El (¿nuevo?) principio de diferenciación como criterio de atribución de competencias a los municipios en el ordenamiento español: reflexiones en torno al art. 25.6 LBRL / Gustavo Manuel Díaz González

Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Oviedo

Introducción, o sobre el tradicional olvido del principio de diferenciación en la configuración del régimen competencial de los municipios en el ordenamiento español

En España, ya desde la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local – en adelante, LBRL –, se establecería, en los términos del art. 2.1, la obligación, a cargo del legislador sectorial correspondiente, de «asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos», al tiempo que se asumiría – cuando menos, implícitamente – la consideración de tales parámetros como manifestaciones específicas del principio constitucional de autonomía en su vertiente competencial o funcional[1]. La reforma del citado precepto por obra de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local[2] – en adelante, LRSAL –, mantendría la estructura general de la disposición, matizando tan solo el elenco de principios a tomar en consideración por el legislador sectorial, que desde entonces alcanzan a los de «descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, [así como a la] estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera». Por consiguiente, cabe entender que la necesidad de que el legislador sectorial tenga efectivamente en cuenta, entre otros criterios, el dato relativo a la capacidad de gestión de los Gobiernos locales – y de que, con base en las variadas situaciones en que puedan hallarse las entidades incardinadas en el ámbito de aplicación de las correspondientes normativas, configure regímenes competenciales diferenciados allá donde resulte aconsejable – adquiriría, ya en el mismo momento en que se abordó, desde el Estado, la acomodación del régimen local a la Constitución de 1978 – en adelante, CE –, la condición de norma de general aplicación, por razón tanto de su inequívoco carácter básico[3] cuanto de su – en nuestra opinión, evidente – conexión con el principio de autonomía.

Sin embargo, en vísperas del cuadragésimo aniversario de la aprobación de aquella Ley, la – a juicio de muchos, excesiva – homogeneidad del marco competencial aplicable a los Gobiernos locales motivaría la incorporación, por virtud del Real Decreto – ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, de un nuevo apdo. 6 en el art. 25 LBRL, con vistas a la imposición de un mandato específico de diferenciación en la atribución de competencias a los municipios – que habrá de llevarse a cabo, señala la norma, con base en la ponderación «de la capacidad de gestión de la entidad local, dejando constancia de tal ponderación en la motivación del instrumento jurídico que realice la atribución competencial, ya sea en su parte expositiva o en la memoria justificativa correspondiente» –. Como resulta evidente, con la adopción de esta – ya no tan nueva – disposición, el legislador estatal persigue, en el contexto de la ordenación básica de las competencias municipales, romper con una inveterada praxis institucional, consistente en el tratamiento uniforme del conjunto de Gobiernos locales, que durante largo tiempo ha obstaculizado la configuración de marcos normativos adecuados a las diferentes necesidades de los mismos – y, de manera refleja, de las respectivas comunidades –.

La inquietud por la pertinaz uniformidad del régimen local, característica común a los ordenamientos de tradición napoleónica – como subrayara, en una obra capital, el por todos recordado profesor Vandelli[4] –, ha sido una constante en las exposiciones de la doctrina especializada. Ciertamente, en el análisis de la evolución de los regímenes locales adscritos a aquella, no ha dejado de ponerse de manifiesto que la originaria – rígida – comprensión del principio de igualdad se traduciría, a partir de su proyección sobre la conformación del estatuto jurídico de los entes territoriales, en la aplicación, en numerosos casos, de un esquema institucional único al conjunto de Gobiernos municipales, que prescindiría de fórmulas facilitadoras de la adaptación del modelo a la diversidad de situaciones existentes[5]. La tímida apertura inicial a una cierta diferenciación en el régimen local – en el caso español, principalmente, mediante la previsión del régimen de carta en la Ley de 1955 – no comportaría cambio de mentalidad alguno: antes al contrario, la referida transformación se orientaría, principalmente, a dar respuesta a los problemas más acuciantes sin cuestionar los fundamentos del sistema[6], y serviría incluso, en ocasiones, para la consolidación de especialidades estrechamente vinculadas con la tradición histórica de los correspondientes territorios – cuya cáustica descripción por Nieto en la fase final del franquismo haría justamente fortuna[7] –.

Hoy asistimos, en todo caso, a dinámicas diametralmente opuestas. En la progresiva actualización del régimen local español – no siempre acometida, como es de todos sabido, con el orden y la planificación deseables – se abre paso, si bien con importantes limitaciones, la dialéctica de la diferenciación. La sentencia con que se inicia el Prólogo del profesor Muñoz Machado a la tercera edición del Tratado de Derecho Municipal no puede ser, en este sentido, más rotunda: «La derrota más patente que ha tomado el régimen municipal español desde los años finales del siglo XX es la que conduce a su diversificación […]. Es decir, hacia la ruptura de su veterano uniformismo, mantenido sin grandes oscilaciones a lo largo de doscientos años»[8]. La referida constatación ha de tenerse presente en la lectura de la obra del profesor Parejo Alfonso, artífice de la LBRL, en la que se vinculan expresamente el principio constitucional de autonomía y su concreción legal con una «cierta dosis de uniformidad en el régimen local»[9]: tal consideración – justificativa, en último término, de la competencia estatal básica en la materia – no posee en nuestros días, como resulta evidente, idénticas implicaciones a las del momento histórico en que la misma hubo de exponerse[10].

La filosofía de la diversificación del régimen local subyace, entre otras muchas iniciativas regulatorias de los últimos tiempos – de implicaciones y alcance, a su vez, muy dispares –, en la explícita referencia al principio de diferenciación como criterio de atribución de competencias a los municipios, a cuyo estudio se dedica el presente trabajo. A tal fin, conviene retener dos datos fundamentales en lo relativo a la significación del principio de diferenciación como prisma analítico de la evolución del régimen local español. En primer lugar, ha de recordarse, como hiciera hace ya un cuarto de siglo el profesor Ortega Álvarez, que la reivindicación de la diferenciación en este contexto es mérito casi exclusivo de la doctrina científica, al no haber provenido, paradójicamente, más que con carácter muy excepcional de la propia esfera local[11]. Más allá de que la referida constatación pueda servir, hoy como ayer, para hacer valer ante la sociedad la relevancia de la investigación universitaria, con toda probabilidad dicha circunstancia se erige en motivo esencial de la deficiente consideración de la diferenciación como criterio de ordenación del régimen local español. Y, en segundo lugar, ha de llamarse asimismo la atención sobre lo habitual de la vinculación de la díada uniformidad/diferenciación con el análisis del marco normativo aplicable en materia organizativa[12], resultando orillada, en cambio, la importancia que aquella posee para un recto planteamiento del debate sobre las competencias locales – y, específicamente, municipales –.

Este último aspecto entronca con una cuestión sobre la que habrá de volverse infra, en el apartado de Conclusiones del presente trabajo. Se trata, en concreto, de la desvinculación conceptual del reto de la diferenciación en el diseño del marco competencial de los municipios con respecto a la – aún tan acusada – uniformidad del régimen local. La explicación es, en el fondo, bien sencilla: mientras que, en España, esta última es una materia compartida entre el Estado, al que corresponde la fijación de las bases, y las Comunidades Autónomas, que han asumido la potestad de desarrollo de la normativa estatal, la definitiva asignación de competencias a los Gobiernos locales es una operación que se incardina en los correspondientes ámbitos de regulación y, en consecuencia, compete al nivel político encargado en cada caso de su disciplina. Ello no impide, como resulta evidente, la fijación por parte del Estado de un marco normativo básico al respecto – definido, para el caso de los municipios, en el Capítulo III del Título II de la LBRL –, pero tal circunstancia no puede determinar en modo alguno una corrección de la comprensión referida, que conduciría indefectiblemente a un vaciamiento de las competencias autonómicas en los respectivos sectores de actividad. Tal conclusión presenta una doble implicación a los efectos de nuestro análisis: de una parte, el razonamiento que viene de exponerse sumariamente condiciona el ámbito de aplicación de determinadas disposiciones de la regulación básica estatal, que, a nuestro juicio, y en contra del criterio asumido por un destacado sector doctrinal, no vinculan al legislador sectorial en la asignación de responsabilidades a los Gobiernos locales; de otra – y esta es, en puridad, una verdad de Perogrullo –, la distribución de competencias en los distintos ámbitos de la actividad pública incide, correlativamente, sobre una eventual asignación de responsabilidades con respecto a la – cuando menos, en hipótesis – insuficiente observancia del principio de diferenciación en la configuración normativa de las competencias municipales. De esta forma, la traslación de la lógica de la diferenciación a la ordenación de las competencias de los ayuntamientos es una tarea que corresponde, en primer término, al legislador sectorial, sin que resulte del todo correcto, en nuestra opinión, vincular la solución del problema con el debate referente a la interiorización autonómica del régimen local[13].

La “emancipación” del problema de la diferenciación funcional con respecto a la tan traída y llevada uniformidad del régimen local no obsta en absoluto – conviene subrayarlo – a la debida toma en consideración de las reflexiones que, con respecto a este último fenómeno, se han expuesto por parte de la doctrina especializada, en las que, con seguridad, hallaremos una sólida apoyatura para nuestro discurso. Tampoco resta, como resulta evidente, importancia a un problema que, pese a su más limitado tratamiento académico, presenta una extraordinaria relevancia práctica. Pero sí constituye, en nuestra opinión, una precisión necesaria, que obliga a replantear los términos de la cuestión y permite, como ya se ha adelantado, tanto delimitar correctamente el ámbito de aplicación de determinadas previsiones de la normativa estatal básica en materia de régimen local como situar el centro de gravedad en el lugar que corresponde, que no es otro que el de la ordenación de cada uno de los sectores de la acción pública.

Así las cosas, el análisis del nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL se efectuará como sigue. En primer lugar, se expondrán brevemente algunas consideraciones críticas referentes al hecho de que su inclusión se haya llevado a cabo en ejercicio de la potestad legislativa de urgencia del Ejecutivo, al resultar, cuando menos, discutible su vinculación con la justificación general esgrimida con relación a la reforma de la LBRL operada por el Real Decreto – ley 6/2023, de 19 de diciembre (2). En segundo lugar, se tratarán de desgranar los diversos elementos en torno a los cuales gira el contenido normativo de la disposición, con particular consideración de las dudas que pueden plantearse desde la perspectiva de su vinculatoriedad, así como de la relación que la misma entabla con otras previsiones de la LBRL (3). El trabajo finalizará con la formulación de unas sintéticas conclusiones, a modo de reivindicación de una nueva “cultura de la diferenciación” en el diseño de los regímenes competenciales municipales, lo que, por las razones que ya se han apuntado y sobre las que se volverá seguidamente, exige trascender, siquiera sea en parte, los términos en que se ha planteado entre nosotros el debate en torno a la uniformidad y a la diferenciación en el régimen local (4).

Una consideración – crítica – acerca de la incorporación del apdo. 6 del art. 25 LBRL por decreto – ley

Como se ha recordado supra, la incorporación de un nuevo apdo. 6 en el art. 25 LBRL es el resultado de la modificación del referido texto legal efectuada por el Real Decreto – ley 6/2023, de 19 de diciembre, texto de contenido heterogéneo y complejo. En este sentido, por razón de la especificidad del objeto de estudio del presente trabajo, sobre los motivos de su adopción habrá de volverse exclusivamente por referencia a la valoración jurídica de la operación legal orientada a la caracterización del principio de diferenciación como criterio de atribución de competencias a los municipios.

En todo caso, no podemos dejar de subrayar críticamente el hecho de que nos encontremos ante una nueva manifestación del pernicioso fenómeno consistente en el empleo abusivo de la figura del decreto – ley por el Ejecutivo, que, con relativa frecuencia, transita esta vía para acometer reformas de hondísimo calado – con simultánea incidencia, además, sobre los más diversos sectores –. Esta tendencia – validada, en la mayor parte de las ocasiones en que ha debido pronunciarse al respecto, por el Tribunal Constitucional español – socava los principios que han de inspirar la producción legislativa en un Estado democrático de Derecho, al contribuir a desdibujar el valor normativo del art. 86.1 CE y a mermar la certidumbre y predictibilidad del ordenamiento. Conste, en este sentido, nuestro frontal rechazo a esta manera de legislar, objeto de sólidas denuncias por parte de la mejor doctrina, que con buen tino viene alertando sobre el carácter recurrente de esta praxis en los últimos tiempos.

Sentado lo anterior, y descartada, por razones obvias, la inobservancia de los límites materiales fijados en el art. 86.1 CE[14], hemos de volver sobre la específica cuestión relativa al encaje de la previsión incorporada por el art. 25.6 LBRL en la justificación general que aportara el Gobierno central para la reforma de la legislación de régimen local por el citado Real Decreto – ley 6/2023, de 19 de diciembre. A este respecto, el Preámbulo de la norma recapitula en su apdo. VIII sobre los motivos que obligarían a modificar con carácter urgente diversos preceptos de la LBRL – en esencia, el hecho de su previsión en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia – y, en concreto, en lo que hace a la disposición legal estudiada, señala lo siguiente:

«Por lo que se refiere al cumplimiento del objetivo de apoyar a las ciudades pequeñas en su prestación de servicios públicos, la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, establece, de una parte, la inclusión del principio de diferenciación en la atribución de competencias a los municipios, en términos de ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local a los efectos de promover las adaptaciones o medidas que procedan en tal sentido […]».

Suscita, en nuestra opinión, más que serias dudas la vinculación que el Ejecutivo establece entre la garantía de la prestación de los servicios públicos en las ciudades de menor dimensión y la incorporación del principio de diferenciación como criterio de atribución de competencias a los municipios. Si bien determinados elementos de la reforma – en particular, el nuevo contenido con que se dota al art. 28 LBRL[15] – poseen una relevancia indiscutible desde la perspectiva de la consecución del objetivo señalado por el Gobierno, el alcance general del art. 25.6 LBRL – cuyo mandato se proyecta sobre el diseño del régimen competencial de todos los municipios sin excepción – nos mueve a cuestionar la ortodoxia del razonamiento desplegado por el Gobierno. Dicho lisa y llanamente, por más que determinadas exposiciones doctrinales hayan subrayado, comprensiblemente, la conveniencia de atender al criterio de la diferenciación en la atribución de competencias a los municipios como vía para corregir algunas disfunciones derivadas de la excesiva uniformidad del tratamiento del referido nivel del gobierno local, que afectarían de manera cualificada a los de menor población, la vocación del art. 25.6 LBRL es más amplia, al no incorporar una previsión restrictiva de su ámbito de aplicación y resultar, en consecuencia, de obligada observancia también en la asignación de competencias a los ayuntamientos grandes y medianos. Sobre estas cuestiones, en todo caso, habrá de volverse infra[16].

En definitiva, por más que no sea este un aspecto que vaya a plantearse ante el Tribunal Constitucional – y que, de haberse planteado, habría recibido con seguridad su beneplácito, habida cuenta de la extraordinaria deferencia que el mismo ha mostrado tradicionalmente frente al Ejecutivo en lo que se refiere a la justificación del presupuesto habilitante y al enjuiciamiento de la conexión de sentido entre la situación de hecho determinante de su apreciación y las concretas medidas normativas adoptadas –, no podemos sino concluir en este punto subrayando la debilidad de la argumentación ofrecida por el Gobierno central en lo relativo a la urgencia de la incorporación, ex art. 25.6 LBRL, de una referencia a la diferenciación en la atribución de competencias a los municipios. Aun no tratándose de una disposición absolutamente desconectada de la consecución de los objetivos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia – como lo son, en cambio, otras de las introducidas por virtud del Real Decreto – ley 6/2023, de 19 de diciembre[17] –, lo discutible del razonamiento expuesto en el Preámbulo de la norma – rayano, en este punto, en la tautología – nos conduce a lamentar, una vez más, la excesiva flexibilidad imperante en lo que se refiere a la comprensión de las exigencias que integran el presupuesto habilitante para la adopción de decretos – leyes en el sistema jurídico español. Asimismo, y más allá de consideraciones estrictamente constitucionales, no parece descartable que, de haberse debatido en el marco del procedimiento legislativo ordinario el tratamiento que habría de recibir el principio de diferenciación en su vertiente funcional, hubieran podido corregirse algunos de los puntos críticos del art. 25.6 LBRL. A su comentario se dedica, en buena medida, la exposición sucesiva.

Una reflexión – de nuevo, parcialmente crítica – sobre el contenido y alcance del mandato incorporado por el apdo. 6 del art. 25 LBRL

Pese a formularse en términos aparentemente sencillos, el art. 25.6 LBRL presenta múltiples aristas, que habrán de ser objeto de tratamiento separado o independiente. En este sentido, en primer lugar, hemos de partir de su configuración como disposición – a nuestro juicio, inequívocamente – básica, lo que obliga a tener en cuenta, entre otros aspectos, la importancia del hecho de que la reforma de 2023 haya “irrumpido” en un contexto en el que ya algunos ordenamientos autonómicos habían incorporado con anterioridad sus propias referencias a la diferenciación funcional en la esfera local (3.1). En segundo lugar, debemos reflexionar acerca de los diversos elementos del nuevo mandato legal – proyección sobre el diseño del régimen competencial de todos los municipios, tipología de competencias a cuya atribución ha de aplicarse la norma, parámetros de debida toma en consideración, implicaciones de la obligación de ponderación –, lo que nos permitirá, de una parte, destacar que la disposición presenta dificultades interpretativas no menores, así como, de otra, concluir que la misma plantea un importante reto desde la perspectiva de su efectividad (3.2). En tercer y último lugar, tratarán de proporcionarse algunas pautas para cohonestar adecuadamente el contenido del art. 25.6 LBRL con otras previsiones conexas del mismo texto legal (3.3).

Sobre el carácter – incontrovertiblemente – básico de la disposición legal

Que el nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL es una norma materialmente básica – dictada, en consecuencia, en válido ejercicio de la competencia estatal reconocida ex art. 149.1.18ª CE – es una conclusión que, a nuestro juicio, ofrece escasas dudas. En este sentido, la naturaleza eminentemente principial de la disposición y su directa vinculación con la precisión de los contornos de la garantía constitucional de la autonomía local, así como el no condicionamiento, en términos sustantivos, del ejercicio de las competencias sectoriales de titularidad autonómica, parecen irrefutables. No cabe, en suma, objeción alguna a la reforma de 2023 desde la referida perspectiva.

Merece algún comentario, en cambio, la circunstancia de que la intervención del legislador estatal haya supuesto la generalización de planteamientos previamente asumidos en concretos ordenamientos autonómicos. De nuevo nos hallamos, en nuestra opinión, ante un fenómeno carente de implicaciones jurídicamente problemáticas, toda vez que no se advierten puntos de fricción entre aquellos antecedentes normativos y la nueva regulación básica – cuya principal innovación, por relación a los mismos, consiste en imponer la exteriorización de la ponderación de la capacidad de gestión que en cada caso se lleve a cabo con carácter previo a la correspondiente asignación de competencias –. No obstante, la existencia de tales precedentes proporciona, en primer lugar, datos relevantes para valorar la efectividad de la caracterización de la diferenciación como principio orientador de la atribución de competencias a los municipios. Asimismo, procede señalar, en segundo lugar, que el hecho de que el legislador estatal haya incorporado los avances impulsados desde determinadas Comunidades Autónomas, extendiendo su aplicación a las restantes – iter en modo alguno inédito en nuestro sistema –, no representa un nuevo factor de convergencia en la regulación de los Gobiernos locales, al comportar, precisamente, un impulso de la diferenciación en su vertiente competencial.

En lo relativo al primer aspecto, presenta un especial interés la consideración de los desarrollos que, en la doctrina consultiva, ha conocido el art. 88 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña – en adelante, EAC –. El citado precepto, en el que otros Estatutos han encontrado una clara inspiración[18], proclama, con referencia a una amplia pluralidad de variables integrantes del régimen jurídico de los Gobiernos locales – y, de manera correlativa, a múltiples parámetros susceptibles de valoración empírica –, el deber del legislador catalán de atender al principio de diferenciación en el diseño de las regulaciones que incidan sobre el estatuto municipal[19]. Sobre la multiplicidad de criterios a los que esta disposición hace referencia, por contraposición a la lacónica mención de la capacidad de gestión de los municipios en el art. 25.6 LBRL, habrá de volverse seguidamente[20]. Lo que interesa ahora destacar es que, como recuerdan los profesores Font y Vilalta[21], con ocasión de la emisión del Dictamen 3/2023, de 1 de diciembre, relativo al Decreto – ley 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico, el Consejo de Garantías Estatutarias ha podido pronunciarse acerca de la vinculatoriedad del mandato de diferenciación establecido ex art. 88 EAC. La comprensión asumida por el Consejo resulta, en este punto, decepcionante: en el apdo. cuarto del Dictamen se niega que la referida disposición estatutaria posea un auténtico carácter normativo (sic), por razón tanto de su tenor literal – la disposición exige al legislador autonómico, sencillamente, “tener en cuenta” una serie de aspectos determinantes de la eventual necesidad de una regulación diferenciada – cuanto del carácter abierto de las variables a tomar en consideración y de su propia naturaleza principial. Con base en este punto de partida, así como en la circunstancia de que la regulación incorporada por la norma objeto de dictamen no es enteramente uniforme – en la medida en que la misma fija diversas reglas aplicables a determinados municipios con carácter exclusivo –, descarta el Consejo de Garantías la vulneración del art. 88 EAC, rechazando asimismo entrar a valorar la posibilidad, apuntada por los diputados solicitantes, de que la norma estableciera ulteriores diferenciaciones, al entender que la consideración del extremo referido se situaría extramuros del análisis netamente jurídico que le compete efectuar[22].

En nuestra opinión, una declaración de principio como la reseñada resulta, cuando menos, sorprendente. Ciertamente, la textura normativa del art. 88 EAC impide al intérprete predeterminar, en términos absolutos, cómo haya de traducirse el principio de diferenciación en el establecimiento de una regulación concreta. Los amplios márgenes de configuración normativa que se reconocen a favor de la institución parlamentaria y del Ejecutivo – en este caso, autonómicos – no pueden verse cercenados sobre la base de preconcepciones referentes a la necesidad de trascender la visión homogeneizadora tradicionalmente imperante en materia de régimen local. Cualquier otra comprensión entraría en abierta contradicción con la identificación constitucional del pluralismo político como valor superior del ordenamiento, al tiempo que – nos permitimos añadir – convertiría a la diferenciación en un fin en sí mismo, trascendiendo su debida consideración, en lo que aquí interesa, como mero criterio orientador de la asignación de competencias a los diversos niveles del gobierno local. Sentado lo anterior, no es menos cierto que la proclamación del mandato objeto de estudio en el Estatuto – «norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma», de acuerdo con su solemne caracterización ex art. 147.1 CE – no puede tampoco resultar neutralizada por razón de la pretendida falta de taxatividad de la norma o de su formulación como principio: tales características de la disposición inciden sobre – concedamos, incluso, que limitan – la intensidad o alcance del control de estatutoriedad de las leyes, pero no permiten descartar de plano la viabilidad ni de un eventual dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias al respecto ni de la fiscalización de su efectiva observancia por el Tribunal Constitucional[23]. El valor jurídicamente vinculante del art. 88 EAC se halla, en consecuencia, fuera de toda discusión[24].

Retomando nuestro discurso principal, parece evidente que el Dictamen 3/2023, de 1 de diciembre, constituye un precedente escasamente prometedor acerca del potencial impacto de la mención del principio de diferenciación en la ordenación básica de las competencias municipales. Ciertamente, resulta obvio, en primer lugar, que la referida proclamación, ex art. 25.6 LBRL, no puede aspirar a transformar de la noche a la mañana el régimen competencial de los ayuntamientos; asimismo, en segundo lugar, la interpretación que del art. 88 EAC ha asumido el Consejo de Garantías Estatutarias no vincula a los operadores jurídicos en la lectura de la citada disposición estatal. No obstante, tampoco parece posible dudar de que la inercia homogeneizadora en la definición del estatuto jurídico de los Gobiernos locales encuentra en el Dictamen 3/2023 una auténtica tabla de salvación. Resta aún comprobar si el mandato de diferenciación funcional introducido por la reforma de urgencia de 2023 conocerá desarrollos más ambiciosos – rectius: más satisfactorios – que su homólogo catalán. En todo caso, con respecto a estas cuestiones hemos de remitirnos, una vez más, a la exposición sucesiva[25].

En lo relativo al segundo aspecto mencionado al inicio del presente apartado, hemos de partir de una sugerente contribución del profesor Font i Llovet en la que se pone lúcidamente el acento sobre una tendencia que ha caracterizado la evolución del Estado de las autonomías – y en la que, una vez más, la Comunidad de Cataluña ha desempeñado un papel muy destacado –. Tal como señala el autor citado, la consolidación y avance de las autonomías territoriales en España se han visto, en la actual etapa constitucional, fuertemente impulsados por la proactividad de determinadas Comunidades, que, en numerosas ocasiones, han abierto caminos para la profundización en la descentralización política posteriormente recorridos por las restantes – o, cuando menos, por una parte de ellas – [26]. Ello ha determinado, desde la perspectiva del binomio uniformidad/diferenciación, que iniciales rupturas de la homogeneidad en relación con determinados elementos del sistema normativo español, resultantes de los posicionamientos más avanzados de concretas Comunidades Autónomas, hayan venido seguidas de las correlativas uniformizaciones, consecuencia de un difuso efecto de “imitación” por parte de los demás territorios. Desde esta perspectiva, el paulatino desarrollo del Estado autonómico se asemeja, como concluye el profesor Font i Llovet, a la parábola de Aquiles y la tortuga[27].

En el ámbito que nos ocupa, asistimos a una transformación que tiene en común con la descripción propuesta la circunstancia de que una regulación inicialmente adoptada por una Comunidad para su propio ámbito institucional haya terminado no solo por ser replicada, con ciertas variaciones, en otras autonomías, sino que haya sido, incluso, asumida por el Estado, que ha atribuido carácter básico a una disposición ciertamente de alcance más limitado, pero que, en todo caso, comparte con la original un mismo planteamiento. De esta forma, la inicial diferenciación ha venido seguida de una generalización de la solución promovida por una determinada Comunidad Autónoma. La singularidad de dicha operación estriba en el hecho de que, al revés de lo ocurrido en ocasiones precedentes, en este caso el resultado final no ha sido el de una nueva homogeneización del objeto de regulación – las competencias municipales –, sino que, precisamente por extenderse a todo el territorio nacional el mandato de diferenciación, el punto de llegada habrá de ser – cuando menos, idealmente – el contrario.

Con independencia de lo anterior, lo cierto es que, como venimos insistiendo a lo largo de nuestra exposición – y resulta, en todo caso, evidente –, la consecución de un nivel satisfactorio de diferenciación en la atribución de competencias a los municipios depende, en primer término, de la manera en que Estado y Comunidades Autónomas, en sus respectivos ámbitos de actuación, efectúen dicha operación. Aún habremos de volver sobre esta cuestión en el apartado conclusivo de nuestro estudio. Lo que interesa ahora considerar es si – y hasta qué punto – el nuevo mandato incorporado por el art. 25.6 LBRL proporciona elementos suficientes para contribuir eficazmente a la consolidación de la referida comprensión del problema. Ello exige, en definitiva, analizar los elementos de la citada disposición normativa. A dicho objeto se dedica el apartado sucesivo del presente trabajo.

Sobre los diversos elementos del mandato de diferenciación funcional

Tal como viene de decirse, la exposición sucesiva se dedicará a la exégesis, propiamente dicha, del art. 25.6 LBRL. A este respecto, cuatro son los aspectos en torno a los cuales girará nuestra reflexión. En primer lugar, se subrayará el carácter general de la disposición en lo que concierne a su debida aplicación a la asignación de competencias a todos los municipios sin excepción, constatación que, como ya ha habido ocasión de comprobar, permite objetar la justificación aducida por el Gobierno en relación con la concurrencia del presupuesto habilitante para la incorporación del precepto objeto de análisis por decreto – ley (3.2.1). En segundo lugar, se examinará la cuestión referente a la tipología de operaciones atributivas de competencias que habrán de sujetarse al principio de diferenciación, extremo que, en nuestra opinión, exige del operador jurídico un especial esfuerzo interpretativo, habida cuenta de la falta de claridad de la norma al respecto (3.2.2). Seguidamente, en tercer lugar, se reflexionará críticamente acerca de la exclusiva mención de la capacidad de gestión de la entidad local como parámetro de obligada toma en consideración para la ponderación, por parte de los actores involucrados, de la eventual necesidad de articular los correspondientes regímenes competenciales de manera diferenciada, concluyéndose que el referido aspecto no resulta, al fin y a la postre, tan problemático como las primeras aproximaciones a la reforma de 2023 han podido dar a entender (3.2.3). En cuarto y último lugar, se alertará acerca del riesgo de que el cumplimiento de la obligación prevista en el art. 25.6 LBRL se ventile a través del sencillo expediente consistente en una motivación ritual o estandarizada, no sustentada en reflexiones satisfactorias, con relación a la oportunidad de un tratamiento diverso de las realidades municipales cubiertas por el ámbito de aplicación de los respectivos instrumentos atributivos de competencias (3.2.4).

La proyección de la nueva exigencia legal sobre el régimen competencial de todos los municipios

Como ya se ha adelantado, la necesidad de dispensar a los Gobiernos locales un tratamiento diferenciado en clave funcional se ha planteado entre nosotros, fundamentalmente, por referencia a la inadecuación del marco normativo vigente para dar respuesta a la – difícil – situación en que se hallan los municipios rurales, de menor dimensión o en riesgo de despoblación. A este respecto, hoy no cabe sino constatar la corrección de la advertencia, formulada hace ya más de una década por el profesor Velasco Caballero, en relación con el hecho de que la incapacidad de aquellos para ejercer de manera autónoma las competencias que les son atribuidas legalmente ha conducido a una merma de su legitimidad – entendida de acuerdo con las tesis de Weber – en términos no solo de eficacia y eficiencia, sino también democráticos[28]. La referida comprensión hallaría eco en sucesivos posicionamientos doctrinales, entre los que cabe destacar el del profesor Almeida Cerreda, que – en un contexto de grave crisis económica, en el que la racionalización de la Administración local se identificaría, entre otros aspectos que ahora no importa considerar, con el fomento de la fusión de municipios – abogaría por centrar los esfuerzos institucionales en una adecuada asignación de competencias, entendiendo por tal aquella que atiende a la diversidad de puntos de partida de las correspondientes entidades[29]. Posteriormente, y ya trascendiendo la perspectiva académica, el anuncio del Gobierno de España de junio de 2020 relativo al impulso de una reforma de la LBRL para la incorporación de un régimen especial aplicable a los municipios pequeños – declaración que, como es sabido, hasta la fecha no se ha materializado en iniciativa alguna – incluiría, entre otros muchos aspectos, una referencia a la necesidad de otorgar a aquellos un «trato diferenciado en el ámbito competencial […] por exigencias del principio de equidad»[30]. Con estos antecedentes, no puede extrañar, en definitiva, que la conexión del mandato de diferenciación incorporado por el nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL con la especial situación de los municipios pequeños haya sido asumida con toda naturalidad en el marco del estudio general de las competencias y potestades municipales, ámbito en el que la referencia a la reciente exposición de la profesora Domínguez Martín es obligada[31].

Aun resultando indiscutible lo oportuno de la asimilación de la lógica de la diferenciación en el contexto de la – necesaria – revisión del marco competencial de los municipios pequeños, no debe, a nuestro juicio, perderse de vista la relevancia de aquella también en lo que respecta al estatuto aplicable a los de mediana y gran dimensión. Dicho de otra forma, si bien cabe considerar que el régimen competencial de los municipios pequeños precisa – al igual que su entera regulación – de un replanteamiento hoy ya urgente[32], no es menos cierto que una ordenación del sistema de atribución de competencias locales articulada sobre la base del principio de diferenciación exige, por definición, tener igualmente en cuenta la específica situación de las ciudades de tamaño intermedio o superior. De hecho, también con respecto a estas últimas es posible constatar una – cuando menos, por relación a ciertos aspectos – discutible uniformidad en su tratamiento normativo básico. Así, de una parte, el umbral máximo de población establecido en el art. 26.1 LBRL – cincuenta mil habitantes – comporta, como es notorio, la equiparación de todos los municipios que rebasen dicho límite desde la perspectiva de su responsabilización en la prestación de los servicios obligatorios – a salvo, claro está, su posible diferenciación ulterior por decisión del legislador autonómico – ; mientras que, de otra, el Título X de la LBRL, consagrado al régimen de los municipios de gran población, no incorpora referencia alguna a la perspectiva competencial, como no ha dejado de subrayar críticamente la doctrina especializada[33]. En definitiva, a la debida exclusión, por razones estrictamente gramaticales, de una interpretación del nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL limitativa de su ámbito de aplicación en el sentido que, como hemos podido comprobar supra, parece apuntar el Gobierno central en la motivación de la concurrencia del presupuesto habilitante para la reforma de urgencia de 2023, vienen a sumarse motivos de oportunidad, en absoluto desdeñables, a favor de su toma en consideración pro futuro en la atribución de competencias a todos los municipios sin excepción.

Con independencia de este último extremo, la aplicabilidad universal del mandato de diferenciación funcional se ve confirmada – ya en un plano, si se quiere, más próximo a lo politológico – por la circunstancia de que, en su diseño normativo, no hayan sido tenidas en cuenta diversas propuestas de lege ferenda que revisten un especial interés en la búsqueda de soluciones eficaces a las particulares dificultades que han de afrontar los municipios pequeños. Dicho aspecto, en todo caso, se encuentra íntimamente relacionado con la cuestión relativa a la(s) técnica(s) de atribución de competencias a la(s) que alcanza la nueva regulación, cuyo examen hemos de abordar seguidamente.

¿La atribución de competencias propias a los municipios como único objeto de regulación?

Las propuestas a que se hace referencia en el cierre del subapartado precedente parten de la identificación, obra del profesor Velasco Caballero, de dos modalidades de técnicas para la diferenciación del estatuto municipal: la heterorregulación y la autodiferenciación.

Como resulta evidente, en lo que hace específicamente a la definición del régimen funcional de los municipios, la primera se caracteriza por el hecho de que la atribución de competencias es acordada – con base, claro está, en planteamientos diferenciadores – por un sujeto distinto del Gobierno local destinatario – bien el Estado, bien la correspondiente Comunidad Autónoma –. La segunda modalidad, en cambio, comporta el reconocimiento de espacios de decisión autónoma a favor de los municipios en relación con la asunción de concretas responsabilidades públicas, a partir de la consideración de su situación particular. En un punto intermedio entre ambos modelos se sitúa, en fin, la articulación de posibilidades de opción entre diversas regulaciones “tipo”, más o menos acabadas, por parte de los respectivos Gobiernos locales, nuevamente en función de sus características y necesidades concretas. Sobre la base de la referida categorización, Velasco aboga por la configuración, por parte del territorio de ámbito superior en cada caso competente, de regímenes sectoriales a los que se atribuiría carácter supletorio o desplazable. De esta manera, los municipios, en ejercicio de su autonomía, podrían decidirse bien por la aplicación de aquellos, bien por el diseño de sus propios marcos normativos. En la misma línea, cabría, incluso, atribuirles la decisión acerca de su responsabilización en la prestación de determinados servicios públicos – que, en otro caso, correspondería a la Comunidad Autónoma – [34].

El mandato de diferenciación incorporado por el art. 25.6 LBRL se circunscribe, claro está, a la vía de la heterorregulación. En consecuencia, tras la reforma de 2023 continúan inexploradas, en el marco de la legislación estatal básica de régimen local, las más innovadoras alternativas orientadas a una apertura a la autodiferenciación municipal. Esta circunstancia, de hecho, ha sido puesta de manifiesto por Almeida Cerreda, quien, con específica referencia a la situación de los municipios pequeños, ha defendido la oportunidad de reformar el citado precepto para, mediante la incorporación de un segundo párrafo, atribuir a aquellos la última palabra acerca de la efectiva asimilación de determinadas responsabilidades públicas – decisión que los mismos habrían de adoptar en régimen de autonomía, a partir de la valoración de su propia situación – [35].

Con independencia de la cuestión anterior – que se trae aquí a colación por razón de su conexión con el discurso precedente, relativo a la no aplicación exclusiva del nuevo art. 25.6 LBRL a los municipios de menor dimensión –, interesa reflexionar ahora acerca del problema referente a la tipología de competencias cuya atribución ha de basarse en el principio de diferenciación. Dicho extremo no ha sido, en nuestra opinión, precisado por el legislador con toda la claridad que debiera, en la medida en que, como habrá ocasión de comprobar seguidamente, la conclusión al respecto exige hacer abstracción tanto de la ausencia de explicitación del criterio adoptado cuanto de – en principio, válidas – consideraciones de técnica normativa, obligando a prestar atención, en cambio, a un concreto elemento del tenor literal de la norma que, en una primera lectura, pudiera ser calificado, si se nos permite la expresión, de “anecdótico”.

Efectivamente, el punto de partida viene representado por la falta de especificación, ex art. 25.6 LBRL, de las categorías de competencias a las que alcanza el mandato de diferenciación. El silencio legal exige al intérprete determinar si esta nueva obligación se proyecta exclusivamente sobre la atribución de competencias propias o si, por el contrario, alcanza también a las delegaciones acordadas en favor de los municipios, que han de efectuarse con sujeción al art. 27 LBRL[36]. En este sentido, las ya apuntadas consideraciones de técnica normativa conducirían a atender a la ubicación sistemática del deber de diferenciación, cuya inclusión en el art. 25 LBRL determinaría, en principio, su sola aplicabilidad a la asignación de competencias propias[37], que, como es bien sabido, de acuerdo con lo previsto en el apdo. 2 del citado precepto, ha de acordarse por ley del Estado o de las Comunidades Autónomas. No obstante, el art. 25.6 LBRL especifica que de la ponderación relativa a la capacidad de gestión de la entidad local habrá de dejarse constancia «en la motivación del instrumento jurídico que realice la atribución competencial, ya sea en su parte expositiva o en la memoria justificativa correspondiente». En consecuencia, como con muy buen tino han señalado los profesores Font y Vilalta, la indeterminación de la norma en lo que hace a la identificación del mecanismo atributivo de competencias – esto es, la no especificación de que esta última haya de llevarse a cabo a través de ley – obliga a concluir que la disposición objeto de examen informa la asignación de competencias tanto propias como delegadas[38].

A favor de la referida conclusión militan igualmente razones, si se quiere, de estricta oportunidad. Las mismas se vinculan con el cualificado potencial diferenciador, desde la perspectiva funcional, ínsito a la propia operación de delegación[39]. En este sentido, mientras que la proyección del principio de diferenciación sobre la atribución legal de competencias propias se efectúa de manera preferente – no obligatoria, como habrá ocasión de explicar detenidamente infra[40] – mediante la delimitación de grupos o categorías de municipios, la delegación se erige en vía especialmente apta para la singularización del régimen competencial de aquellos Gobiernos locales cuyas privativas circunstancias lo aconsejen. Asumida la comprensión por la que aquí se aboga, es claro, en fin, que la ponderación de la capacidad de gestión impuesta por el art. 25.6 LBRL habrá de atender, en el caso de las delegaciones individuales, a la concreta situación del municipio delegado[41].

En consecuencia, a modo de recapitulación, cabe, en nuestra opinión, concluir que el mandato de diferenciación incorporado por la reforma de urgencia de 2023 ha de observarse en la atribución de competencias a todos los municipios, sin excepción, y con independencia de la configuración de aquellas como propias o delegadas. Como resulta evidente, ambos aspectos constituyen importantes factores para la potenciación del principio de diferenciación funcional, al excluir posibles lecturas restrictivas del alcance de la disposición. Sin embargo, los dos elementos que restan por analizar – la capacidad de gestión como exclusivo parámetro de ponderación y, sobre todo, la explícita vinculación del mandato con la justificación de la decisión que en su caso se adopte – podrían representar una amenaza para el futuro recorrido de esta nueva obligación legal. A la reflexión sobre ambas cuestiones se dedica la exposición sucesiva.

La capacidad de gestión como elemento esencial a tomar en consideración en el desarrollo de la labor de ponderación

En un momento previo de nuestro discurso hemos podido referirnos al hecho de que el art. 25.6 LBRL, al imponer que la atribución de competencias a los municipios atienda al principio de diferenciación, identifica el análisis que habrá de preceder a la decisión correspondiente con la «ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local». En este sentido, la sola mención del referido parámetro, especialmente si se compara con la más completa formulación del art. 88 EAC – como ya sabemos, precedente normativo inmediato de la disposición estatal objeto de estudio –, podría, ciertamente, considerarse insuficiente, tal y como ha destacado la doctrina[42]. No obstante, la cuestión se presta, desde nuestro punto de vista, a una valoración más matizada.

Así, la referencia a características o variables complementarias en la proclamación del principio de diferenciación ex art. 88 EAC se explica, en nuestra opinión, por el hecho de que la citada previsión estatutaria otorga al mismo un alcance que trasciende la perspectiva estrictamente funcional, que es a la que, en cambio, se circunscribe el art. 25.6 LBRL. Así, resulta, a nuestro juicio, lógico que un mandato de diferenciación destinado a informar regulaciones distintas de las atributivas de competencias imponga la toma en consideración de criterios adicionales con respecto a la capacidad de gestión de la entidad local. Esta última, sin embargo, por razón de su directa vinculación con la eficacia en la realización de las tareas y en la prestación de los servicios públicos – en la satisfacción, en suma, de las necesidades de los ciudadanos –, se erige en criterio esencial para una atribución de competencias adecuada en términos de diferenciación. Tal es, de hecho, el criterio asumido por el Estado – cuando menos, implícitamente – desde 1985, toda vez que, como ya sabemos, desde su misma aprobación se incluyó en el frontispicio de la LBRL una referencia expresa a la capacidad de gestión como criterio de atribución de competencias por parte del legislador sectorial al conjunto de Gobiernos locales – sobre cuya consideración como elemento integrante de la autonomía constitucionalmente garantizada a su favor, de acuerdo con la comprensión asumida por la propia regulación básica, ya nos hemos pronunciado supra –.

Abundando en lo anterior, no debe, a nuestro juicio, verse en la sola mención de la capacidad de gestión ex art. 25.6 LBRL una exclusión de la obligación de que se tengan en cuenta criterios adicionales en la asignación de competencias a los municipios. Más allá de la circunstancia, por otro lado evidente, de que la distribución de responsabilidades públicas entre las diversas instancias territoriales haya de atender a una amplia pluralidad de parámetros establecidos en otras disposiciones concordantes de la LBRL[43], resulta posible, en nuestra opinión, sustentar en la propia indefinición del concepto de “capacidad de gestión”[44] una interpretación amplia de las variables que habrán de tenerse presentes a tal efecto. Así, la evaluación de la habilidad de los correspondientes municipios para ejercer adecuadamente una concreta competencia dependerá, según los casos, de elementos distintos, de difícil identificación apriorística y cuya efectiva toma en consideración halla acomodo en la norma, precisamente, por razón de su propia indeterminación. De esta forma, cabe considerar que, lejos de representar un factor limitativo del alcance del mandato de diferenciación, la exclusiva referencia a la capacidad de gestión de la entidad local permite integrar en la correspondiente ponderación aspectos que, de no hallarse mencionados en una disposición formulada en términos eventualmente más taxativos, habrían podido entenderse descartados por el legislador – piénsese, por ejemplo, en la situación financiera de las correspondientes entidades, que ni siquiera el tantas veces citado art. 88 EAC contempla con carácter expreso –.

En suma, en contra de lo que en una primera aproximación pudiera parecer, tampoco a la vista de la(s) variable(s) de obligada toma en consideración para una asignación de competencias a los municipios conforme al nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL ha de concluirse, en nuestra opinión, que el precepto estudiado adolezca de déficits significativos. En este sentido, a nuestro juicio, una mayor exhaustividad de la disposición no habría servido para trascender la configuración de la diferenciación como principio jurídico ni se habría traducido, en consecuencia, en una más intensa vinculatoriedad del mandato. A este último respecto, la cuestión decisiva, como habrá de comprobarse seguidamente, es la referente al riesgo de que las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de la norma asuman una concepción restrictiva de sus propias potestades de control, validando eventuales motivaciones estandarizadas que los respectivos operadores pretendan hacer pasar por satisfactorias desde la perspectiva del art. 25.6 LBRL.

La (¿limitada?) vinculatoriedad de la norma, o sobre el riesgo de cumplimientos meramente rituales o burocráticos de la nueva exigencia legal

Como venimos señalando, el aspecto fundamental en orden a emitir un pronóstico acerca de la futura eficacia del mandato de diferenciación establecido en el art. 25.6 LBRL es el referente al alcance de la obligación de ponderación que pesa sobre las autoridades encargadas de la atribución de competencias a los municipios. El precepto impone, con la dicción que ya nos es conocida, la explicitación del análisis que se lleve a cabo con carácter previo a aquella operación, exigencia que, rectamente entendida, se traduce en un deber de justificación de cada decisión en lo relativo, específicamente, al grado de diferenciación funcional por el que se opte. De esta manera, el cumplimiento del deber incorporado por el art. 25.6 LBRL es jurídicamente verificable sobre la base de la motivación aportada por el correspondiente operador y de su confrontación con la forma en que se haya concretado la distribución de responsabilidades públicas entre los distintos gobiernos territoriales. En conclusión, idénticas razones a las expuestas supra, al hilo de la crítica del Dictamen 3/2023, de 1 de diciembre, del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, nos obligan a partir de la consideración del precepto objeto de estudio como disposición dotada de una plena eficacia vinculante, de forzoso manejo tanto por las autoridades habilitadas para la asignación de competencias a los Gobiernos municipales[45] como por los órganos encargados de su fiscalización.

No obstante, el hecho de que el referido control se sitúe en una zona muy próxima a la valoración de la oportunidad política de las respectivas decisiones complica, como es lógico, la determinación de la intensidad con que el mismo deba efectuarse. En este sentido, es claro, a la vista de los términos empleados por el legislador básico – y, en concreto, de lo resbaladizo de la noción de “capacidad de gestión”, extremo que viene de apuntarse –, que aquel parte de la admisión de un nivel variable de diferenciación funcional entre los municipios a los que resulte de aplicación la disciplina de un determinado sector de actividad, siempre y cuando la justificación que al respecto se proporcione resulte satisfactoria. En consecuencia, como ya se ha apuntado en un pasaje previo de la presente exposición, con la incorporación del nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL no se pretenden imponer estándares concretos de diferenciación competencial, sino, más limitadamente, la efectiva toma en consideración de la misma como criterio de ordenación de los respectivos ámbitos de la acción pública.

De la referida comprensión resulta, evidentemente, que la verificación de la observancia de la previsión objeto de análisis haya de realizarse con tiento, con aplicación de la lógica institucional de ordinario empleada en el contexto del control de aquellas potestades públicas, de naturaleza tanto administrativa como legislativa, cuya configuración se caracteriza por el reconocimiento de amplios márgenes de decisión a favor de las respectivas autoridades. Pero también obliga – y este es un aspecto esencial – a que aquella se lleve materialmente a cabo. En consecuencia, no podrán tenerse por jurídicamente admisibles, con el art. 25.6 LBRL en la mano, motivaciones que se limiten al empleo de fórmulas absolutamente rituales o vacías de contenido, cuando no sencillamente intercambiables. Disponemos, en otros ámbitos, de precedentes en este sentido: la usual justificación – incorporada en los preámbulos de las normas legales y reglamentarias – del efectivo cumplimiento de los principios de buena regulación del art. 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, constituye, tristemente, un ejemplo inmejorable. No puede permitirse, sin embargo, que una inercia similar se contagie al contexto del cumplimiento del mandato de diferenciación funcional. Corresponde, por consiguiente, a los órganos dotados de potestades ya consultivas, ya de control, batirse el cobre para conjurar el riesgo – sin duda alguna, cierto – de que la ponderación prevista en el art. 25.6 LBRL termine – entiéndase bien lo que queremos decir – por “burocratizarse”.

A tal fin, resulta imprescindible no solo rechazar la frustrante comprensión del problema que, como ya sabemos, ha asumido el Consejo de Garantías Estatutarias con relación al art. 88 EAC, sino también, y muy en especial, que aquellos órganos no ciñan su actuación a la realización de comprobaciones meramente externas, consistentes en la verificación de la efectiva existencia de una justificación formalmente incluida en los correspondientes instrumentos atributivos de competencias a los municipios. Habrán, en suma, de asegurarse de que la motivación incorporada en aquellos se basa en datos o constataciones mínimamente consistentes, así como de que la correlativa decisión es conforme a la lógica que se desprenda de la ponderación realizada. Esta labor, como resulta evidente, no es en modo alguno sencilla, y tropezará, con toda probabilidad, con comprensiones similares a otras ya muy asentadas entre los operadores jurídicos, como, a título de mero ejemplo, la relativa a la limitada utilidad del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos como parámetro de validez constitucional de las leyes – doctrina certeramente criticada por el profesor Fernández – Rodríguez hace ya más de veinticinco años[46] –.

Sea como fuere, no cabe considerar, en nuestra opinión, que el camino no haya sido trazado correctamente por el legislador estatal básico de régimen local. La incorporación ex art. 25.6 LBRL de una referencia a la diferenciación en la atribución de competencias a los municipios es, con todas las limitaciones que se quiera, una innovación pertinente, que, en último término, debe hallar una traducción específica en la correspondiente normativa sectorial. Ciertamente, la posición ordinamental de la LBRL dará cobertura – rectius: obligará – al empleo del mandato de diferenciación como canon de validez de las decisiones que incidan sobre el régimen competencial de los municipios, pero, por la propia naturaleza de las cosas, no posibilita técnicamente su formulación normativa como algo distinto de un principio jurídico. Por este motivo, la vinculación que la disposición establece entre la diferenciación funcional y la justificación de la ponderación de la capacidad de gestión de las entidades locales no puede ser leída como facilitadora de cumplimientos que hemos dado en identificar como meramente rituales o burocráticos de la nueva exigencia legal. Muy al contrario, en la explicitación de la referida formalidad ha de verse la obligación de proporcionar a los actores implicados una motivación satisfactoria, que permita cuestionar – y, en su caso, verificar – la conformidad a Derecho de las correspondientes asignaciones de responsabilidades públicas. Así, resta tan solo, en este punto, augurar el mayor acierto a los encargados de ejecutar tan delicada tarea.

Sobre la – compleja – relación que el art. 25.6 LBRL entabla con otras disposiciones del mismo texto legal

En un momento anterior de la exposición hemos podido reflexionar acerca del impacto de la proclamación, con carácter básico, del principio de diferenciación como criterio de atribución de competencias a los municipios, subrayando, en particular, la circunstancia de que la misma haya tenido lugar en un contexto en el que ya determinados ordenamientos autonómicos contaban con sus propias previsiones al respecto. La generalización del mandato que hoy establece el art. 25.6 LBRL no es, sin embargo, el único aspecto precisado de análisis desde la perspectiva de su incidencia sobre el sistema de fuentes, habida cuenta de que la referida operación jurídica posee implicaciones igualmente relevantes en lo que hace a la relación que la citada disposición entabla con concretas previsiones del mismo cuerpo legal.

En este sentido, el primer dato que importa destacar – ya aludido al inicio del presente trabajo – es el hecho de que, en buena lógica, la preocupación por la diferenciación funcional ya había sido manifestada por el legislador estatal desde el mismo momento de la aprobación de la LBRL. Así, hemos subrayado cómo, al concretar los diversos parámetros integrantes de la garantía constitucional de la autonomía local en su vertiente funcional, el art. 2.1 LBRL impone al legislador sectorial la obligación de atender a la capacidad de gestión de las respectivas entidades en orden a efectuar las correspondientes atribuciones de competencias. En consecuencia, el nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL asume, en principio, la condición de norma especial, toda vez que, mientras que aquel precepto posee un alcance general, el ámbito subjetivo de aplicación de la disposición objeto de estudio se limita a los Gobiernos municipales. Sin embargo, paradójicamente, desde un punto de vista objetivo, el potencial innovador del art. 25.6 LBRL trasciende el alcance de aquella previsión, en la medida en que, como ya sabemos, el mandato de diferenciación incorporado por la reforma de 2023 vincula la asignación de competencias tanto propias como delegadas, mientras que la mención original de la capacidad de gestión se introdujo por referencia, como venimos repitiendo, a la labor del legislador sectorial – lo que comporta, siquiera sea implícitamente, la circunscripción de su operatividad a la atribución de competencias propias –. Sea como fuere, el nuevo art. 25.6 LBRL implica una innovación sustancial con respecto a la situación precedente, al establecer la exigencia de justificación expresa de la ponderación efectivamente desarrollada – sobre cuyo alcance ya nos hemos pronunciado supra –, sin que su debida lectura conjunta con el citado art. 2.1 LBRL plantee, en todo caso, dificultades interpretativas de relieve.

Asimismo, en segundo lugar, conviene precisar que la circunstancia de que el legislador estatal haya optado por dedicar un apartado específico a la diferenciación en la ordenación básica del régimen competencial de los municipios no perjudica, claro está, la aplicación de otras reglas y principios legales, cuya vinculatoriedad en el referido contexto se mantiene, en nuestra opinión, intacta. A este respecto, aun pudiendo comprenderse la sorpresa inicialmente manifestada por la doctrina con respecto a la no inclusión de la referida mención en el apdo. 3 del art. 25 LBRL[47], ni la separación controvertida se presenta, a nuestro juicio, desprovista de toda razón de ser, ni la misma comporta, en todo caso, una suerte de supraordenación del principio de diferenciación con respecto a los de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, a los que aquella disposición alude.

En lo que hace al primer aspecto, ha de tenerse presente que los principios citados, referidos en el apdo. 3 del art. 25 LBRL, han de observarse, de conformidad con lo establecido en la norma, en la atribución de competencias propias a los municipios “en las materias enunciadas en este artículo”, esto es, en los sectores de actividad en los que el propio legislador básico impone el efectivo reconocimiento de espacios de actuación a favor de los Gobiernos municipales. Sin embargo, como ya sabemos, el deber de diferenciación incorporado por el apdo. 6 de la misma disposición legal vincula la asignación de competencias tanto propias como delegadas. Por consiguiente, la ubicación sistemática del principio objeto de análisis, lejos de resultar censurable por razón de su carácter independiente con respecto a la de los enumerados en el art. 25.3 LBRL, se presenta como una decisión justificada en términos de estricta técnica normativa – cuando menos, considerado cuanto viene de decirse –.

Igualmente, en lo que hace al segundo aspecto, es claro, en nuestra opinión, que la reserva de un espacio propio al principio de diferenciación no supone que el legislador básico haya pretendido “desplazar” los restantes criterios, que, al no haberse visto afectados por la reforma de 2023, continúan informando la asignación de competencias propias a los municipios. En este sentido, deben rechazarse, a nuestro juicio, las lecturas del Real Decreto – ley 6/2023, de 19 de diciembre, que han visto en la decisión del Gobierno central una pretensión de desdibujar la eficacia vinculante de las exigencias en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el contexto de referencia[48] – presunta intención que, en todo caso, no dejaría de plantear dudas en modo alguno menores desde la perspectiva constitucional –. Ciertamente, la incorporación de una mención específica del principio de diferenciación enriquece el elenco de criterios que habrán de ser tomados en consideración por los actores implicados en la atribución de competencias a los municipios, pero del debido empleo simultáneo de una pluralidad más o menos amplia de parámetros no se sigue, como parece haberse asumido de acuerdo con determinados posicionamientos, una suerte de reversión tácita de la reforma operada por la LRSAL en este punto.

Mayores dificultades plantea, en tercer y último lugar, la cuestión referente a la (¿debida?) aplicación de la previsión incorporada por el art. 9 LBRL en el contexto del cumplimiento del principio de diferenciación funcional establecido ex art. 25.6 LBRL. De conformidad con aquel precepto, «[l]as normas de desarrollo de esta Ley que afecten a los Municipios, Provincias, islas u otras entidades locales territoriales no podrán limitar su ámbito de aplicación a una o varias de dichas entidades con carácter singular, sin perjuicio de lo dispuesto en esta Ley para los regímenes municipales o provinciales especiales». La incógnita acerca de si la referida prohibición de desarrollo de la LBRL mediante disposiciones de naturaleza singular afecta a la atribución de competencias a los municipios – y de si, en consecuencia, con ello se ve condicionada la manera en que haya de asegurarse la observancia del mandato de diferenciación – exige reflexionar con carácter previo acerca del alcance e implicaciones de la mencionada previsión legal.

Lo cierto es que los elementos de juicio a disposición del operador jurídico para la recta comprensión del citado art. 9 LBRL son, dicho en términos francamente optimistas, muy escasos. La norma se cuenta, sin ningún género de dudas, entre las que mayores dificultades interpretativas plantean de cuantas integran la regulación estatal básica del régimen local[49]. En concreto, tanto la precisión de dónde se sitúa la línea divisoria entre las nociones de “especialidad” y “singularidad” como, sobre todo, qué haya de entenderse por “desarrollo” de la LBRL a los efectos de la prohibición, son cuestiones cuya dilucidación exige la adopción de estrictas cautelas.

Con respecto al primero de los aspectos referidos, el punto de partida viene representado por la explicación que el Tribunal Constitucional ofreciera con ocasión de la resolución de los recursos interpuestos contra la LBRL en la capital Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre. Cuestionado por la Comunidad de Cataluña el carácter básico de la previsión, desestimaría el Tribunal la tacha relativa a la pretendida invasión de las competencias autonómicas, pronunciándose para ello sobre el contenido de la norma. Así, de acuerdo con la visión del supremo intérprete de la Constitución, «[la prohibición incorporada por el art. 9 LBRL] [n]o supone, en contra de lo que sostiene la Generalidad, la imposición de un uniformismo generalizado en el ejercicio de las competencias autonómicas, ni la imposibilidad de regímenes locales especiales, sino que tan sólo veda el establecimiento de regímenes locales de carácter singular, es decir, con aplicación limitada a determinadas y concretas Entidades locales individualizadas por la propia norma»; tal previsión, precisaría el Tribunal, «constituye por su propia naturaleza una norma básica, que por su contenido no supone una restricción del ámbito de regulación propio de la Comunidad Autónoma, y es además una garantía adicional de la propia autonomía local, que podría resultar disminuida a través de la creación de normas de caso único por parte de la Comunidad Autónoma»[50]. En consecuencia, el Tribunal, con base en el propio tenor literal de la disposición, consagraría el criterio conforme al cual por regímenes especiales habrían de entenderse aquellos cuyo ámbito de aplicación parta de la categorización de los correspondientes Gobiernos locales en función de determinadas características objetivas[51], mientras que los de naturaleza singular serían aquellos destinados a la disciplina de concretas entidades, identificadas explícitamente y de manera individualizada en las normas respectivas. La prohibición, tal y como el propio precepto legal establece con carácter expreso, alcanzaría tan solo a estos últimos[52]; de esta forma, como puntualiza el propio Tribunal, no se cerraría la puerta al establecimiento de particularidades con relación a determinados Gobiernos locales, si bien, en tales casos, la vía a recorrer habría de ser la de su integración en los correspondientes regímenes especiales.

Con relación al segundo de los aspectos referidos – esto es, el concepto de “desarrollo” de la LBRL empleado en el precepto –, hemos de precisar que, aun tratándose de una cuestión que no ha dejado de suscitar interrogantes[53], la mayor parte de la doctrina parece haberse inclinado por una interpretación extensiva, lo que se traduciría en la correlativa proyección de la prohibición establecida ex art. 9 LBRL sobre toda actividad legislativa autonómica con incidencia sobre el estatuto de los Gobiernos locales. Así se ha sostenido tanto en el contexto del comentario general de la disposición[54] como, más específicamente, al hilo del examen de la regulación estatal básica de las competencias municipales. En este último ámbito, destaca el posicionamiento del profesor Ortega Álvarez, que, con algún precedente relevante en la literatura científica[55], ha marcado la pauta en lo relativo a la interpretación del inciso controvertido a partir de las reflexiones que, al respecto, nutren varios pasajes de una monografía de importancia fundamental para el estudio del régimen competencial de los ayuntamientos en el Derecho español[56]. De esta manera, la referida comprensión – amplia – ha llegado a nuestros días, integrándose, no sin automatismos, en las exposiciones generales sobre el régimen jurídico básico de las competencias y potestades municipales[57].

Nos permitimos, sin embargo, discrepar respetuosamente de la lectura asumida mayoritariamente con relación al ámbito de aplicación del art. 9 LBRL. La disposición establece con claridad meridiana que la prohibición alcanza tan solo a las normas de desarrollo de la propia LBRL, no a cualesquiera otras que afecten a la disciplina de los Gobiernos locales. En otros contextos, el legislador básico de régimen local ha sido muy cuidadoso a la hora de imponer mandatos dirigidos a los operadores dotados de potestades normativas, precisando, cuando ha sido necesario, que las respectivas previsiones vinculan al nivel territorial competente para la regulación de los correspondientes sectores de actividad – cfr., en este sentido, no solo el tantas veces citado art. 2.1 LBRL, sino también otras previsiones, como, por ejemplo, el art. 25.2 LBRL –. En consecuencia, y habida cuenta de que el art. 9 LBRL utiliza la expresión “normas de desarrollo”, por tales habrán de entenderse, de una parte, las leyes autonómicas de régimen local, y, de otra, los reglamentos ejecutivos adoptados por el Estado en la misma materia. La interpretación contraria – extensiva –, además de no hallar un apoyo satisfactorio en el propio tenor literal de la norma, constreñiría, a nuestro juicio, las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas sin justificación alguna.

Cuestión diferente, claro está, es que las especialidades que las disposiciones atributivas de competencias a los municipios puedan establecer al amparo del art. 25.6 LBRL carezcan, eventualmente, de fundamento. En tales supuestos, amén de correrse el riesgo de consolidación de divergencias indeseables en lo relativo al grado de responsabilización de los ayuntamientos en la gestión de los asuntos públicos, podría ponerse igualmente en jaque la igualdad de los ciudadanos en el disfrute de los servicios de titularidad municipal. Este es, en último término, el sentido en el que han de ser entendidas determinadas alertas referentes a la posibilidad de que la futura materialización del principio de diferenciación pueda llegar a desembocar en una auténtica “brecha territorial”[58]. Sin embargo, en nuestra opinión, más allá del hecho de que la corrección de tales situaciones podría acometerse, precisamente, a partir del empleo del principio de diferenciación como canon de validez de las correspondientes operaciones atributivas de competencias – bien entendida, la diferenciación solo procede cuando existan razones que la justifiquen y no dé lugar a situaciones discriminatorias –, el art. 9.3 CE proporciona un parámetro tan relevante como el de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que, a nuestro juicio, habría de ser igualmente considerado en tales supuestos. En definitiva, los riesgos señalados no pueden conducir a una ampliación injustificada de la prohibición de singularidades normativas, que el art. 9 LBRL establece tan solo por referencia a las normas de desarrollo del propio texto legal.

Una última razón milita a favor de la interpretación que aquí se sostiene con relación al ámbito de aplicación del tantas veces citado art. 9 LBRL. La misma es indirectamente proporcionada, de hecho, por el propio Ortega Álvarez, cuando, al hilo del análisis de la delegación de competencias como instrumento para la diferenciación funcional en la esfera local, se pronuncia acerca de la aplicabilidad de la regla establecida en el inciso final del art. 5.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico – en adelante, LPA –. El referido precepto establece que «[l]as transferencias o delegaciones se efectuarán siempre para la totalidad de las Diputaciones Provinciales comprendidas en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma». Traída a colación la norma, refuta Ortega – subrayando, a nuestro juicio con el mejor criterio, el carácter básico de la misma – la postura asumida por los profesores Sosa Wagner y De Miguel, quienes, considerada la circunstancia de que la Ley citada había sido privada de su originario carácter orgánico por virtud de la capital Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, habían negado la habilidad de la disposición para vincular efectivamente las operaciones de transferencia y delegación de competencias a favor de las Diputaciones Provinciales[59]. No obstante, entiende el autor – como es fácil intuir a partir de la síntesis, ya expuesta, de su pensamiento – que el art. 9 LBRL extiende al conjunto de Gobiernos locales la controvertida regulación del art. 5.1 LPA in fine[60]. Sin embargo, en nuestra opinión, la confrontación de una y otra normas evidencia cómo, mientras que en el caso de esta última el mandato de tratamiento uniforme se proyecta, por expresa decisión del legislador estatal, sobre una concreta modalidad de operación atributiva de competencias a las Diputaciones Provinciales, la prohibición prevista en el art. 9 LBRL circunscribe su ámbito de aplicación a sus propias normas de desarrollo, noción que, rectamente entendida, alcanza tan solo a las modalidades de regulación ya referidas supra.

En conclusión, el principio de diferenciación incorporado por el nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL no precisa, para su adecuado cumplimiento, de la toma en consideración de la prohibición prevista en el art. 9 LBRL. Ciertamente, lo habitual será que las leyes sectoriales establezcan elementos de diferenciación en la atribución de competencias propias a los municipios con base en circunstancias objetivas, configurando así regímenes funcionales aplicables a categorías más o menos amplias de ayuntamientos. No obstante, es perfectamente posible que, en el contexto de la regulación de un concreto sector de actividad por parte de una Comunidad Autónoma, existan razones válidas para asignar a un solo municipio un nivel de responsabilidad distinto del que haya de corresponder a los demás. En tales supuestos, si la vía de la delegación no se considera adecuada, la eventual aplicación del art. 9 LBRL obligaría bien a renunciar a una legítima opción en la ordenación del correspondiente ámbito material, bien a acudir a fórmulas artificiosas, presentando una atribución singular de competencias como aplicable a una pluralidad de entidades, cuando, en realidad, la misma tan solo operaría en un caso específico. De esta forma, resulta, en nuestra opinión, evidente que no existen motivos que justifiquen la aplicación de la disposición básica de referencia en contextos de regulación manifiestamente no incardinables en la noción de “normas de desarrollo” de la LBRL. Ello es predicable, claro está, de la asignación – hoy ya, forzosamente – diferenciada de competencias a los municipios en cumplimiento del art. 25.6 LBRL.

Conclusiones: La “cultura de la diferenciación”, más allá de la configuración general del régimen local

Como ha habido ocasión de apuntar en algún momento de la exposición precedente, en la actual etapa constitucional en España, el debate en torno a la diferenciación del régimen local se ha planteado, en buena medida, de la mano del relativo al de su interiorización autonómica. En este sentido, dicho sea ahora en extrema síntesis, ya desde el mismo comienzo de la década de los ochenta del pasado siglo, la doctrina administrativista pudo subrayar la potencialidad de las competencias autonómicas en la materia desde la perspectiva del impulso de la diversificación del estatuto de los Gobiernos locales[61]; comprensión que – como, por otra parte, es lógico – continúa inspirando el tratamiento de la cuestión por parte de algunos de nuestros más destacados especialistas[62]. Sin embargo, lo cierto es que, transcurridos ya más de cuarenta años desde la culminación del último proceso constituyente español, dos fenómenos, solo en apariencia contradictorios, han frustrado las perspectivas abiertas con la puesta en marcha del Estado de las autonomías en lo que hace al extremo referido: de una parte, la extraordinaria amplitud de las bases estatales del régimen local – y la correlativa validación de la lectura del art. 149.1.18ª CE en que aquella se fundamenta por parte del Tribunal Constitucional –, factor que, cuando menos en principio, operaría como freno a la consolidación de los más elementales planteamientos diferenciadores; y de otra, la circunstancia de que la diversificación del régimen local haya venido impulsada, en lo esencial, por el propio Estado antes que por las Comunidades Autónomas[63].

En todo caso, tal y como hemos podido igualmente avanzar al hilo del discurso que antecede, el problema de la homogeneidad funcional de los municipios no ha de abordarse en exclusiva – ni siquiera en primer término – mediante la revisión del régimen local. La definitiva explicitación del mandato de diferenciación en el nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL constituye un avance, en nuestra opinión, más relevante de cuanto ha podido darse a entender a partir de las primeras aproximaciones a la reforma de 2023. Sin embargo, el mismo no representa, como resulta evidente, un punto de llegada, sino, muy al contrario, un primer paso hacia una progresiva corrección del tratamiento, a juicio de muchos, excesivamente uniforme de los municipios en la configuración de sus regímenes competenciales por parte de los correspondientes legisladores sectoriales. Así las cosas, una eventual retracción del legislador estatal básico de régimen local, efectuada con vistas a preservar mayores espacios a la consiguiente interiorización autonómica de la materia, podría, sin duda, redundar en un mayor nivel de diversificación del marco normativo aplicable al conjunto de Gobiernos locales, pero no tendría una incidencia significativa sobre la diferenciación de los mismos en clave funcional o competencial.

En definitiva, lo decisivo, como ya se ha venido adelantando, es que la nueva “cultura de la diferenciación” se traslade del contexto de una futura revisión del Derecho local básico a la labor del legislador sectorial – en buena lógica, tanto estatal como autonómico –, toda vez que a este corresponde, en última instancia, el cometido de asegurar al conjunto de Gobiernos locales y, específicamente, a los municipales, un nivel de competencias adecuado para la satisfacción de las necesidades de sus habitantes o, lo que es lo mismo, “parafraseando” el art. 25.6 LBRL, acorde a su capacidad de gestión. La cuestión, pese a lo limitado de su presencia en el debate tanto institucional como académico, no es en modo alguno baladí: dada la proximidad del nivel municipal de gobierno al ciudadano, de una correcta asignación de responsabilidades a los ayuntamientos depende, en buena medida, nada menos que la percepción social en relación con la legitimidad del poder público. Así las cosas, que la disposición objeto de estudio sea tomada en serio por los actores involucrados constituye, en nuestros días, un reto jurídico – y político – de primer orden.

Un último apunte nos permitirá concluir la presente exposición. Con seguridad, para que el mandato incorporado por el art. 25.6 LBRL llegue a buen puerto, será necesario que se dote a los municipios de mecanismos adecuados para que puedan informar al legislador sectorial acerca de sus particulares circunstancias. De esta forma, el perfeccionamiento de los instrumentos de participación local en los procedimientos de elaboración de las normas estatales y autonómicas, largamente demandado por la doctrina española[64], adquiere, tras la reforma de 2023, una renovada significación. Ello evidencia, una vez más, la importancia de la investigación académica para la mejora del estatuto jurídico de los Gobiernos locales.

Note

^[1]* El inciso inicial del citado art. 2.1 LBRL, que no se ha visto afectado por la reforma de 2013 – a la que, con el fin de facilitar el seguimiento del discurso por parte del lector italiano, se hará sucinta referencia en la nota al pie siguiente –, precisa que el mandato de preservación del derecho de intervención en la totalidad de asuntos que afecten al círculo de sus intereses y la correlativa obligación de asignar a los Gobiernos locales las competencias que proceda de conformidad con los criterios que vienen de reproducirse se establecen «[p]ara la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente».

^[2] La citada Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, acometió una profunda revisión de la regulación estatal básica en materia de régimen local con el fin de acomodar la disciplina del mismo a los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, presentándose como consecuencia inmediata y necesaria de la constitucionalización de aquellos en 2011. Por razón de su carácter restrictivo de la autonomía reconocida a favor de los Gobiernos locales, la norma fue objeto de múltiples impugnaciones ante el Tribunal Constitucional español, resueltas a través de una importante saga jurisprudencial inaugurada con la Sentencia 41/2016, de 3 de marzo. A este último respecto, puede consultarse el análisis de F. Velasco Caballero, Juicio constitucional sobre la LRSAL: punto final, en Anuario de Derecho Municipal, 10, 2016, pp. 21 – 44.

^[3] Certeramente subrayado por L. Ortega Álvarez y F. Puerta Seguido, Artículo 2, en M. Rebollo Puig (dir.) M. Izquierdo Carrasco (coord.), Comentarios a la Ley reguladora de las bases del régimen local, t. I, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2007, p. 109.

^[4] L. Vandelli, El Poder Local: Su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de las Regiones (traducción de P. Menéndez García y J. Suay Rincón), Madrid, Ministerio para las Administraciones Públicas, 1992, p. 151 ss.

^[5] Con relación, específicamente, a la directa vinculación entre los postulados revolucionarios y la uniformidad del régimen local, cfr., amén de la citada monografía del profesor boloñés, entre otras muchas, las contribuciones de J. De Savigny, ¿El Estado contra los municipios? (traducción y prólogo de J. Bermejo Vera), Madrid, Instituto de Estudios de la Administración Local, 1978, p. 85; E. García de Enterría, Revolución Francesa y Administración contemporánea, Madrid, Civitas, 1994 (4ª ed.), p. 117; L. Ortega Álvarez, Diferenciación frente a uniformidad en la organización territorial local, en Anuario del Gobierno Local, 1999 – 2000, p. 80; E. Carloni, Lo Stato differenziato: Contributo allo studio dei principi di uniformità e differenziazione, Torino, G. Giappichelli Editore, 2004, p. XVI; S. Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, t. I, Madrid, Iustel, 2007 (2ª ed.), p. 55 ss.; del mismo autor, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, t. II, Madrid, Iustel (2ª ed.), p. 232 ss.; aún del mismo autor, Prólogo, en S. Muñoz Machado (dir.), Tratado de Derecho Municipal, t. I, Madrid, Iustel, 2011 (3ª ed.), p. 30 ss.; F. Velasco Caballero, Municipios urbanos versus municipios rurales: homogeneidad y diferenciación en el régimen local, en Anuario de Derecho Municipal, 13, 2019, pp. 23 – 24; L. Medina Alcoz, Historia del Derecho Administrativo español, Madrid, Marcial Pons, 2022, p. 142.

^[6] Sobre la pervivencia del principio de uniformidad en la Ley de Régimen Local de 1955 y la articulación – y mantenimiento – de determinadas especialidades organizativas, cfr. A. Nieto, La organización local vigente: uniformismo y variedad, en S. Martín – Retortillo (coord.), Descentralización administrativa y organización política, t. II, Madrid, Alfaguara, 1973, p. 64 ss. En la misma clave, para el caso italiano, E. Carloni, Lo Stato differenziato, cit., 2004, p. 100 ss., pone de manifiesto cómo la atenuación de la uniformidad a través de la articulación de determinados regímenes especiales posibilita, precisamente, su permanencia como modelo o ideal.

^[7] Se referiría A. Nieto, La organización local vigente: uniformismo y variedad, cit., p. 115, en este sentido, a la preservación por el legislador preconstitucional de «supervivencias románticas de épocas pasadas, que en el mejor de los casos no ha[bría]n de superar el pintoresquismo curioso», observación de la que posteriormente se haría eco S. Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, t. I, cit., p. 57.

^[8] S. Muñoz Machado, Prólogo, cit., p. 29. La necesidad de avance en esta senda es subrayada, desde una perspectiva general, en una reciente contribución del profesor T. Font i Llovet, El Gobierno local en España a los cuarenta años de la Ley de Bases de Régimen Local. Retos de futuro, en Cuadernos de Derecho Local, 68, 2025, p. 62 ss.

^[9] L. Parejo Alfonso, Derecho básico de la Administración Local, Barcelona, Ariel, 1988, p. 145.

^[10] Desde este punto de vista, posee un especial valor la certera puntualización de F. Velasco Caballero (por ceñirnos a su último posicionamiento al respecto, cfr. Fuentes del derecho local durante la vigencia de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en Cuadernos de Derecho Local, 68, 2025, p. 96), relativa a la inexistencia de argumentos jurídico – constitucionales determinantes de la vinculación de la observancia de la autonomía local por parte de los legisladores autonómicos con un concreto nivel de uniformización del régimen local, resultante de la adopción de una regulación estatal básica garantizadora de aquel principio al amparo del art. 149.1.18ª CE – que hoy, como resulta evidente, continúa “encarnando” la LBRL –.

^[11] Cfr. L. Ortega Álvarez, Diferenciación frente a uniformidad en la organización territorial local, cit., p. 79. Continúa sorprendiendo tal constatación en consideración de la fecha en que la misma se efectuara, por cuanto, como resulta evidente, ya se habían superado, bien entrada la actual etapa constitucional, las dificultades de reivindicación de la diferenciación en el régimen local por parte de los operadores implicados en el contexto de la dictadura franquista a que aludiera A. Nieto al examinar el fallido régimen de carta previsto en la Ley de 1955 (La organización local vigente: uniformismo y variedad, cit., p. 114).

^[12] Como se ha señalado, esta ha sido una constante en la doctrina jurídica de nuestro país, desde el temprano trabajo de A. Nieto (La organización local vigente: uniformismo y variedad, cit.) hasta la ya citada contribución de L. Ortega Álvarez (Diferenciación frente a uniformidad en la organización territorial local). La misma tendencia se ha mantenido posteriormente; cfr., en este sentido, las exposiciones de F. Velasco Caballero, Autonomía y diferenciación en la organización local, en AAVV, Congreso Europeo sobre descentralización territorial y Administración Local, Sevilla, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2009, pp. 169 – 196, y T. Font i Llovet, Uniformidad y diferenciación en las instituciones autonómicas y locales en España: Aquiles y la tortuga, en F. López Menudo (coord.), Derechos y garantías del ciudadano: Estudios en homenaje al Profesor Alfonso Pérez Moreno, Madrid, Iustel, 2011, p. 1217 – 1236; este último autor sostiene, con referencia a las posibilidades de diferenciación del régimen local a través de los Estatutos de Autonomía, que es con respecto a la organización territorial «donde tiene más sentido la diferenciación propiciada por las regulaciones estatutarias» (p. 1234).

^[13] La denominada “interiorización autonómica del régimen local” designa – dicho sea ahora en extrema síntesis, nuevamente con vistas a la adecuada comprensión de la exposición por parte del lector italiano – la pretensión de algunas Comunidades Autónomas, entre las que se sitúa muy destacadamente la catalana, de ensanchar sus propias competencias en la materia mediante la incorporación, en los correspondientes Estatutos de Autonomía, de una regulación más o menos densa del régimen local. La referida operación, sin embargo, sería corregida, para el caso catalán, mediante la importante Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Al respecto, entre la abundante bibliografía referente a la Sentencia y a su impacto en la configuración del régimen local, cfr., por todos, A. Galán Galán, R. Gracia Retortillo, Estatuto de Autonomía de Cataluña, Gobiernos locales y Tribunal Constitucional, en Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 12, 2011, pp. 237 – 301.

^[14] La figura del decreto – ley en España posee importantes condicionamientos materiales, toda vez que, de conformidad con lo establecido en el art. 86.1 CE, los decretos – leyes «no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general». Enlazando con el discurso principal, es claro que la reforma de la LBRL operada por el Real Decreto – ley 6/2023, de 19 de diciembre, no plantea problemas desde la referida perspectiva.

^[15] El nuevo art. 28 LBRL establece la posibilidad de configuración de sistemas de gestión colaborativa en determinados municipios de menos de veinte mil habitantes con el fin de asegurar «recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y, en particular, para una prestación de calidad, financieramente sostenible, de los servicios públicos mínimos obligatorios, mediante medidas de racionalización organizativa y de funcionamiento; de garantía de la prestación de dichos servicios mediante fórmulas de gestión comunes o asociativas; de sostenimiento del personal en común con otro u otros municipios; y, en general, de fomento del desarrollo económico y social de los municipios […]».

^[16] Cfr. el apdo. 3.2.1. del presente trabajo.

^[17] A este respecto, cfr. particularmente las consideraciones críticas de T. Font i Llovet y M. Vilalta Reixach, La reforma “urgente” del régimen local: diferenciación y derechos históricos de Cataluña, en Anuario del Gobierno Local, 2023, pp. 15 – 16.

^[18] Cfr., por ejemplo, el art. 98.2 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

^[19] El tenor literal del art. 88 EAC es el siguiente: «Las leyes que afectan al régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y financiero de los municipios deben tener en cuenta necesariamente las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión que tienen».

^[20] Cfr. el apdo. 3.2.3 del presente trabajo.

^[21] T. Font i Llovet y M. Vilalta Reixach, La reforma “urgente” del régimen local: diferenciación y derechos históricos de Cataluña, cit., p. 20.

^[22] Paradójicamente, el Decreto – ley 3/2023 sería recurrido ante el Tribunal Constitucional con base, entre otros motivos, en la alegada vulneración del principio de igualdad (art. 14 CE), por razón del tratamiento diferenciado que la norma dispensa a los titulares de las viviendas de uso turístico en función del municipio en que se pretenda desarrollar la referida actividad. Por virtud de la Sentencia 64/2025, de 13 de marzo – resolución destinada con seguridad a hacer historia, por cuanto la misma proclama, de manera tan enfática como sorpresiva y carente de implicaciones jurídicas tangibles, la superación de la doctrina de la garantía institucional de la autonomía local –, desestimaría el Tribunal la referida tacha de inconstitucionalidad [FJ 7.a)].

^[23] Cfr. la STC 247/2007, de 12 de diciembre, relativa al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en cuyo FJ 15.c) se afirma que «[la totalidad de prescripciones estatutarias] habrán de ser tomadas en consideración por este Tribunal Constitucional cuando controle la adecuación de las normas autonómicas al correspondiente estatuto». El interés de la referida doctrina constitucional en este punto – si bien por referencia a la eventual utilidad del art. 87 EAC, relativo a los principios de organización y funcionamiento y a la potestad normativa de los municipios, como parámetro de constitucionalidad de la legislación catalana – ha sido destacado por F. Velasco Caballero, Autonomía y diferenciación en la organización local, cit., p. 188.

^[24] A este respecto, cfr. la completa exposición, si bien anterior al Dictamen 3/2023, de 1 de diciembre, de T. Font i Llovet, L’estat actual del govern local: diversitat, flexibilitat, dinamisme, en T. Font i Llovet (dir.), Repensar el govern local: perspectives actuals, Barcelona, Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2023, p. 17 ss.

^[25] Cfr., en particular, el apdo. 3.2.4 del presente trabajo.

^[26] Lo dicho ha de entenderse, claro está, no referido a determinadas iniciativas que todos tenemos en mente, carentes de todo posible soporte jurídico – constitucional.

^[27] Cfr. T. Font i Llovet, Uniformidad y diferenciación en las instituciones autonómicas y locales en España: Aquiles y la tortuga, cit., passim.

^[28] Cfr. F. Velasco Caballero, La planta local de España: criterios para la toma de decisiones, en Anuario de Derecho Municipal, 4, 2010, pp. 43, 45 – 47 y 50.

^[29] M. Almeida Cerreda, La reforma de la planta, estructura competencial, organización y articulación de la Administración local, en J. J. Díez Sánchez (coord.), La planta del Gobierno local, Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2013, pp. 84 – 86, 89 – 90. De este posicionamiento se haría eco, en una reciente contribución, A. Casares Marcos, Las competencias locales, en T. Font i Llovet (dir.), D. Santiago Iglesias, M. Almeida Cerreda (coords.), Las reformas y propuestas de reforma de la legislación local en España, 1999 – 2022, Barcelona-Madrid, Diputación de Barcelona/Fundación Democracia y Gobierno Local, 2023, p. 263.

^[30] Ha de subrayarse que dicho extremo sería, en el mejor de los casos, acogido con escepticismo en las primeras aproximaciones doctrinales efectuadas al calor del anuncio gubernamental; en este sentido, cfr. E. Carbonell Porras, ¿Un estatuto básico para los municipios pequeños?: Un comentario de urgencia, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 15, 2021, p. 67.

^[31] De acuerdo con la exposición de la propia autora en Municipios: competencias y potestades, en F. Velasco Caballero (dir.), Tratado de Derecho Local, Madrid, Marcial Pons, 2024 (2ª ed.), p. 245, el nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL «parece estar pensando en los municipios pequeños […]».

^[32] Al respecto, cfr. las recientes reflexiones de M. Almeida Cerreda, A modo de toque de tentenublo: urge un régimen diferenciado para los pequeños municipios, en Cuadernos de Derecho Local, 68, 2025, pp. 525 – 556, passim.

^[33] Con respecto a esta última cuestión, cfr. T. Font i Llovet, M. Almeida Cerreda, Introducción. Las reformas y propuestas de reforma del régimen local en España, 1999 – 2022, en T. Font i Llovet (dir.), D. Santiago Iglesias, M. Almeida Cerreda (coords.), Las reformas y propuestas de reforma de la legislación local en España, 1999 – 2022, cit., p. 25, así como, aún más recientemente, M. Vilalta Reixach, Regímenes jurídicos especiales de las grandes aglomeraciones urbanas. Balance de los 40 años de la LBRL, en Cuadernos de Derecho Local, 68, 2025, p. 501.

^[34] Cfr. F. Velasco Caballero, Municipios urbanos versus municipios rurales: homogeneidad y diferenciación en el régimen local, cit., p. 24 ss. y 30 ss.).

^[35] Cfr. M. Almeida Cerreda, A modo de toque de tentenublo: urge un régimen diferenciado para los pequeños municipios, cit., p. 541.

^[36] En la exposición sucesiva se parte de la no proyección del mandato de diferenciación del art. 25.6 LBRL sobre el ejercicio, por parte de los municipios, de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, toda vez que el mismo, como es notorio, ha de atender, en primer término, a los criterios establecidos en el art. 7.4 LBRL, norma de cabecera en el referido contexto.

^[37] En todo caso, como habrá de comprobarse infra, en el apdo. 3.3 del presente trabajo, la ubicación sistemática del principio de diferenciación en un nuevo apdo. 6 del art. 25 LBRL, y no en el apdo. 3 del mismo precepto, puede también servir de justificación adicional de la interpretación relativa a su aplicabilidad a la asignación de competencias tanto propias como delegadas a los municipios, que es, como se expondrá seguidamente, la que aquí se asume.

^[38] Cfr. T. Font i Llovet, M. Vilalta Reixach, La reforma “urgente” del régimen local: diferenciación y derechos históricos de Cataluña, cit., p. 21. Cabe destacar, en todo caso, que no es esta una opinión unánime, como lo demuestran determinados posicionamientos críticos con la reforma. Así, F. Romero Alcántara, Una visión crítica sobre los efectos del Libro Tercero del Real Decreto – ley 6/2023 en el ámbito de las entidades locales, en Revista Digital CEMCI, 62, 2024, p. 8 ss., parte de la consideración de que el art. 25.6 LBRL se aplica tan solo a la atribución de competencias propias a los municipios para, sobre dicha base, censurar la indeterminación de la referencia legal al “instrumento jurídico” atributivo de competencias. Idéntico es el punto de partida – objeto, en todo caso, de un tratamiento aséptico, por cuanto la referencia al respecto es puramente tangencial – asumido por F. Toscano Gil, La lucha contra la fragmentación municipal, en E. Montoya Martín, S. Fernández Ramos (coords.), Estudios sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local con motivo de su X aniversario, Barcelona/Madrid, Fundación Democracia y Gobierno local, 2024, p. 149 y 153 (en ambos casos, en nota al pie).

^[39] Extremo subrayado por L. Ortega Álvarez, El régimen constitucional de las competencias locales, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1988, p. 136 – 137, que mantendría el referido criterio en contribuciones sucesivas. Sobre el referido posicionamiento del autor y las implicaciones que el mismo posee por relación a la interpretación del art. 9 LBRL habrá de volverse infra, en el apdo. 3.3 del presente trabajo.

^[40] Cfr. el apdo. 3.3 del presente trabajo.

^[41] En este sentido, cuando menos implícitamente, T. Font i Llovet, M. Vilalta Reixach, La reforma “urgente” del régimen local: diferenciación y derechos históricos de Cataluña, cit., p. 21, que señalan que en tales supuestos «el instrumento del acuerdo o convenio permitiría satisfacer el carácter más individualizado de dicha ponderación».

^[42] En este sentido, cfr. T. Font i Llovet, M. Vilalta Reixach, La reforma “urgente” del régimen local: diferenciación y derechos históricos de Cataluña, cit., p. 21, que subrayan la posible toma en consideración, en la materialización del principio de diferenciación en su vertiente funcional, de «otras características, como las geográficas, las funcionales, las organizativas o de dimensión». Idéntica es la valoración que el precepto merece en opinión de F. Romero Alcántara, Una visión crítica sobre los efectos del Libro Tercero del Real Decreto – ley 6/2023 en el ámbito de las entidades locales, cit., p. 12.

^[43] Sobre esta cuestión habrá de volverse infra, en el apdo. 3.3 del presente trabajo.

^[44] Característica que ha podido ser identificada como uno de los aspectos críticos del art. 25.6 LBRL; a este respecto, cfr., de nuevo, T. Font i Llovet, M. Vilalta Reixach, La reforma “urgente” del régimen local: diferenciación y derechos históricos de Cataluña, cit., p. 21, así como E. Montoya Martín, 40 años de prestación de servicios públicos locales en la LBRL, en Cuadernos de Derecho Local, 68, 2025, p. 180.

^[45] En el caso de la atribución de competencias propias a los municipios, por razones evidentes, el mandato de diferenciación vincula tan solo al legislador sectorial autonómico, no al estatal.

^[46] T.R. Fernández Rodríguez, De la arbitrariedad del legislador: Una crítica de la jurisprudencia constitucional, Madrid, Civitas, 1998.

^[47] En este sentido, cfr. T. Font i Llovet y M. Vilalta Reixach, La reforma “urgente” del régimen local: diferenciación y derechos históricos de Cataluña, cit., p. 21.

^[48] En este sentido, en opinión de F. Romero Alcántara, Una visión crítica sobre los efectos del Libro Tercero del Real Decreto – ley 6/2023 en el ámbito de las entidades locales, cit., p. 10 – 11, «el elemento nuclear para la atribución de competencias a los municipios pasa de la exigencia de la observancia de los principios rectores de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y de la evitación de cualquier problema de solapamientos competenciales entre Administraciones, a la percepción de la capacidad de gestión que tenga el municipio que la recibe».

^[49] Así, las dudas acerca de la razón de ser de la prohibición, interpretada en sus justos términos, no han dejado de ser puestas de manifiesto por la doctrina; en esta línea cfr. muy especialmente Mª. J. Alonso Mas, Artículo 9, en M. J. Domingo Zaballos (coord.), Comentarios a la Ley Básica de Régimen Local, Cizur Menor, Aranzadi, 2005 (2ª ed.), p. 225, que tacha el contenido de la disposición de “absurdo” y carente de sentido.

^[50] FJ 7º de la Sentencia.

^[51] Regímenes hoy incorporados tanto en la propia LBRL – cfr., por ejemplo, el aplicable a los municipios de gran población – como por el legislador autonómico al amparo de lo dispuesto en el art. 30 de la LBRL. Con respecto a esta última disposición legal y las particularidades de su aplicación, resulta obligada la remisión in toto a E. Carbonell Porras, Artículo 30, en M. Rebollo Puig (dir.), M. Izquierdo Carrasco (coord.), Comentarios a la Ley reguladora de las bases del régimen local, t. I, cit., pp. 773 – 790.

^[52] Con la excepción, aunque no lo precise la Sentencia, de los aplicables a las ciudades de Madrid y Barcelona, cuyo fundamento, desde la perspectiva de la prohibición establecida en el art. 9 LBRL, se halla en la Disposición adicional sexta del mismo cuerpo legal.

^[53] En este sentido, cfr. nuevamente Mª. J. Alonso Mas, Artículo 9, cit., p. 224, que expresa sus dudas acerca de si la prohibición ciñe su ámbito de aplicación a la legislación autonómica de régimen local o alcanza ya a la normativa atributiva de competencias a los Gobiernos locales, ya a la regulación proveniente del propio Estado.

^[54] En este contexto, cfr. la exposición de A. Bueno Armijo, Artículo 9, en M. Rebollo Puig (dir.), M. Izquierdo Carrasco (coord.), Comentarios a la Ley reguladora de las bases del régimen local, t. I, cit., pp. 216 – 217, que detalla, además, en nota al pie los términos del debate parlamentario planteado con relación a la ambigüedad de la norma.

^[55] Nos referimos, en concreto, a la exposición de J. Ferret i Jacas, Uniformidad y variedad en la regulación del municipio, en Autonomies, 4, 1986, p. 81, que, presuponiendo la aplicación del art. 9 LBRL a las operaciones atributivas de competencias a los municipios, precisaría que, «[a] pesar de la dicción literal de la norma, el otorgamiento de competencias por la legislación sectorial puede diversificar a los municipios por razones objetivas».

^[56] La postura del citado autor, referida a la asignación de competencias tanto propias como delegadas a los municipios, quedaría fijada en L. Ortega Álvarez, El régimen constitucional de las competencias locales, cit., pp. 56 – 57 y 136 – 137, y se mantendría en diversas contribuciones sucesivas; cfr. Las competencias como paradigma de la autonomía local, en Justicia Administrativa, núm. extraordinario, 2000, pp. 44 – 45; Las competencias propias de las Corporaciones locales, en S. Muñoz Machado (dir.), Tratado de Derecho Municipal, t. I, cit., pp. 414 – 415, así como sus trabajos en coautoría con F. Puerta Seguido, Artículo 2, cit., p. 107; y Artículo 27, en M. Rebollo Puig (dir.), M. Izquierdo Carrasco (coord.), Comentarios a la Ley reguladora de las bases del régimen local, t. I, cit., pp. 737 – 738.

^[57] Al respecto, cfr. muy especialmente M. Domínguez Martín, Municipios: competencias y potestades, cit., p. 247.

^[58] Al respecto, cfr. J. M. Burgar Arquimbau, Breve análisis del impacto real del Real Decreto – ley 6/2023 en la Administración local, 2024, disponible en: https://www.gobiernolocal.org/acento – local/breve – analisis – del – impacto – real – del – real – decreto – ley – 6 – 2023 – en – la – administracion – local/.

^[59] Cfr. F. Sosa Wagner, P. De Miguel García, Las competencias de la corporaciones locales, Madrid, Instituto de Estudios de la Administración Local, 1985, p. 187, con referencia en nota al pie a una interesante matización del principio ínsito a la norma estatal en el art. 17 de la Ley 3/1983 de 1 de Junio, de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, consistente en el condicionamiento de la operatividad del deber de trato igualitario a que «lo permita la naturaleza del servicio».

^[60] Cfr. L. Ortega Álvarez, El régimen constitucional de las competencias locales, cit., pp. 136 – 137, así como su trabajo junto a F. Puerta Seguido, Artículo 27, cit., pp. 737 – 738.

^[61] En este sentido, sin pretensión alguna de exhaustividad, pueden consultarse las exposiciones de A. Embid Irujo, Autonomía municipal y Constitución: aproximación al concepto y significado de la declaración constitucional de autonomía municipal, en Revista Española de Derecho Administrativo, 30, 1981, pp. 467 – 468, y J. L. Meilán Gil, La articulación de los ordenamientos local y autonómico, en Revista Española de Derecho Administrativo, 44, 1984, p. 677, de las que se haría eco, subrayando su alineación con la jurisprudencia constitucional, L. Ortega Álvarez, El régimen constitucional de las competencias locales, cit., pp. 51 – 52.

^[62] Así, continúa refiriéndose a la interiorización autonómica del régimen local como vía fundamental para la diferenciación, entre otros, el profesor T. Font i Llovet, tanto en sus contribuciones en autoría única (Uniformidad y diferenciación en las instituciones autonómicas y locales en España: Aquiles y la tortuga, cit., pp. 1233 – 1234; y L’estat actual del govern local: diversitat, flexibilitat, dinamisme, p. 12), como en una de sus últimas colaboraciones con el profesor M. Vilalta Reixach (La reforma “urgente” del régimen local: diferenciación y derechos históricos de Cataluña, cit., p. 20).

^[63] Con relación a ambos fenómenos, cfr. la aún reciente exposición de F. Velasco Caballero, Reformas en el régimen local general: el inicio de un nuevo ciclo, en Anuario de Derecho Municipal, 15, 2021, p. 25.

^[64] La reivindicación doctrinal a este respecto arranca, en España, de la monografía del profesor L. Medina Alcoz, La participación de los entes locales en la elaboración de normas autonómicas y estatales, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2009, y llega hasta nuestros días, como evidencian las más recientes contribuciones de G. Villar Crespo, La participación de las ciudades en la toma de decisiones de las autoridades estatales y autonómicas en España: estado de la cuestión y reflexiones al efecto, en Anuario del Gobierno Local, 2022, pp. 93 – 138, y M. Vilalta Reixach, Garantía de la autonomía local. Participación de las entidades locales en procedimientos decisorios que les afecten, en T. Font i Llovet (dir.), D. Santiago Iglesias y M. Almeida Cerreda (coords.), Las reformas y propuestas de reforma de la legislación local en España, 1999 – 2022, cit., p. 279 – 295.