de este artículo, la legislación sectorial cuando lleve a cabo la determinación concreta de tales facultades o atribuya otras nuevas podrá tener en cuenta los principios de subsidiariedad y de diferenciación de acuerdo con la capacidad de gestión y los umbrales de población de los diferentes municipios (la negrita no es original)».

Valoración crítica de la positivización del principio de diferenciación en el sistema español: insuficiencias del marco normativo vigente y retos pendientes

Tras esta revisión de la normativa vigente, se pueden extraer algunos datos relevantes.

Primero, el alcance teórico del principio de diferenciación en los textos estatutarios tal y como es definido de forma mayoritaria es potencialmente total, puede incidir en el régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y financiero de los municipios (salvo en el caso de Valencia).

Segundo, las pocas normas que desarrollan estos textos, a veces limitan el alcance del principio de diferenciación a la atribución de competencias propias (Baleares), y a veces lo amplían a la disciplina de las competencias, organización y financiación (Valencia).

Tercero, además de la normativa estatal, las leyes autonómicas que incluyen el principio de diferenciación, aunque no cuenten con respaldo estatutario expreso: por una parte, limitan su eficacia al campo competencial, y, por otra parte, lo diluyen de diferentes formas: estableciendo su no necesaria observancia en el proceso de atribución de competencias propias, quedando esta a discreción del legislador (Extremadura o Euskadi) o previéndolo sólo para transferir o delegar competencias y no para atribuir competencias propias (Andalucía).

A la luz de estos datos, es posible inferir que:

• primero, actualmente, el principio de diferenciación tiene una muy débil presencia en el bloque de la constitucionalidad (no está en la Carta Magna, y solo se localiza, directa o indirectamente, en muy pocos estatutos).
• segundo, a nivel legal, la implementación del principio de diferenciación es extremadamente limitada y francamente mejorable: bien por circunscribirse esencialmente a una sola cuestión (la competencial), bien por dejar su observancia al albur de la decisión de cada legislador sectorial.

Pues bien, estas dos conclusiones, claramente, han de marcar los pasos a seguir en los próximos años:

•  hay que reforzar la presencia del principio de diferenciación en el bloque de la constitucionalidad. Los vientos políticos están completamente en contra de una posible modificación de la Constitución; en este punto, es necesario ser realista, habrá que esperar más de un decenio probablemente. Tampoco son especialmente propicios para la actualización de los Estatutos de Autonomía, aunque, aquí, las posibilidades podrían ser mayores, sobre todo, en comunidades como la gallega que mantienen su texto original. 
• hay que incluir en todas las legislaciones de régimen local, básica y de desarrollo, el principio de diferenciación con fuerza vinculante, sin contemplar vías de eludir su aplicación, y de forma completa, esto es reconociendo su capacidad para incidir en el régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y financiero de los municipios. Esto implicará, como se ha explicado, en unos casos su incorporación ex novo y en otros su reformulación.

Entonces, aunque sea lentamente, ¿está llegando el fin de la historia (homogénea) para los pequeños municipios en España?

A la vista de todo lo expuesto, del incipiente reconocimiento normativo del principio de diferenciación, base indispensable para la existencia de regímenes municipales heterogéneos. ¿Cuánto dista el cambio de paradigma? ¿Cuánto falta para que los pequeños municipios tengan su traje propio[39]?, rectius, ¿para que cada uno de los pequeños ayuntamientos pueda configurar su propio hábito, dentro del marco fijado por unas reglas mínimas básicas y de desarrollo[40]?

Para responder a esta cuestión, se debe comenzar por describir el contexto actual: académico, pragmático, institucional y social.

En primer lugar, son muchas las voces en la doctrina que acusan de falta de racionalidad y operatividad al sistema actual y que piden su transformación radical[41].

En segundo lugar, los gestores de estos municipios denuncian la sobrecarga burocrática que sufren[42].

En tercer lugar, las instituciones piden un Ordenamiento que les permita, no sólo sobrevivir, sino, sobre todo, cumplir adecuadamente con la atención a sus vecinos[43].

En estos entes, la población y las “fuerzas vivas” se organizan y movilizan con frecuencia demandando las imprescindibles mejoras normativas, de estructuras y de servicios[44].

Entonces, si existen las circunstancias (argumentos lógicos y pragmáticos, demanda institucional y consenso social), mutatis mutandis, como se preguntaba Luis Ortega: ¿por qué no hemos sido capaces de institucionalizar y activar hasta sus últimas consecuencias el principio de diferenciación? ¿Dónde radica el problema: en la ausencia de concretas propuestas académicas o prácticas, en la falta de implicación de las instituciones y de la sociedad afectadas o en el ámbito político[45]?

De lo expuesto en los párrafos anteriores, se puede inferir, sin realizar ningún esfuerzo argumentativo, que las dificultades no se hallan, ni en la academia, ni en los gestores locales (políticos o técnicos), ni en las instituciones locales, ni en la sociedad.

Las complicaciones aparecen en el plano político: en el ámbito de la promoción de propuestas normativas concretas y en el campo del desarrollo de políticas públicas específicas y coherentes.

El bloqueo político en el impulso de reformas normativas

A nivel nacional, tras diversas iniciativas fallidas, se activó el proceso para ajustar la normativa básica de régimen local a las circunstancias específicas de miles de nuestros ayuntamientos de pequeñas dimensiones[46]. No obstante, este proceso culminó (en falso) con la aprobación del Real Decreto – Ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo. Su cicatera regulación no constituye un estatuto específico para los pequeños municipios, ni supone una adecuada implementación del principio de diferenciación[47].

La insatisfacción generada por esta norma llevó, el 9 de abril de 2024, a que la Comisión de Política Territorial del Congreso de los Diputados, con el respaldo de la mayoría de los grupos parlamentarios, aprobase, con modificaciones, la Proposición no de Ley, número 161/000361, para la elaboración de un Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población[48], presentada por el Grupo Parlamentario Popular. Además, antes de finalizar ese año 2024, la Comisión de Entidades Locales del Senado, en su sesión del día 14 de noviembre, aprobó la moción del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, número 661/000688, por la que se insta al Gobierno a regular el Estatuto Básico de los municipios de menor población para establecer un régimen jurídico propio y singular que permita dotarlos con suficientes recursos para actuar de forma más eficaz y eficiente[49]. En este caso, la moción fue aprobada gracias, exclusivamente, a la mayoría absoluta del Partido Popular en el Senado.

De todo lo expuesto se pueden sacar dos conclusiones. Por una parte, que, pese al impulso parlamentario, la aprobación de una regulación específica, en aplicación del principio de diferenciación, para los pequeños ayuntamientos, no parece encontrarse, actualmente, dentro de las prioridades normativas del Gobierno (en espera de que se apruebe el Plan Normativo Anual 2026). Y, por otra parte, que, con el transcurso del tiempo, se ha ido debilitando y perdiendo el consenso parlamentario sobre los tiempos y el procedimiento para aprobar tal disciplina[50].

A tenor de lo indicado, el 16 de octubre de 2024, por el Secretario de Estado de Medio Ambiente, en la Comisión de Despoblación y Reto Demográfico del Senado, es previsible que la elaboración de un régimen especial para los ayuntamientos de menor dimensión se dilate en el tiempo de forma considerable y, por ello, que la completa implementación del principio de diferenciación en el nivel municipal español sea una cuestión de años, como mínimo[51].

A nivel autonómico no se ha exprimido al máximo las posibilidades de establecer regímenes diferenciados que el artículo 30 LBRL, antes mencionado, otorgaba. Sólo algunas Comunidades Autónomas han hecho un uso muy limitado de esa habilitación. Entre estas normas se pueden citar: el artículo 45 de la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, que permite establecer regímenes especiales en los municipios turísticos, industriales, mineros, con déficit medio ambiental, históricos, costeros o de tradición pesquera o por razón del tamaño de sus términos municipales o la dispersión de su población; el artículo 34 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, que dispone que las Leyes de la Comunidad Foral reguladoras de los distintos sectores de acción pública podrán establecer regímenes especiales para ayuntamientos que por su situación geográfica, actividad primordial, patrimonio histórico – artístico, o cualquier otra peculiaridad hagan aconsejable un tratamiento diferenciado en su organización o en su sistema de financiación; los artículos 65, 66 y 67 de la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla – La Mancha, que establecen la posibilidad de crear regímenes especiales para municipios con características diferenciadoras, como la ubicación geográfica, el elevado número de núcleos de población o su carácter histórico – artístico o el predominio de actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes; el artículo 88.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia, el cual dispone que, por sus singulares características, gozarán de un régimen especial los ayuntamientos turísticos, los histórico – artísticos, los industriales, los pesqueros y los rurales, cuyas condiciones y líneas básicas traza someramente[52]; los artículos 77, 78 y 80 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, que, en primer lugar, permiten que los municipios de población inferior a 5.000 habitantes tengan un régimen especial, fijando una regulación de muy limitado alcance; que, en segundo lugar, prevén un régimen especial para los municipios histórico – artísticos (artículo 78) y, finalmente, que autorizan que las Leyes reguladoras de los distintos sectores de acción pública puedan establecer también tratamientos diferenciados para aquellos municipios en los que predominen actividades mineras, tengan características propias en relación con el ámbito material de la regulación sectorial o concurran otras circunstancias objetivas que lo justifiquen (artículo 80); el artículo 58 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, el cual establece la posibilidad de que los ayuntamientos de población inferior a 1.000 habitantes puedan acogerse a un régimen simplificado de funcionamiento, que apenas esboza, además de prever en otros preceptos regímenes especiales para municipios monumentales (artículo 59) y para municipios con núcleos de población diferenciados (artículo 60); la Ley 1/2003, de 3 de marzo, de la Administración Local de La Rioja, la cual establece, por una parte, un régimen especial para los ayuntamientos monumentales (artículo 48) y para los ayuntamientos con núcleos de población diferenciados (artículo 49); la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, que contempla, en su artículo 42, que, mediante Ley, podrá establecerse un régimen de organización y funcionamiento simplificado para los municipios con población inferior a 1.000 habitantes, y que, además, en su artículo 41 contiene un régimen especial para los municipios turísticos[53].

No obstante, esta paupérrima actividad pasada de las Comunidades Autónomas, no permite descartar, completamente, que, ahora, ante el bloqueo de la política nacional, estas puedan asumir el protagonismo en el proceso de implementación del principio de diferenciación en el nivel de los pequeños municipios, al amparo del citado artículo 30 LBRL.

En este sentido, cabe destacar la encomiable labor de Aragón. El Pleno de las Cortes Aragonesas acordó constituir una Comisión Especial de Estudio sobre la «Creación del estatuto jurídico del pequeño y mediano municipio de Aragón». Fruto de las labores de esta Comisión, resultó el Acuerdo del Pleno de las Cortes, de 27 de marzo de 2025, por el que se aprueba el Dictamen elaborado por la Comisión Especial de Estudio sobre la normativa especial para pequeños ayuntamientos[54].

En este dictamen se aboga por elaborar una ley autonómica de pequeños municipios, sin esperar a una ley estatal o una modificación de la normativa básica. Entre los posibles contenidos que se apunta que debería abarcar dicha regulación hay muchos de los que se han defendido como indispensables por la doctrina para constituir un auténtico estatuto de los pequeños ayuntamientos, como, por ejemplo, medidas de simplificación organizativa o de simplificación de los procedimientos de carácter económico[55].

No obstante, conviene destacar que no todas las medidas que se proponen  – por ejemplo, en el ámbito de la simplificación de la contratación pública – pueden ser objeto de regulación directa por parte del legislador autonómico; de modo que su implementación requeriría, en algunos casos, una negociación con el Estado, para la adaptación o adecuación de la normativa básica en esa materia. Pero, este paso, lejos de verse como una limitación, debe verse como algo positivo. Pues, el impulso de una Comunidad Autónoma en defensa de los intereses de sus pequeños municipios puede beneficiar, indirectamente, también a pequeños ayuntamientos de otros territorios.

Y, por último, desde luego está el efecto imitación propio de la actividad legislativa de las Comunidades Autónomas españolas: si Aragón aprueba esta ley[56], muchas otras Comunidades seguirán su misma senda[57].

Antinomias y brechas en el diseño y en el despliegue de las políticas públicas que afectan, directa o indirectamente, a los pequeños municipios

El mundo político, en su faceta no normativa, presenta, hoy por hoy, más sombras que luces en la atención a las especialidades de los pequeños ayuntamientos[58].

Por una parte, se aprueban documentos como el «Plan 130 Medidas frente al Reto Demográfico». Este pretendía ser un programa transversal de gobierno que situase a los pequeños municipios como protagonistas de la recuperación económica y social. Para ello, a través de 10 ejes de actuación, el Plan tenía como objetivo transformar la realidad de estas localidades mediante medidas concretas: llevar la plena conectividad digital a los pueblos; impulsar la innovación en sus economías locales y blindar el acceso a servicios básicos. Su objetivo era claro: eliminar la brecha territorial, poner en valor los recursos propios del mundo rural y asegurar que los pequeños municipios fuesen espacios de futuro, con las mismas oportunidades de crecimiento que las grandes urbes[59].

No cabe duda de lo positivo de estas iniciativas, aunque, por desgracia, el impacto real de estas, en beneficio de los pequeños ayuntamientos, ha sido muy limitado, como señala el Tribunal de Cuentas en su Informe n. 1.643, de fiscalización operativa y con enfoque evaluador del «Plan 130 Medidas frente al Reto Demográfico», ejercicios 2021 a 2023, aprobado por su Pleno el 23 de octubre de 2025[60].

Por otro lado, cuando se diseñan políticas de Estado, a los pequeños se les aplican los mismos criterios que a los grandes municipios (en lugar de cláusulas más beneficiosas para apoyarlos), lo que demuestra el fracaso en nuestro sistema del “Mecanismo de Garantía Rural” (Rural Proofing[61]). Por desgracia, los ejemplos no faltan. Sólo en el último año han sido objeto de fuerte polémica los siguientes, además de los endémicos, como los que afectan a los servicios sanitarios, escolares o sociales: la supresión de paradas ferroviarias en pequeños municipios[62]; la reducción de la red de transportes por carretera, dejando fuera de la misma a pequeños ayuntamientos[63] o la reducción de los servicios postales[64].

Coda

El modelo uniformista está agotado, hemos llegado a un punto donde la realidad social y territorial de los pequeños municipios ya no puede ser contenida dentro de los moldes decimonónicos que los asfixian administrativamente; no obstante, los poderes públicos centrales no se mueven eficazmente, ni a nivel legislativo, ni a nivel ejecutivo.

Estamos, pues, desgraciadamente lejos del fin real de la historia homogénea de nuestro municipalismo. En consecuencia, es necesario alzar la voz, desde la Academia, para que, en los procesos de reforma normativa local que ya se hayan en marcha (como en Galicia) y los que se gesten en un futuro próximo, se consagre el principio de diferenciación con plena fuerza y completo alcance[65].

Por otro lado, las instituciones y la sociedad deben continuar luchando contra la incoherencia sistémica: se proclama el apoyo a los pequeños ayuntamientos en miles de documentos administrativos y, simultáneamente, se aprueba la implementación de políticas concretas que contribuyen a su asfixia económica y social.

Y ello debe ser así, porque, parafraseando a Luis Jordana de Pozas, cuando el régimen local se basa en la diversidad de los entes locales que lo integran, como lo hace cualquier ser vivo, compuesto de muchedumbre de órganos y células heterogéneos, esto permite que, por el Estado en su conjunto, fluya, de forma regulada y acompasada, una corriente que nutre, oxigena y renueva todos los centros vitales; animando y vivificando todo el cuerpo administrativo[66].

Me gustaría cerrar este trabajo con un canto a la esperanza. No obstante, después de lo expuesto en este opúsculo, y tras años de estudio de esta materia, no es tal mi convicción; en la línea de lo intuido por Luciano Vandelli, si bien las circunstancias han cambiado, al no existir una real y decidida voluntad política de apostar por la heterogeneidad normativa y aplicativa, parece claro que los pequeños ayuntamientos seguirán siendo huéspedes de Procusto[67].

En consecuencia, por desgracia, muchos pequeños municipios desaparecerán físicamente antes de que los legisladores y gobernantes adopten disposiciones que logren salvarlos. La depresión económica y la crisis demográfica parecen abocar a nuestros pequeños ayuntamientos a tal triste fin, haciendo fútiles nuestros esfuerzos; si bien, ello, siguiendo las enseñanzas de San Juan Pablo II, no nos exime de perseverar en la consecución del bien común, en nuestro caso, el de las pequeñas comunidades con las que debemos ser solidarios (Encíclica Sollicitudo Rei Socialis, 1987, punto 38), además de ser un imperativo constitucional para todo español: académico, político o activista social[68]. En ningún caso, debemos ceder a la tentación del desaliento y de la desconfianza cuando veamos que nuestras acciones no producen los frutos esperados de forma inmediata (Discurso a los Jóvenes en Santiago de Compostela, 1989; Mensaje Urbi Et Orbi, Pascua, 20 de abril de 2003).

No obstante, por lo antes expuesto, estimo que lo más oportuno es cerrar este trabajo con otra cita de Dante, en este caso de la Divina Comedia (Paraíso, XVI, 73 – 78):

«Se tu riguardi Luni e Urbisaglia come sono ite, e come se ne vanno di retro ad esse Chiusi e Sinigaglia, udir come le schiatte si disfanno non ti parrà nova cosa né forte, poscia che le cittadi termine hanno».

Note

^[1] Vid. L. Vandelli, El poder local: su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de las regiones, Ministerio para las Administraciones Públicas, 1992. Este mismo hecho había sido ya constatado a finales del siglo XIX por J. Ferrand, Les institutions administratives en France et à l’étranger, Paris, Cotillon – Guillaumin, 1879.

^[2] Cfr. M. Almeida Cerreda, Ensayo sobre la (a)simetría en el régimen local español: lo pequeño es y debe ser tratado de forma diferente, en prensa.

^[3] En este sentido, denunció L. I. Ortega Álvarez: «(…) la existencia de un régimen jurídico uniforme, generalizado para todo el sistema local con independencia de sus problemas estructurales, tanto de orden demográfico como de orden político», en Diferenciación frente a la uniformidad en la organización territorial local, Anuario del Gobierno Local, 1, 1999 – 2000, p. 77. En este mismo sentido, años después, F. Velasco Caballero, Municipios urbanos versus municipios rurales: homogeneidad y diversidad en el régimen local, en Anuario de Derecho Municipal,13, 2020, pp. 31 – 53.

Incluso el propio Legislador español reconoce esta situación, por ejemplo, en la Exposición de Motivos de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local: «I (…) Singularmente, hay dos ámbitos en los que la LRBRL se vio rápidamente desbordada por las exigencias de una vida local dinámica y rica, profundamente influida por las importantes transformaciones sociales, económicas y culturales que han venido experimentando los municipios españoles durante las últimas décadas: el modelo orgánico – funcional, lastrado por una percepción corporativista de la política local, y el rígido uniformismo, contemplando a todos o a la mayor parte de los municipios, con independencia de su demografía y complejidad, como organizaciones merecedoras de un tratamiento jurídico uniforme.

(…) el régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente, como ya se ha destacado, por un excesivo uniformismo, heredero del modelo continental de Administración local en el que se inserta de manera evidente. Esta tendencia ha supuesto que, con la salvedad del denominado régimen de Concejo abierto, propio de los municipios de muy escasa población, haya existido y exista esencialmente un régimen común, que, con escasas singularidades que tienen en cuenta la dimensión demográfica, configura un modelo orgánico – funcional sustancialmente similar para todos los municipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 5.000 habitantes como para los que tienen varios cientos de miles e incluso millones».

^[4] Vid. H. Núñez, Refranes o proverbios en romance, Salamanca, Juan de Cánova, 1555.

^[5] Vid., por todos, G. W. Stevens, The Pacific Expositor, N. W. Corner of Battery and California Streets, vol. 2, San Francisco, 1861, p. 105. Entre nosotros, Luis Morell Ocaña advirtió que el peso de la púrpura no debe impedir a los pequeños municipios sostenerse en pie (cfr. La Administración local, Madrid, Tecnos, 1984, p. 33).

^[6] Cfr. M. Almeida Cerreda, Un posible régimen especial para los pequeños municipios: justificación, naturaleza, contenido y articulación, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 19, 2023, p. 61.

^[7] Baste citar como ejemplo, de esa actividad del legislador sectorial, el apartado III del Preámbulo de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción que dice: «Como se advierte, preocupa que todas las instituciones, organismos y otras personificaciones que ejercen funciones públicas tengan un sistema eficaz para detectar las prácticas irregulares descritas en esta norma, sin que a estos efectos parezca relevante el tamaño de la entidad o el ámbito territorial en el que ejerza sus competencias.

Así, si bien es cierto que la Directiva atribuye a los Estados miembros la decisión de dispensar de algunas obligaciones a los municipios de menos de diez mil habitantes, esta ley no contempla esta excepción. En consecuencia, atendiendo a la necesidad de ofrecer un marco común y general de protección de los informantes, de no facilitar resquicios que puedan dañar gravemente el interés general, se extiende a todos los municipios la obligación de contar con un Sistema interno de información. Ahora bien, tal obligación se acompaña de ciertas precisiones con el fin de facilitar su cumplimiento a aquellos municipios cuya población no supere los diez mil habitantes. La ley permite que estos municipios puedan compartir medios para la recepción de informaciones con otras Administraciones que ejerzan sus competencias en la misma comunidad autónoma. Esta posibilidad no exime de que cada administración local tenga un responsable de su sistema interno de informaciones».

^[8] Sobre la insuficiencia de recursos humanos y económicos en los pequeños municipios, vid.: R. Galindo Caldés, El empleo público en los pequeños municipios: especificidades y necesidades de regulación, en Revista Catalana de Dret Públic, 65, 2022 y F. Velasco Caballero, Financiación de los municipios pequeños, en Políticas públicas y estrategias locales para abordar el reto demográfico, Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local, Claves del Gobierno Local, 2024, p. 42.

^[9] Vid. L. Vandelli, El poder local: su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de las regiones, cit.

^[10] Cfr. A. Nieto, La organización local vigente, uniformismo y variedad, en S. Martín – Retortillo (dir.) Descentralización administrativa y organización política, vol. 2, Madrid, Alfaragua, 1973, p. 114.

^[11] Cfr. M. Almeida Cerreda, Ensayo sobre la (a)simetría en el régimen local español: lo pequeño es y debe ser tratado de forma diferente, cit.

^[12] Aunque el nivel de control que las instancias superiores pueden ejercer sobre las autonomías locales varía en forma e intensidad en ambos ordenamientos. Vid. L. Vandelli (a cura di C. Tubertini), Il sistema delle autonomie locali, Bologna, Il Mulino, 8ª ed., 2021 y M. Almeida Cerreda, ¿Es necesario un nuevo modelo de controles sobre los entes locales?, en Revista d’estudis autonòmics i federals, 6, 2008.

^[13] Vid., por todos, E. García de Enterría Martínez – Carande, T. R. Fernández Rodríguez, Curso de derecho administrativo, tomo I, 21ª ed., Cizur Menor – Navarra, Civitas – Thomson Reuters, 2024 y S. Muñoz Machado, Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general, tomos I, II, VIII, IX y XI, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2015.

^[14] En este sentido el artículo 1 de la LBRL dice que los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos. En este sentido, por ejemplo, en la Ley madrileña 3/2003, de 11 de marzo, para el desarrollo del pacto local se dice: «El reconocimiento de la autonomía local dentro del Título VIII de la Constitución que regula la organización territorial de nuestro país refuerza la idea de que uno de los fundamentos últimos de su definición constitucional es ser un elemento estructural y de división territorial del Estado».

^[15] Vid. el artículo 4 de la Carta Europea de Autonomía Local, Estrasburgo, 15 de octubre de 1985.

^[16] Como señaló A. de Tocqueville en su obra La democracia en América (1835): «Las instituciones comunales son a la libertad lo que las escuelas primarias vienen a ser a la ciencia; la ponen al alcance del pueblo; le hacen paladear su uso pacífico y lo habitúan a servirse de ella» (https://acortar.link/hK8Gcn, consultado en febrero de 2026).

^[17] Vid. su teorización en: G. W. F. Hegel, Principios de la Filosofía del Derecho, Madrid, Akal, 2024 y O. Spengler, La decadencia de Occidente, vol. 1, 2011 y vol. 2, 2013, Madrid, Austral.

^[18] La llegada de esta ruptura fue pronosticada, con décadas de antelación, en 1929, por J. Ortega y Gasset, en La rebelión de las masas.

^[19] Vid. su formulación teórica en: K. Popper, La sociedad abierta y sus enemigos (1945), Barcelona, Paidós, 2010; I. Berlin, Dos conceptos de libertad (1958), El fin justifica los medios. Mi trayectoria intelectual, Madrid, Alianza Editorial, 2001 y R. Nozick, Anarquía, Estado y Utopía (1974), Madrid, Fondo de Cultura Económica, 1988.

^[20] Vid. Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.

^[21] Vid. Legge 7 aprile 2014, n. 56, Disposizioni sulle cittá metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni (Legge Delrio).

^[22] Cfr. J. Ferrand, Les institutions administratives en France et à l’étranger, Paris, Cotillon – Guillaumin, 1879, p. 143.

^[23] Cfr. T. Font i Llovet, El Gobierno local en España a los cuarenta años de la Ley de Bases de Régimen Local. Retos de futuro, en Cuadernos de Derecho Local, 68, 2025, p. 62.

^[24] Efectuada por la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3., di Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione.

^[25] Este precepto dispone: «Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza». Sobre el alcance de este principio y la evolución posterior a la reforma, vid: L. Vandelli (a cura di C. Tubertini), Il sistema delle autonomie locali, cit.

^[26] Aunque, materialmente y de forma parcial, se pueda intuir el mismo exclusivamente en la previsión del régimen de Concejo abierto en el artículo 140 (vid. T. Font i Llovet, Uniformidad y diferenciación en las instituciones autonómicas y locales en España: Aquiles y la tortuga, en F. López Menudo (coord) Derechos y garantías del ciudadano: estudios en homenaje al profesor Alfonso Pérez Moreno, Madrid, Iustel, 2011, p. 1231). Por su parte, L. I. Ortega Álvarez señaló que nuestro modelo constitucional no se plantea, por ejemplo, un Estatuto de ciudad, ni mucho menos que este se pudiera articular de forma flexible (Diferenciación frente a la uniformidad en la organización territorial local, cit., p. 83).

^[27] Cfr. T. Font i Llovet, Uniformidad y diferenciación en las instituciones autonómicas y locales en España: Aquiles y la tortuga, cit., p. 1218.

^[28] T. Font i Llovet ha afirmado: «En cuanto al principio de diferenciación, el estatuto debe declarar que las leyes que afectan el régimen jurídico, orgánico, competencial y financiero de los municipios han de tener en cuenta necesariamente sus diferentes situaciones demográficas, geográficas, de dimensión, funcionales, organizativas y de capacidad de gestión, con el fin de asegurar la igualdad substancial de los ciudadanos en la satisfacción de sus intereses, en el ejercicio de sus derechos y en el acceso a los servicios públicos y de interés general. Puede contener la previsión de que la ley puede establecer regímenes especiales para determinados tipos de municipios con las finalidades señaladas. En cualquier caso, el criterio demográfico no puede ser el único, como en la realidad ahora sucede, que señale las posibilidades de actuación diferenciada. También la voluntad municipal de actuación, esto es, el compromiso de programación y, si procede, de cofinanciación de determinadas políticas, es un actor determinante para un trato diferencial» (Valoración general, en Anuario del Gobierno Local, Institut de Dret Públic – Fundación Democracia y Gobierno Local, 2004, p. 26). Posteriormente, el profesor T. Font i Llovet ha seguido defendiendo y concretando esta idea, al señalar que los estatutos pueden plasmar principios generales, como el de diferenciación, que no están en la constitución, y dotarlos de virtualidad y vinculatoriedad (Uniformidad y diferenciación en las instituciones autonómicas y locales en España: Aquiles y la tortuga, cit., p. 1233).

^[29] También existe algún supuesto, en el que, aunque no se cita expresis verbis, sí que se describe su contenido, como, por ejemplo, en el artículo 75.8 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears que dice: «El Parlamento de las Illes Balears, en el marco de la legislación básica del Estado, aprobará una ley de régimen local para las Illes Balears que tendrá en cuenta necesariamente las diferentes características demográficas, geográficas, organizativas, de dimensión y capacidad de gestión que tienen los municipios, así como las competencias de cooperación local asumidas por los Consejos Insulares».

^[30] De acuerdo con este precepto: «(…) La distribución de las responsabilidades administrativas entre las diversas administraciones locales ha de tener en cuenta su capacidad de gestión y se rige por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo que establece la Carta europea de la autonomía local y por el principio de diferenciación, de acuerdo con las características que presenta la realidad municipal (la negrita no es original)».

^[31] Según esta norma: «La distribución de las responsabilidades administrativas (…) entre las distintas administraciones locales debe tener en cuenta su capacidad de gestión y se rige por las leyes aprobadas por el Parlamento, por el principio de subsidiariedad, de acuerdo con lo establecido por la Carta Europea de la Autonomía Local, por el principio de diferenciación, de acuerdo con las características que presenta la realidad municipal, y por el principio de suficiencia financiera (la negrita no es original)».

^[32] El tenor literal de este artículo dispone: «Artículo 88. Principio de diferenciación. Las leyes que afectan al régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y financiero de los municipios deben tener en cuenta necesariamente las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión que tienen (la negrita no es original)».

^[33] De acuerdo con este precepto: «La actividad de las entidades territoriales aragonesas se desarrollará bajo los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y diferenciación (la negrita no es original)».

^[34] Vid., sobre los respectivos campos competenciales: A. Galán Galán, El reparto del poder sobre los Gobiernos locales: Estatuto de Autonomía, Tribunal Constitucional e interiorización autonómica del régimen local, en Anuario del Gobierno Local, 1, 2010, pp. 97 – 159 y sobre la normativa referida a pequeños municipios: J. Tornos Mas, La lucha contra la despoblación en España. Marco normativo, en Cuadernos de derecho local, 56, 2021, pp. 55 – 83

^[35] Vid., sobre su virtualidad: M. Almeida Cerreda, El reto de articular el principio de diferenciación en el nivel municipal, en Ius Publicum, 1, 2024.

^[36] La LBRL es pues una norma que dista de ser: «Los municipios españoles, todos ellos, han seguido, en definitiva, dependiendo de una norma básica que es un corsé bastante rígido y uniformizador» (A. Boix Palop, El régimen local tras el fracaso de la reforma de 2013, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 68, p. 30).

^[37] La disciplina completa de este régimen es la siguiente: «Artículo 45. Ámbito de aplicación.

1. El régimen especial previsto en esta sección podrá aplicarse a los municipios con población inferior a 500 habitantes.

2. También pueden beneficiarse de este régimen especial aquellos municipios cuya población residente se encuentre comprendida entre 500 y 1.000 habitantes, en los que la evolución demográfica sea negativa de forma persistente.

3. En los supuestos en que se considere conveniente y simultáneamente con la aplicación de este régimen especial a determinados municipios, la Generalitat podrá proponer la constitución de mancomunidades de interés preferente, en los términos expuestos en el artículo 107 esta ley.

Artículo 46. Contenido del régimen especial de gestión compartida.

La aplicación a un municipio del régimen especial de gestión compartida se llevará a efecto, previo informe de la diputación provincial correspondiente, mediante decreto del Consell, en el que se regularán las siguientes cuestiones:

1. Especialidades en el régimen de dispensa de la prestación de los servicios municipales mínimos obligatorios.

2. Diseño de un régimen simplificado de organización y funcionamiento.

3. Disposiciones sobre agrupación con otros municipios colindantes para el sostenimiento de personal común o para la prestación de determinados servicios básicos no obligatorios en forma mancomunada o bajo cualquier otra fórmula asociativa.

4. Programa de reorganización de la gestión municipal, consistente en un «sistema de gestión compartida» que se articulará a través de convenios suscritos entre el municipio y la diputación provincial respectiva, así como a través de las fórmulas de colaboración que se determinen con los diferentes departamentos de la Generalitat, sobre los sectores que se considere oportuno. Ello sin perjuicio de otras funciones de asistencia que pueda prestar la diputación provincial.

5. Medidas de fomento, con especial referencia a la preferencia de estos municipios en las convocatorias de ayudas de otras administraciones.

6. Plazo de vigencia.

En todo caso, la instauración del régimen de gestión compartida tendrá por objetivo final la eliminación de las causas que determinaron su aplicación.

Artículo 47. Supresión voluntaria de municipios.

1. Si a la finalización del plazo de vigencia del régimen especial de gestión compartida se concluyera que las causas que determinaron la inclusión del municipio en dicho régimen no se pueden eliminar o se agravaran en el futuro, la Generalitat podrá promover, siempre con la conformidad del municipio, su supresión mediante alguna de las fórmulas previstas en esta ley, especialmente por incorporación a otro.

2. El municipio suprimido se constituirá en entidad local menor de aquel al que se incorpore, salvo que voluntariamente renuncie a dicha condición o la misma resulte innecesaria o perjudicial para los afectados, con una dotación de competencias a determinar reglamentariamente y un ámbito territorial de influencia igual al de su anterior término municipal.

3. En este procedimiento serán preceptivos los informes del Consell Tècnic de Delimitación Territorial, la diputación provincial y el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana».

^[38] Vid., entre otros, A. Nieto, La organización local vigente, uniformismo y variedad, cit. En la línea de B. Clavero Salvador, Fueros vascos: historia en tiempo de Constitución, Madrid, Ariel, 1985.

^[39] Como señala M. Rebollo Puig, el objetivo que se persigue es hacer un traje a la medida de cada comunidad local. Cfr. La supresión de los pequeños municipios: régimen, alternativas, ventajas e inconvenientes, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 308, 2008, p. 203. En este sentido, vid.: M. Cueto Pérez, Los pequeños municipios asturianos: problemática institucional y jurídica, en Crisis de los ayuntamientos, Real Instituto de Estudios Asturianos, 2013, p. 223.

^[40] Vid. M. Almeida Cerreda, Un posible régimen especial para los pequeños municipios: justificación, naturaleza, contenido y articulación, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, cit., p. 66.

^[41] Una corriente que, en tiempos modernos, cobra impulso con Luis Morell Ocaña, quien defendió implementar un marco versátil que respondiera a las particularidades del pequeño municipio (La Administración local, cit., p. 71). Vid., además, los otros autores citados en esta obra.

^[42] Vid., por ejemplo, en el campo de la gestión administrativa las contribuciones canalizadas a través del Consejo General de los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local (COSITAL) (https://www.cosital.es). Vid., también, a nivel político: https://gobernanzapequenosmunicipios.org.

^[43] Vid., por ejemplo, los diversos documentos elaborados por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) (https://www.femp.es) y sus homólogas regionales.

^[44] Vid., por ejemplo, iniciativas como: https://repoblacion.org y, sobre todo, las grandes movilizaciones convocadas por, entre otros, Teruel Existe y Soria ¡Ya!, como por ejemplo la del 31 de marzo de 2019, en Madrid, donde participaron más de un centenar de plataformas ciudadanas, y más de 100.000 personas del país, que se denominó «Revuelta de la España Vaciada» (cfr. https://acortar.link/FmUlbk, consultado en febrero de 2026).

^[45] Cfr. L. Ortega, Diferenciación frente a la uniformidad en la organización territorial local, cit., p. 79.

^[46] Vid. E. Carbonell Porras, ¿Un estatuto básico para los municipios pequeños? Un comentario de urgencia, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 15, 2021, passim. Sobre las expectativas generadas, vid.: R. Rivero Ortega, ¿Pueden esperar mejoras de su estatuto los pequeños municipios en la España despoblada?, en Revista de estudios locales. Cunal, 255, 2022, pp. 10 – 27.

^[47] Vid. M. Almeida Cerreda, El reto de articular el principio de diferenciación en el nivel municipal, cit.

^[48] De acuerdo con la misma: «El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a que en 2024 cumpla con los compromisos adquiridos para el desarrollo normativo de un estatuto para los municipios menores o en riesgo de despoblación y lo traiga al Congreso de los Diputados para su debate y aprobación» (https://acortar.link/gI1PrM, consultado en febrero 2026).

^[49] Su texto decía: «La Comisión de Entidades Locales del Senado insta al Gobierno a remitir a las Cortes Generales un proyecto de ley de reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en el que se adicione un nuevo Título que regule el Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población para establecer un régimen jurídico propio y singular que permitan a estos municipios actuar de forma más eficaz y eficiente, dotándoles de suficientes recursos humanos, económicos y materiales con el objetivo de fijar la población en el territorio, establecer mecanismos que garanticen el funcionamiento democrático de sus instituciones y facilitar la prestación de servicios públicos esenciales de calidad para su población». (Vid. https://acortar.link/V0D2cH, consultado en febrero de 2026).

^[50] Vid. M. Almeida Cerreda, A modo de toque de tentenublo: urge un régimen diferenciado para los pequeños municipios, en Cuadernos de Derecho Local, 68, 2025, pp. 525 – 556.

^[51] Vid. M. Almeida Cerreda, El reto de articular el principio de diferenciación en el nivel municipal, cit.

^[52] Vid. Luis Míguez Macho, El municipio gallego: organización y regímenes municipales especiales, en J. L. Carro Fernández – Valmayor (dir.), Derecho local de Galicia, Madrid, Iustel, 2017, pp. 183 – 227.

^[53] Recientemente se ha aprobado la Ley catalana 8/2025, de 30 de julio, del Estatuto de los municipios rurales. Este texto, entre otras finalidades, pretende establecer un régimen específico para los ayuntamientos de carácter no urbano que permita lograr el equilibrio territorial y la igualdad de sus habitantes, así como implantar un sistema de financiación propio que asegure la adecuada prestación de los servicios en condiciones de igualdad, respecto al resto de municipios catalanes. Esta norma, no obstante, no configura un auténtico estatuto para los pequeños ayuntamientos, pues, de entre las materias identificadas como esenciales en su contenido (vid. M. Almeida Cerreda, Un posible régimen especial para los pequeños municipios: justificación, naturaleza, contenido y articulación, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, cit.), únicamente se recogen, por una parte, disposiciones relativas a las relaciones interadministrativas – en las que se regulan la delegación de competencias y los encargos de gestión, autorizándose expresamente que puedan realizarse a favor de otros municipios – y, por otra, alguna previsión en materia de simplificación administrativa, como la elaboración de planes de protección civil mediante modelos abreviados (Cfr. M. Almeida Cerreda, A modo de toque de tentenublo: urge un régimen diferenciado para los pequeños municipios, cit.). Ahora bien, lo que sí podría resultar de la aprobación de este proyecto es una mejora de la financiación de estos entes; pues, se prevé la creación de un fondo específico de municipios rurales y un fondo de inversión para ayuntamientos rurales.

^[54] Vid. https://acortar.link/8vOpGp (consultado en febrero de 2026). Un profundo análisis de esta iniciativa se puede encontrar en: J. L. Bermejo Latre, Los pequeños municipios en el régimen local: el caso particular de Aragón, en Anuario Aragonés del Gobierno Local, 15, 2025, pp. 69 – 88.

^[55] Cfr. M. Almeida Cerreda, A modo de toque de tentenublo: urge un régimen diferenciado para los pequeños municipios, cit.

^[56] Hay que tener en cuenta que esta iniciativa ha quedado en el aire, tras las elecciones celebradas el 8 de febrero de 2026, vid. https://acortar.link/dgLggE (consultado en febrero de 2026).

^[57] Vid. E. A. Fernández, El estado autonómico federalismo y hechos diferenciales, Madrid, Alianza Editorial, 1999.

^[58] Vid., sobre la crisis de la Ley como instrumento de programación de la actividad administrativa, J. L. Carro Fernández – Valmayor, Ley y Administración Pública. Una contribución a la historia dogmática del principio de legalidad administrativa, Madrid, Iustel, 2025.

^[59] Sobre esta fórmula de actuación, vid.: J. M. Rodríguez de Santiago, Planes administrativos. Una teoría general del plan como forma de actuación de la Administración, Madrid, Marcial Pons, 2023.

^[60] Vid. https://acortar.link/sjiOox (consultado en febrero de 2026)

^[61] Sobre este sistema y sus potencialidades, vid.: M. Matías Fernando Pablo, D. Terrón Santos, J. L. Domínguez Álvarez, N. Libertad Rodríguez Peña, A. Rodríguez Sánchez y P. Talavera Cordero, Administrative rural proofing for territories with demographic challenges, Madrid, Colex, 2024.

^[62] Vid. https://acortar.link/I5EaGb (consultado en febrero de 2026).

^[63] Vid. https://acortar.link/E2K7Vb (consultado en febrero de 2026).

^[64] Vid. https://acortar.link/Y6P2VA (consultado en febrero de 2026).

^[65] Recientemente, a principios de febrero de 2026, se ha publicado el Anteproyecto de Ley de Administración Local de Galicia en el Portal de Transparencia de la Xunta de Galicia. En este documento, no se contiene ningún régimen especial para los pequeños municipios, salvo una concreta previsión en el artículo 76 «Especialidades en materia de personal en los municipios en situación de reto demográfico», que puede resultar de notable utilidad para los pequeños ayuntamientos para atraer y retener talento. Por lo demás, si la norma se aprobase en estos términos sería otra ocasión desperdiciada para la implementación del principio de diferenciación, el cual no menciona ni directa ni indirectamente. En este texto, se puede leer: «Sección 2ª. Régimen especial de los municipios en situación de reto demográfico.

Artículo 72. Ámbito de aplicación

1. Las normas previstas en este capítulo serán de aplicación a los municipios en situación de reto demográfico, entendiéndose por tales aquellos en los que concurran las siguientes circunstancias:

a) Una población inferior a 5.000 habitantes según las cifras oficiales de población.

b) Un crecimiento vegetativo por cada 1.000 habitantes inferior al – 10%.

c) Una tasa de variación de la población, en los últimos cinco años, negativa.

d) Una densidad de población inferior o igual a 20 habitantes por km2 según las cifras oficiales de población a uno de enero del año anterior.

2. La Xunta de Galicia, a través del Instituto Galego de Estatística, publicará y actualizará, anualmente, el listado de municipios en situación de reto demográfico. Artículo 73. Delegación de funciones y encargos de gestión

1. Los municipios en situación de reto demográfico pueden encargar la tramitación de los expedientes en materia de ordenación territorial y urbanismo, contratación y recursos humanos a las administraciones públicas o entes supramunicipales a los que pertenezcan y a las diputaciones provinciales. La efectividad del encargo de gestión requiere la aprobación correspondiente del pleno del municipio en situación de reto demográfico y del pleno del ente local que lo asume.

2. El encargo de gestión se formaliza mediante convenio firmado entre las administraciones públicas interesadas, que se publicará en el boletín oficial de la provincia correspondiente. El convenio debe incluir, como mínimo, la actividad objeto del encargo, su vigencia y las instrucciones para su correcta ejecución.

3. La delegación de funciones de los municipios en situación de reto demográfico no puede afectar en ningún caso a la adopción de acuerdos por parte de los órganos de gobierno municipal.

Artículo 74. Asistencia provincial a los municipios en situación de reto demográfico

1. Con el fin de corregir los desequilibrios demográficos en el ámbito territorial de los municipios en situación de reto demográfico, las diputaciones provinciales orientarán sus políticas hacia la consecución de ese objetivo mediante la garantía de los servicios públicos de competencia municipal y el fomento del desarrollo económico y social de carácter endógeno.

2. Las diputaciones provinciales atenderán con carácter prioritario las solicitudes de cooperación y asistencia presentadas por estos ayuntamientos, garantizando en todo caso a prestación de los servicios mínimos en estos territorios.

3. Los planes provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal y las líneas de subvención provinciales priorizarán los municipios en situación de reto demográfico.

Artículo 75. Asistencia autonómica a los municipios en situación de reto demográfico

1. La Xunta de Galicia fomentará, a través de planes de actuaciones específicos, el asentamiento poblacional y la actividad económica en estos municipios, especialmente a través de medidas de digitalización, vivienda, movilidad y emprendimiento rural, incentivando la atracción de nuevos residentes mediante proyectos de innovación social.

2. Se promoverá la transición ecológica y el aprovechamiento sostenible de recursos locales de estos municipios.

3. El reparto anual entre los ayuntamientos gallegos del denominado Fondo Incondicionado General regulado en el artículo 208 de la presente ley se realizará aplicando, entre otras, la variable de reto demográfico en los términos señalados en el citado precepto.

4. La Administración autonómica y las entidades instrumentales del sector público autonómico con competencias en el ámbito local llevarán a cabo un proceso de revisión normativa con el fin de simplificar los trámites administrativos y eliminar las cargas burocráticas innecesarias que faciliten el desarrollo de iniciativas públicas y privadas en estos municipios.

5. Las líneas de ayuda que tengan como destinatarios los municipios priorizarán a los municipios en situación de reto demográfico.

Artículo 76. Especialidades en materia de personal en los municipios en situación de reto demográfico

Los municipios en situación de reto demográfico podrán establecer, en sus presupuestos, un complemento específico destinado a compensar las especiales condiciones territoriales de prestación del servicio. Este complemento podrá modularse atendiendo a la residencia efectiva en el término municipal». Vid. https://acortar.link/BK9GwJ (consultado en febrero de 2026).

^[66] Vid. Tendencias europeas actuales del régimen local, Imprenta Viuda de Galo Sáenz, Madrid, 1948, p. 94.

^[67] Procusto (el “estirador”), también conocido como Damastes​ (“avasallador” o “controlador”), todos ellos sobrenombres del bandido Polipemón, según cuenta Apolodoro en su Biblioteca mitológica.

^[68] Haciendo una lectura sistemática de su artículo 2 que dispone: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas» y 138 que proclama: «El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución (…)».