Diferenciación y financiación municipal en España / Paula Salinas, Maite Vilalta

Introducción

El presente artículo analiza las características y diferencias del modelo de financiación de los municipios españoles, poniendo especial énfasis en los elementos que generan variaciones en la capacidad financiera y en la autonomía de los ayuntamientos. La financiación local en España se estructura a partir de un conjunto de recursos propios – tributarios y no tributarios –, la participación en tributos del Estado y las transferencias procedentes de los gobiernos autonómicos. Sin embargo, la aplicación de estos mecanismos no es homogénea, y factores como el tamaño poblacional, la capacidad fiscal, el volumen de competencias asumidas o el régimen jurídico del municipio (foral u ordinario) generan disparidades significativas entre territorios.

El artículo se organiza en cuatro secciones principales. Tras esta introducción, se ofrece una breve descripción del modelo de financiación municipal en España. A continuación, se analiza con detalle los elementos de diferenciación que caracterizan el modelo, abordando aspectos como las diferencias en competencias, en el volumen y comportamiento del gasto, y en la autonomía de decisión sobre los impuestos locales que componen la llamada “cesta tributaria”. También se examinan los mecanismos de participación en los tributos del Estado y las transferencias recibidas de los gobiernos autonómicos, prestando especial atención a las fórmulas de asignación de recursos y su relación – o ausencia de ella – con las necesidades reales de gasto de los municipios. Se dedica un apartado específico a comparar los municipios de régimen común y los de régimen foral, señalando las diferencias en competencias, financiación y autonomía fiscal.

Este análisis pretende ofrecer una visión integral de cómo los distintos instrumentos de financiación, lejos de distribuir recursos de manera uniforme o proporcional a las necesidades competenciales, generan disparidades significativas que condicionan la capacidad de los municipios para prestar servicios y ejecutar políticas públicas adaptadas a su realidad local.

Breve descripción del modelo de financiación de los municipios españoles

La composición de los ingresos municipales en España queda reflejada en el Cuadro 2.1. En 2023, el conjunto de municipios obtuvo un total de ingresos de 65.695,06 millones de euros, el 36,5% de los cuales procedían de impuestos; el 14,7% correspondía a tasas, precios públicos, contribuciones especiales y otros ingresos, como multas; el 42,8% provenía de transferencias de otras administraciones públicas; el 1,9% se derivaba de ingresos patrimoniales; y el 0,6% tenía su origen en la venta de inversiones reales.

Cuadro 2.1. Fuentes de ingresos de todos los municipios españoles*. Liquidación 2023.

_{(*) Incluye los municipios de los territorios forales (País Vasco y Navarra) que tienen reconocido un régimen fiscal específico. Elaboración propia a partir de Ministerio Hacienda.}

En cuanto a los impuestos, existen tres de carácter obligatorio: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), que tal como muestra el cuadro 2.2. representa el 61,8% del total de ingresos impositivos municipales y grava la propiedad de bienes inmuebles urbanos y rústicos; el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), que supone el 7,0% del total y se aplica a empresas, profesionales y artistas con una facturación igual o superior a un millón de euros; y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), que representa el 10,0% y recae sobre los propietarios de vehículos matriculados en los registros públicos.

Cuadro 2.2. Ingresos impositivos de los municipios españoles. Liquidación 2023.

* _{Incluye: Impuesto general indirecto canario; impuestos extinguidos e impuesto sobre gastos suntuarios (cotos de caza y pesca).}

_{Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda.}

Además de estos impuestos obligatorios, los municipios pueden aplicar tributos de carácter potestativo: el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), que supone el 5,8% del total y grava el aumento de valor de los terrenos en el momento de su transmisión; el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), que representa el 6,4% y se aplica a cualquier obra, construcción o instalación realizada dentro del municipio; y el Impuesto sobre Gastos Suntuarios, que con un 0,01% del total grava los cotos de caza y vedados (en el cuadro 2.2. está dentro de “otros impuestos”).

Junto a estos impuestos, existen participaciones territorializadas en tres grandes tributos estatales: el IRPF, el IVA y los Impuestos Especiales. Sin embargo, estas participaciones solo benefician a los municipios con más de 75.000 habitantes, así como a las capitales de provincia y de comunidad autónoma. Los porcentajes de participación son bastante bajos: un 2,1336% sobre la cuota líquida del IRPF generada en el municipio, un 2,3266% sobre la recaudación líquida del IVA atribuible al municipio y un 2,9220% sobre la recaudación líquida de los Impuestos Especiales (que incluyen los tributos sobre la cerveza, el vino y bebidas fermentadas, los productos intermedios, el alcohol y bebidas derivadas, los hidrocarburos y el tabaco). Adicionalmente, los municipios considerados turísticos cuentan con una participación específica del 2,0454% sobre la recaudación líquida que les corresponde del impuesto sobre hidrocarburos y del impuesto sobre las labores del tabaco. Tal como muestra el cuadro 2.2. estas participaciones aportan el 5,8% de los ingresos impositivos municipales.

El cuadro 2.3. muestra la procedencia de las transferencias recibidas por los municipios españoles. El 55,1% son concedidas por la Administración central, un 25,5% por los gobiernos autonómicos y un 16,1% por las Diputaciones provinciales, Consejos Insulares (de las Islas Baleares) y Cabildos (del archipiélago canario). El 3,3% restante procede de otros entes y organismos.

Cuadro 2.3. Procedencia de las transferencias recibidas por los municipios españoles. Liquidación 2023

_{Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda.}

La principal transferencia que reciben los municipios españoles procedente de la administración central es una subvención incondicionada en forma de Participación Municipal en los Tributos del Estado (PMTE) para los municipios de menos de 75.000 habitantes, y en forma de Fondo Complementario para los municipios de más de 75.000 habitantes y las capitales de provincia y de comunidad autónoma.

La distribución de la PMTE entre los distintos municipios se realiza mediante una fórmula en la que intervienen tres variables, que son las siguientes:

1. La población corregida mediante unos coeficientes que aumentan a medida que lo hace el tamaño del municipio (esta variable tiene un peso del 75%).
2. El inverso de la capacidad fiscal (con un peso del 12,5%), que se calcula como la relación existente entre la base imponible media del IBI por habitante de cada ayuntamiento y la misma magnitud correspondiente al estrato de población al que pertenece, ponderada por la relación entre la población de derecho de cada municipio y la población total de los municipios incluidos en esta modalidad de participación. Los estratos de población son: menos de 5.000 habitantes, entre 5.000 y 20.000 habitantes, entre 20.000 y 50.000 habitantes y más de 50.000 habitantes.
3. El esfuerzo fiscal (con un peso del 12,5%), cuyo cálculo se realiza a partir de la relación entre los tipos de gravamen aplicados en los impuestos municipales obligatorios (IBI, IAE, IVTM) y los tipos máximos que se pueden aplicar según la normativa vigente.

Por su parte, el cálculo del Fondo Complementario correspondiente a los municipios de más de 75.000 habitantes se realiza actualizando la cuantía correspondiente al año 2004, aplicando simplemente una tasa de evolución (la de los ingresos tributarios del Estado).

Las trasferencias que reciben los municipios de sus respectivos gobiernos autonómicos son, fundamentalmente, de carácter condicionado, es decir, contribuyen a financiar determinados servicios públicos. En algún caso, pero poco importante desde un punto cuantitativo, se trata de trasferencias incondicionadas que se conocen con el nombre de Participaciones en los Ingresos de las Comunidades Autónomas (PICAS).

Finalmente, los municipios obtienen el 3,5% de sus ingresos a través de operaciones financieras, esencialmente préstamos.

Análisis de los elementos de diferenciación en el modelo de financiación municipal

El régimen común y el régimen foral

Los municipios de régimen foral, situados en la Comunidad Autónoma de Navarra y en la Comunidad Autónoma del País Vasco, presentan diferencias significativas respecto a los municipios de régimen común en varias dimensiones clave. En primer lugar, suelen gestionar un volumen de gasto más elevado, ya que asumen competencias que en otros territorios podrían estar transferidas a la Comunidad Autónoma o al Gobierno Central, incluyendo áreas como educación, sanidad o servicios sociales. Esto se traduce en una mayor capacidad y responsabilidad competencial, que exige estructuras administrativas más amplias y complejas.

En materia de autonomía tributaria, los municipios forales cuentan con un margen más amplio para diseñar y gestionar impuestos locales, dado que forman parte de sistemas fiscales propios – el Convenio Económico en el País Vasco y el Convenio Foral en Navarra –, lo que les permite decidir tipos, deducciones y, en ocasiones, gestionar impuestos que en el régimen ordinario dependen del Estado o de la Comunidad Autónoma. Esta autonomía también incide directamente en la financiación recibida, ya que los municipios forales perciben recursos mediante cesiones de tributos propios de la Comunidad Autónoma y no dependen de fórmulas de participación estatal como los municipios ordinarios, que reciben la mayor parte de su financiación vía la participación en tributos del Estado y fondos complementarios, sujetos a fórmulas de reparto que, como se ha visto, no siempre se ajustan a necesidades o competencias.

En consecuencia, los municipios forales disfrutan de mayor autonomía financiera y capacidad de decisión, lo que se traduce en mayor control sobre su gasto y en una relación más directa entre competencias asumidas y recursos disponibles, mientras que los municipios ordinarios están más condicionados por los límites y criterios establecidos por la normativa estatal y autonómica, con menor margen para adaptar la financiación a su realidad local.

Diferencias en el marco competencial de los municipios españoles

La Ley 7/85 de 2 abril regula el marco competencial de los municipios españoles. Concretamente, enumera las materias que serán ejercidas por los municipios, en los términos que establezca la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas (artículo 25). Se establece que los municipios son competentes en un conjunto de materias explícitamente enumeradas[*]. Y, al mismo tiempo, se determina que el municipio pueda promover toda clase de actividades y prestar todos aquellos servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de sus ciudadanos.

La obligatoriedad de los servicios que deberán ser prestados por los municipios, solos o asociados, varía según su tamaño (artículo 26). Concretamente, los servicios que deben prestar obligatoriamente los municipios varían según si éstos tienen menos de 5.000 habitantes, entre 5.001 y 20.000 habitantes, entre 20.001 y 50.000 habitantes, y más de 50.001.

En el artículo 27 de la Ley 7/85 se contempla también la posibilidad de que el Gobierno Central y las Comunidades Autónomas puedan delegar competencias a los municipios; y se prevé que éstos puedan solicitar a su Comunidad Autónoma la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondan, en el caso que les sea imposible o muy difícil de llevar a cabo. Al mismo tiempo, se establece que las Comunidades Autónomas puedan cooperar con las Diputaciones para garantizar la realización de los servicios atribuidos a los municipios. Asimismo, las Diputaciones pueden cooperar con los entes comarcales en el marco establecido por la legislación autonómica. Y, finalmente, se contempla también la posibilidad de que los municipios realicen actividades complementarias de las propias de otras administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente.

Posteriormente, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, estableció una serie de cambios que afectan algunos de los aspectos mencionados en la Ley 7/85. Concretamente, los más destacables, en relación al marco competencial municipal, son los siguientes:

1. La eliminación de los aspectos referentes a:
1. que los municipios puedan solicitar a su Comunidad Autónoma la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondían cuando esto les resultara de imposible o de muy difícil cumplimiento;
2. que las CCAA puedan cooperar con las Diputaciones para garantizar la realización de los servicios atribuidos a los municipios;
3. que las Diputaciones puedan cooperar con los entes comarcales en el marco establecido por la legislación autonómica.
   Se establece que en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes sea la Diputación o entidad equivalente la que coordine, ya sea a través de la prestación directa o mediante consorcios, mancomunidades u otras fórmulas de gestión compartida, un conjunto de servicios que se enumeran explícitamente[†]. Y, al mismo tiempo, se determina que la Diputación o entidad equivalente deberá repercutir a los municipios el coste efectivo de dichos servicios en función de su uso; y en el caso que estos servicios se financien a través de tasas, estos recursos corresponderán a la Diputación o entidad equivalente.

2. La eliminación de la posibilidad de que los municipios realicen actividades complementarias de las propias de otras administraciones públicas, y en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente.

Teniendo en cuenta este marco legal, un ayuntamiento debe prestar un conjunto de servicios que les son obligatorios en función del intervalo de población en el que se encuentre, pero puede decidir, si así lo cree conveniente para poder atender a posibles demandas de sus ciudadanos, prestar más servicios de los enumerados como obligatorios. Estos servicios obligatorios son, teniendo en cuenta los cambios introducidos por la Ley del 2013, los siguientes:

1. Servicios que deben ser prestados obligatoriamente por todos los municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
2. Servicios que deben ser prestados obligatoriamente por los municipios de más de 5.000 habitantes: Todos los servicios citados en el punto anterior, parques públicos, biblioteca pública, y tratamiento de residuos.
3. Servicios que deben ser prestados obligatoriamente por los municipios de más de 20.000 habitantes: Todos los servicios citados en los puntos anteriores, protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social (en este caso se limita las competencias en materia de servicios sociales respecto a la Ley anterior), prevención y extinción de incendios, e instalaciones deportivas de uso público.
4. Servicios que deben ser prestados obligatoriamente por los municipios de más de 50.000 habitantes: Todos los servicios citados en los puntos anteriores, transporte urbano de viajeros y protección del medio ambiente.

A partir de esta breve y esquemática descripción del marco competencial de los municipios españoles, se puede afirmar que;

1. El principal elemento de diferenciación está relacionado con el tamaño. El listado de servicios de prestación obligatoria varía en función de la pertenencia a uno de los cuatro intervalos señalados. Cabe tener en cuenta que a partir de la Ley 27/2013, existe también un trato distinto según si el municipio tiene más o menos de 20.000 habitantes.
2. Se permite que el municipio decida prestar servicios más allá de los obligatorios. Por tanto, se abre la posibilidad que los municipios acaben prestando servicios distintos según las demandas de sus ciudadanos, para atender distintas necesidades, o según su ideología.
3. Existe un elemento de diferenciación competencial a nivel territorial. Las CCAA pueden aprobar determinadas normativas sectoriales que hagan obligatoria la prestación de determinados servicios por parte de sus municipios. Ello es pues otro elemento de diferenciación: la prestación de un determinado servicio puede ser solo obligatorio para los municipios de una determinada Comunidad Autónoma y no para el resto, de este modo, los servicios que acaban prestando obligatoriamente los municipios son distintos según la Comunidad Autónoma en la que se encuentran.

Todo ello no debería suponer ningún problema si, precisamente, el modelo de financiación local también lo previera. Es decir, si el marco competencial municipal reconoce ciertas diferencias, el modelo de financiación municipal también debería hacerlo: la heterogeneidad competencial se traduce en una heterogeneidad en el comportamiento del gasto que debería ser contemplado por el lado de los ingresos. El modelo de financiación municipal debería tener en cuenta que no todos los ayuntamientos acaban prestando los mismos servicios, ni tienen las necesidades. Así es, el modelo de financiación municipal debería tener en cuenta que existe esta visión abierta del marco competencial municipal.

Y, además, si los servicios que acaban prestando los municipios acaban siendo distintos según en qué Comunidad Autónoma se encuentran, los gobiernos autonómicos deberían poder tener más capacidad de decisión sobre los ingresos de sus municipios. Si las Comunidades Autónomas tienen capacidad para incidir sobre los servicios que prestan los municipios, también deberían poder incidir en sus ingresos.

Diferencias en el volumen y comportamiento del gasto municipal

El marco competencial establecido por la normativa descrita en el punto anterior condiciona el comportamiento del gasto municipal. Es decir, el marco competencial determina la tipología de los servicios que acaban prestando los municipios.

El cuadro 3.1. muestra el volumen de gasto realizado por los municipios españoles el año 2023 teniendo en cuenta los intervalos de población que determinan su ámbito competencial. El gasto realizado por el conjunto de los 8.132 municipios españoles fue de una media de 1.356,42 euros por habitante. Sin embargo, esta cifra es un 34,2% superior en los municipios de menor tamaño (menos de 5.000 habitantes) que gastaron por habitante una media de 1.819,74 euros. Los que menor gasto por habitante realizaron (un 7,3% por debajo de la media) son los municipios de entre 5.000 y 20.000 habitantes (1.258,49 euros per cápita).

Cuadro 3.1. Destino funcional del gasto de los municipios españoles. € habitante. Liquidación 2023

_{* Incluye: industria y energía; investigación y desarrollo; otras prestaciones de carácter económico; deuda pública; medio ambiente; comercio, turismo y medianas pequeñas empresas; transferencias a otras administraciones.}

_{Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda.}

Si se observa el destino funcional del gasto municipal, se aprecian diferencias significativas. Por ejemplo, mientras que los municipios de menor tamaño destinan a los servicios de carácter general y órganos de gobierno 454,81 euros por habitante, los de mayor tamaño les destinan 148,97 euros por habitante. En cambio, mientras que los municipios de más de 50.000 habitantes destinan a la seguridad y movilidad ciudadana una media de 173,51 euros por habitante, los de menos de 5.000 habitantes le destinan 43,86 euros por habitante. Y mientras que el gasto en infraestructuras es de 92,04 euros por habitante en los municipios pequeños, para los de más de 50.000 habitantes es de 8,82 euros per cápita.

El gráfico 3.1. permite visualizar el peso de las distintas partidas de gasto municipal sobre el total según el tamaño poblacional. Los gastos en servicios de carácter general y órganos de gobierno representan el 25,0% del presupuesto municipal para los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes. Este porcentaje es del 11,2% para los de más de 50.000 habitantes. Y mientras la seguridad y movilidad ciudadana supone el 13,1% del gasto para los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes, este porcentaje es del 2,4% para los municipios de menos de 5.000. Éstas son algunas de las diferencias más significativas, pero el gráfico muestra que existen diferencias, aunque menos elevadas, en todas las partidas de gasto.

Gráfico 3.1. Destino funcional del gasto de los municipios españoles.% sobre el total. Liquidación 2023

_{Elaboración propia a partir del cuadro 3.1.}

Cabe tener en cuenta que el 84% de los municipios españoles tiene menos de 5.000 habitantes, de manera que los datos que se acaban de describir en relación a estos municipios, son representativos del comportamiento de una amplísima mayoría de los ayuntamientos españoles.

Algunos estudios muestran, además, que el comportamiento del gasto está evolucionando de forma distinta según el tamaño de los municipios[‡]. Por ejemplo, entre el 2010 y el 2023 se observa que existen servicios que solo han visto incrementar el gasto asignado en los municipios de menos de 5.000 habitantes, mientras que en los demás ha disminuido, se trata de: medio ambiente; administración financiera y tributaria; vivienda y urbanismo. Y existen servicios que, si bien han visto incrementar el gasto recibido en casi todos los municipios, destaca, sobre todo, en relación a los demás, la mayor tasa de variación positiva correspondiente a los de menos de 5.000 habitantes. Se trata de: fomento del empleo; servicios de carácter general; servicios sociales y promoción social; cultura.

Desde el año 2010 hasta la actualidad el gasto realizado en aquellos servicios que son típicamente locales (bienestar comunitario), ha crecido en todos los municipios, pero también lo ha hecho el destinado a servicios como la educación, los servicios sociales y promoción social, o el medio ambiente. Cabe tener en cuenta que algunos de estos servicios son de prestación no obligatoria, según el marco normativo anteriormente descrito, para la mayoría de municipios[§].

Tal como se ha señalado anteriormente, existe otro elemento de diferenciación además del tamaño municipal, que es el de la pertenencia a una Comunidad Autónoma u otra. El gráfico 3.2. permite ver que los municipios de la Comunidad Autónoma de Catalunya gastan una media por habitante de 1.563 euros (un 16% por encima de la media estatal), mientras que los municipios de Murcia gastan una media de 1.086 euros por habitante (un 19% por debajo de la media estatal).

Gráfico 3.2. Gasto por habitante de los municipios españoles por Comunidades Autónomas. € habitante. Liquidación 2023.

_{Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda.}

La cesta tributaria: elementos de diferenciación en la capacidad de decisión sobre algunos tributos

Tal como acabamos de ver, la cesta tributaria de los municipios del Estado español está integrada por cinco impuestos: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) y el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO). El funcionamiento de estos impuestos está regulado por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). Esta ley establece los elementos esenciales de dichos impuestos y su funcionamiento. Por ejemplo, determina la forma en que se cuantifica, en cada caso, la capacidad de pago de los contribuyentes, es decir, la base imponible del impuesto, y también regula las tarifas, las exenciones y las bonificaciones. No obstante, se reconoce a los municipios una cierta capacidad para tomar decisiones sobre algunos elementos de estos tributos, de modo que, tal como puede comprobarse a través de la aprobación de sus ordenanzas fiscales, pueden desarrollar una determinada política tributaria.

En el caso del IBI, por ejemplo, los municipios disponen de un cierto margen de autonomía para regularlo, lo que provoca que la carga fiscal pueda variar de forma significativa entre unos municipios y otros. Cada ayuntamiento puede fijar los tipos de gravamen dentro de los límites legales para los bienes urbanos, rústicos y de características especiales, así como establecer tipos diferenciados para determinados inmuebles urbanos no residenciales de mayor valor catastral. Asimismo, el Estado permite incrementar los tipos máximos en función de determinadas características del municipio, como ser capital de provincia o Comunidad Autónoma, prestar servicios de transporte colectivo o tener una elevada proporción de suelo rústico, pero su aplicación concreta depende de la decisión municipal. Además, los ayuntamientos pueden optar por aplicar o no recargos sobre viviendas desocupadas, aprobar tipos reducidos o bonificaciones para mitigar incrementos de valores catastrales, y definir qué exenciones y bonificaciones potestativas conceden, por ejemplo, a familias numerosas, entidades sin ánimo de lucro, actividades económicas de especial interés municipal o inmuebles con instalaciones de energías renovables.

En relación al IAE, este está fuertemente regulado por la normativa estatal, ya que las tarifas por actividad, la estructura del impuesto y el coeficiente de ponderación en función del volumen de negocio vienen fijados por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y por el Real Decreto Legislativo 1175/1990, sin margen de modificación por parte de los ayuntamientos. Sin embargo, los municipios sí disponen de capacidad normativa en algunos aspectos clave. En particular, pueden establecer el coeficiente de situación, que permite graduar la cuota del impuesto en función de la localización del local o establecimiento dentro del municipio, clasificando las vías públicas en distintas categorías fiscales y asignando a cada una un coeficiente dentro de los límites legales. Asimismo, los ayuntamientos pueden decidir la aplicación de determinadas bonificaciones potestativas, como las vinculadas a la creación de empleo, el inicio de actividades empresariales, el uso de energías renovables o la declaración de actividades de especial interés o utilidad municipal.

En el caso del IIVTNU, el Estado regula los elementos esenciales del impuesto, como la definición del hecho imponible, los supuestos de no sujeción, las exenciones obligatorias y los límites máximos de los porcentajes anuales aplicables para calcular el incremento de valor, así como el tipo impositivo máximo, que no puede superar el 30%. No obstante, los ayuntamientos disponen de margen de decisión en aspectos relevantes que inciden directamente en la cuantía final del impuesto. En particular, cada municipio puede fijar los porcentajes anuales aplicables al valor del terreno dentro de los límites máximos establecidos por el Estado, determinar el tipo de gravamen concreto (por debajo del límite legal) y regular la aplicación de bonificaciones potestativas. Entre estas bonificaciones destaca la relativa a las transmisiones por causa de muerte de la vivienda habitual, que puede alcanzar hasta el 95% de la cuota íntegra, así como la posible bonificación por actividades económicas de especial interés o utilidad municipal, cuya aplicación queda a criterio de cada ayuntamiento.

En el caso del IVTM, el Estado establece los elementos esenciales del impuesto, como el hecho imponible, las clases de vehículos, las tarifas máximas aplicables y las exenciones obligatorias. No obstante, los ayuntamientos tienen capacidad de decisión sobre ciertos aspectos que afectan directamente a la cuantía final a pagar. Por ejemplo, pueden modificar las tarifas a la baja dentro de los límites legales establecidos por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) y decidir la aplicación de bonificaciones potestativas, como las vinculadas a vehículos ecológicos, eléctricos o híbridos, y a vehículos históricos o de gran antigüedad.

Aunque la estructura básica de los impuestos municipales – IBI, IAE, IIVTNU o IVTM – y las exenciones obligatorias están determinadas por la normativa estatal, los ayuntamientos tienen capacidad para fijar tipos, aplicar coeficientes, establecer recargos y bonificaciones potestativas dentro de los límites legales. Estas decisiones municipales hacen que, pese a un marco común, el importe efectivo de cada impuesto pueda variar significativamente de un municipio a otro.

La participación de los municipios en los tributos del Estado: variables utilizadas para captar las diferencias en las necesidades de gasto de los municipios y su distinta capacidad fiscal

La subvención incondicionada que reciben los municipios, tanto en forma de participación en los tributos del Estado para los municipios de menos de 75.000 habitantes como de fondo complementario para los municipios más grandes y las capitales, se distribuye según fórmulas que incorporan variables como población, esfuerzo fiscal y capacidad tributaria. Sin embargo, la forma en que se ponderan estas variables provoca que municipios de tamaño similar puedan recibir cantidades distintas sin que exista una justificación clara desde criterios de redistribución de recursos. Además, como se vera a continuación, la asignación de los fondos no guarda una relación directa con el reparto competencial ni con la carga real de servicios que cada municipio debe prestar según su tamaño o características, por lo que la cuantía percibida depende más de los coeficientes y fórmulas técnicas que de necesidades reales o de criterios de equidad territorial.

La distribución de la participación municipal en los tributos del estado entre los municipios de menos de 75.000 habitantes responde a una fórmula, en la que intervienen tres variables (población, esfuerzo fiscal y capacidad tributaria) según las siguientes ponderaciones:

El 75% se reparte en función del número de habitantes de derecho de cada municipio corregido por unos coeficientes que aumentan a medida que lo hace el tamaño del municipio y que son los que aparecen en el siguiente cuadro:

Cuadro 2.2. Ponderación de la variable población

(_{Elaboración propia)}

El 12,5% se reparte en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio, que resulta de aplicar la siguiente formulación:

siendo EFm el esfuerzo fiscal medio de cada municipio; el factor de ponderación o peso relativo para cada uno de los impuestos que la ley ha seleccionado como indicadores de esfuerzo fiscal en relación con la recaudación total de tales tributos. A estos efectos la ley General de Presupuestos del Estado para 2004 considera la recaudación de tres impuestos: el IBI, el IAE y el IVTM. representa la población del municipio. Y el cociente RcO/RPm indica la relación entre la recaudación real y la potencial para cada uno de los tres citados impuestos:

1. En relación con el IBI, RcO/RPm se calcula como el tipo impositivo efectivo fijado por el municipio dividido por el tipo mínimo fijado por la ley (0,4 para los bienes inmuebles urbanos y especiales, y 0,3 para los bienes inmuebles rústicos), y dividido a su vez por el tipo máximo que cada municipio puede exigir (1,3 para los bienes inmuebles urbanos y especiales y 1,22 para los bienes inmuebles rústicos). Una vez obtenido este cociente se multiplica por el cociente entre la base imponible media del IBI urbano por habitante del municipio y la correspondiente al estrato de población al que este pertenece. A estos efectos los tramos de población se identifican con los utilizados para la distribución del 75% asignado a la variable población (menos de 5.000 habitantes; entre 5.001 y 20.000 habitantes; entre 20.001 y 50.000 habitantes; o más de 50.000 habitantes).
2. En relación con el IAE, RcO/RPm se calcula como el cociente entre el padrón municipal del impuesto y el sumatorio de las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del impuesto. Todo ello respecto a cada uno de los supuestos de sujeción del mismo.
3. En relación con el IVTM, RcO/RPm es igual a 1.

El coeficiente de esfuerzo fiscal medio por habitante para cada municipio, no podrá ser superior al quíntuplo del menor valor calculado del coeficiente de esfuerzo fiscal medio por habitante de los ayuntamientos incluidos en el tramo de población superior a 50.000 habitantes.

El 12,5% restante se reparte en función del inverso de la capacidad tributaria, calculada como la relación existente entre la base imponible media del IBI por habitante del municipio y la misma magnitud del estrato en el que se encuentre dicho municipio, ponderada por la relación entre la población del municipio y la población total de los incluidos en esta modalidad de participación (los de menos de 75.000 habitantes). A estos efectos los tramos de población se identifican con los utilizados para la distribución del 75% asignado a la variable población.

El cálculo del cuantía correspondiente al fondo complementario que reciben los municipios de más de 75.000 habitantes, y las capitales de provincia y comunidad autónoma es el resultado de aplicar un índice de evolución a la cuantía correspondiente al año base (2003). Esta cuantía inicial se calculó aplicando las siguientes expresiones:

PIEi2004 = PIEi2002 = PIEi2004/2003 (2.2)

FCi2004 - PIEi2004 - P.IRPEFi2004 - P.IVAi2004 - P.IIEEFih,2004 (2.3)

siendo y la participación total en los ingresos del Estado correspondiente al municipio i en el último año de aplicación del modelo anterior, año 2003, y en el año base del nuevo modelo, año 2004, respectivamente; el índice de evolución entre los años 2003 y 2004; la participación del municipio i en el fondo complementario de financiación en el año 2004; y y los importes de los rendimientos cedidos al municipio i en relación con los impuestos sobre la renta de las personas físicas (IRPF), sobre el valor añadido (IVA) y el conjunto de impuestos especiales sobre fabricación correspondientes al año 2004.

Una vez calculada la cuantía inicial del fondo complementario correspondiente a cada municipio se actualizará anualmente aplicando el siguiente índice de evolución:

IEt/2004 = ITEt /ITE2004 (2.4)

donde representa los Ingresos Tributarios del Estado (ITE), que están constituidos por la recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión a las comunidades autónomas en el IRPF, el IVA y los IIEE (cerveza, vino y bebidas fermentadas; productos intermedios; alcohol y bebidas derivadas; hidrocarburos y labores de tabaco).

En conclusión, el reparto de la subvención incondicionada entre los municipios no refleja ni el reparto competencial ni criterios de redistribución de recursos. Por un lado, se utilizan tramos de población distintos a los empleados para asignar competencias municipales – mientras que la distribución de funciones considera los límites de 5.000, 20.000 y 50.000 habitantes, la ponderación de la subvención aplica coeficientes propios para cada estrato poblacional –, lo que rompe cualquier correspondencia entre responsabilidades y financiación. Por otro lado, la definición de la variable de capacidad fiscal y la ponderación que recibe cada municipio hacen que el mecanismo no permita una redistribución efectiva de recursos.

Las transferencias recibidas por los municipios de sus respetivos gobiernos autonómicos: diferencias en el volumen y en la tipología

Tal como se ha señalado anteriormente los municipios españoles reciben transferencias de sus respectivos gobiernos autonómicos. Mayoritariamente son transferencias corrientes de carácter condicionado que contribuyen a financiar determinados servicios prestados por los ayuntamientos como escuelas infantiles, servicios sociales, vivienda, etc. En algunos casos también existen transferencias incondicionadas. Por ejemplo, en Cataluña existe un Fondo de Cooperación Local que se distribuye entre los distintos municipios catalanes en función de determinadas variables como la población, núcleos de población diferenciados, superficie, capitalidad, etc.

Está claro pues que cada Comunidad Autónoma decide tanto el volumen como la tipología de las transferencias que otorga a sus municipios. Por tanto, estamos ante un aspecto diferencial en el modelo de financiación municipal.

Gráfico 3.3. Transferencias recibidas por los municipios españoles de sus respectivos gobiernos autonómicos. € habitante. Liquidación 2023.

(*) Estas dos Comunidades Autónomas disponen de un régimen fiscal propio distinto al del resto de Comunidades Autónomas reconocido por la Constitución española (régimen foral). Cabe destacar que también Canarias tiene reconocido un régimen fiscal específico.

Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda.

El gráfico 3.3. permite ver las diferencias en el volumen de trasferencias por habitante recibidas por los municipios españoles procedentes de sus respectivos gobiernos autonómicos. Tal como puede apreciarse existe una diferencia significativa en la relación que se establece entre la hacienda municipal y la autonómica en los territorios forales (País Vasco y Navarra) y la que existe en el resto del Estado español. Los municipios del País Vasco reciben una media de 859 euros por habitante del gobierno autonómico (más concretamente de las Diputaciones forales y de la Comunidad Autónoma), mientras que los municipios de Murcia reciben de su gobierno autonómico una media de tan solo 88 euros por habitante. Estamos ante dos modelos heterogéneos, distintos. Por el contrario, en el caso de los municipios forales el volumen y el peso de las transferencias procedentes del gobierno central es muy inferior al recibido por los municipios del resto del Estado.

Gráfico 3.4. Estructura de ingresos de los municipios españoles por Comunidades Autónomas.% sobre el total de ingresos no financieros. Liquidación 2023.

* incluye: resto de transferencias (de la Unión Europea, de empresas privadas, consorcios, etc.); ingresos patrimoniales; venta de inversiones reales.

Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda.

Las diferencias que se han descrito en este apartado en relación a distintos aspectos que configuran el modelo de financiación municipal en España, dan lugar a la existencia de heterogeneidad en la estructura de los ingresos municipales según la Comunidad Autónoma de pertenencia.

Valoración

El análisis realizado evidencia que el modelo de financiación municipal en España presenta importantes elementos de diferenciación que deberían considerarse para mejorar su eficacia, equidad y capacidad de adaptación a la diversidad territorial. Entre los factores más relevantes destacan el tamaño del municipio, su grado de ruralidad, la pertenencia a áreas metropolitanas y la renta media de los habitantes, que condicionan tanto las necesidades de gasto como la capacidad tributaria local. Estos elementos son esenciales para garantizar la eficiencia en la prestación de servicios, aprovechando economías de escala cuando corresponda, así como para asegurar la autonomía financiera de los ayuntamientos, permitiéndoles decidir sobre cómo recaudar y cómo gastar en función de las preferencias de sus ciudadanos.

Asimismo, el modelo debería incorporar mecanismos de nivelación que contemplen las distintas necesidades y capacidades fiscales, de manera que los municipios puedan mantener niveles de servicio comparables pese a sus diferencias estructurales. Sin embargo, en España se observa una disfunción institucional: mientras que los gobiernos autonómicos pueden organizar el territorio mediante entes supramunicipales – consejos comarcales, mancomunidades, veguerías u otras entidades descentralizadas –, la competencia sobre la hacienda local sigue siendo del gobierno central, lo que provoca que la financiación municipal sea uniforme y poco sensible a la diversidad institucional y territorial existente.

En consecuencia, el modelo actual muestra limitaciones para responder a la heterogeneidad de los municipios. La evidencia apunta a que al menos dos elementos diferenciadores – el tamaño del municipio y la pertenencia a una determinada Comunidad Autónoma – son decisivos y deberían ser incorporados explícitamente en cualquier reforma del sistema. Un modelo de financiación más flexible, capaz de adaptarse a las realidades institucionales y territoriales locales, sería más eficiente, equitativo y coherente con la autonomía municipal, siguiendo ejemplos de Países federales donde la financiación local depende de los Estados o Regiones y puede ajustarse a las particularidades de cada territorio.

Note

^[*] Concretamente se trata de las siguientes: a) Seguridad en lugares públicos; b) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas; c) Protección civil, prevención y extinción de incendios; d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales; e) Patrimonio histórico – artístico; f) Protección del medio ambiente; g) Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores; h) Protección de la salubridad pública; i) Participación en la gestión de la atención primaria de la salud; j) Cementerios y servicios funerarios; k) Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social; l) Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales; ll) Transporte público de viajeros; m) Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo; n) Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

^[†] Son los siguientes: la recogida y el tratamiento de residuos; el abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales; la limpieza viaria; el acceso a los núcleos de población; la pavimentación de las vías urbanas y el alumbrado público.

^[‡] N. Bosch Roca, M. Vilalta Ferrer, Organización territorial, competencias y financiación municipal: tres aspectos que deben ser analizados conjuntamente, en Idem (dirs.), La Tributación municipal: retos y oportunidades, Anuario de Hacienda Local, Barcelona-Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2025, pp. 11-43.

^[§] D. Mas, P. Salinas, M. Vilalta (dirs.), Informe sobre el gasto no obligatorio de los municipios españoles. Ejercicios 2004 – 2007, Documentos e Informes, Barcelona-Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2011.