Divagazioni tra ERP e servizio sociale. I LEP dell’ERP e le politiche abitative / Alvise Vittorio Alessandro Divari

Avvocato di A.T.E.R. della Provincia di Vicenza

È pericoloso credere e pericoloso non credere.
Pericolosum est credere et non credere
Fedro, Favole, III, 1°, 1.

Premessa

La fiaccola che illumina il dibattito sulla assistenza abitativa è in perenne combustione, destando sempre vivo interesse all’esercizio del policy making.

Per vero l’abitazione è figura cangiante intorno alla quale ruota la galassia dell’infrastruttura sociale; non vi è dubbio che la condizione abitativa integri un fattore abilitante di rilievo assoluto per il contrasto alla diffusione della povertà.

Come in una profezia che si autoavvera[1] il contrasto alla crisi abitativa, ora all’insegna del no one left behind, è in gran fermento, registrandosi il risveglio dell’agenda internazionale e comunitaria[2].

Affinché il lettore non annetta a questo scritto intendimenti alieni da quelli che gli son propri, si rende opportuna un po’ di chiarezza per delineare i binari che ci si accinge a percorrere.

Un imponente numero di autori ha profondamente scandagliato i meandri del tema abitativo[3].

Un’altra geremiade sul diritto all’abitazione, non aggiungendo nulla di risolutivo al dibattito scientifico, è tutt’al più ridondante. Così come non sarà questa la sede ove promuovere audaci progetti di self managed co – housing. Nei limiti dello scritto ci si guarderà bene dal fornire soluzioni tecniche fondanti. Va da sé che, (per tentare di deflettere un magnifico fallimento), si tenterà di placare il rumore di fondo del pingue palcoscenico normativo.

Si proporrà una divagazione, dal carattere esegetico, poggiando lo sguardo sul piano della funzione del servizio sociale nel contesto dell’Edilizia Residenziale Pubblica (di seguito ERP). Ciò nella prospettiva di dimostrare che la moltiplicazione divisiva e autocefala degli enti e delle policy è proliferata in un dominio che è il core business del servizio sociale mediante il quale amministrare[4] e realizzare il diritto di abitazione.

Per un profilo introduttivo, non sarà inutile osservare che l’ERP, tenuto conto delle finalità di carattere sociale cui è rivolta, consiste in un servizio pubblico che sconta una distopica crisi di identità, vieppiù vittima di bias cognitivi[5], sempre più vistosamente sovrapponibile all’area di intervento dei servizi sociali. A riprova di ciò, ognun può avvedersi che il focus delle normative regionali, in uno con la veste dei principali player istituzionali (IACP, ATER et al.), ha subito una metamorfosi in chiave umanitaria: dalla costruzione di nuove abitazioni, alla mera gestione del patrimonio immobiliare esistente, per finire alla teorizzazione dei provider di servizi di welfare[6].

Se così è, va allora affermato che, in un contesto dove gli enti pubblici sono contraddistinti da: «capacità adattiva bassa mentre è alta la loro omeostasi»[7], vieppiù impaludati da path dependence[8], il rapporto di utenza, inteso come accesso alle prestazioni essenziali, diviene centrale, ponendosi in collegamento causale con l’attuazione dei principi costituzionali di eguaglianza e solidarietà sociale, secondo standard uniformi su tutto il territorio nazionale ex art. 117, co. 2, lett. m), Cost., evocando obblighi aggiuntivi connessi al servizio universale di impronta solidaristica, senza eccessi di formalismo tra emergenza abitativa e ERP o tra poveri meritevoli e non meritevoli[9].

Welfare tra politiche abitative e sociali

Il legame tra politiche abitative e politiche sociali costituisce uno dei nodi più controversi nella configurazione contemporanea del welfare state. L’abitazione, infatti, pur presentandosi tradizionalmente come oggetto di intervento settoriale, è espressione che racchiude una natura intrinsecamente obliqua, collocandosi al crocevia tra governo del territorio, politiche sociali e tutela dei diritti fondamentali della persona.

In via di prima approssimazione, conviene avvertire che le politiche sociali e il sistema del welfare, come in un patchwork di tassellazioni, non sempre seguono geometrie affini, essendo condizionati dal contesto storico e socioeconomico.

Nel quadro di uno Stato sociale, ove si impieghi il termine welfare nel suo significato generale dinamico, possono ricomprendersi la sanità, la previdenza e i servizi sociali, ossia tutto quanto costituisce dovere inderogabile della Repubblica di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), concretizzando “il pieno sviluppo della persona umana”, senza ostacoli di ordine economico e sociale che limitano la libertà e uguaglianza tra i cittadini (art. 3 Cost.). Ove si intenda il welfare in senso tecnico e statico, si circoscrive il riferimento alle attività e prestazioni sociali, ossia alle attività, servizi, prestazioni e interventi è il carattere della “universalità necessaria”[10].

Muovendo da tali premesse, la dottrina ha adombrato due modelli di intervento pubblico nella sfera sociale: quello europeo, c.d. del welfare universale, e quello nordamericano dell’intervento pubblico residuale o di supplenza[11].

All’interno di questo quadro teorico è opportuno notare che le politiche abitative rappresentano uno dei settori più rilevanti, (ed al contempo più problematici), del sistema di protezione sociale. Segnatamente si registra che le politiche abitative a sostegno della locazione possono essere dirette o indirette: con le prime le famiglie in difficoltà ricevono denaro per pagare il canone, c.d. fondi morosità/contributi affitto o housing allowance (ex post); mediante le seconde si incrementano gli alloggi in locazione di ERP/ERS/emergenza abitativa (ex ante)[12].

A questi riguardi, malgrado la centralità di soddisfazione necessaria del bisogno abitativo, conviene altresì annotare che, similmente agli altri Stati Europei, da lungo corso il tema abitativo costituisca il wolby pillar del welfare state, cioè la colonna debole, incerta, specie in termini di risorse[13].

Per metter ordine si badi che le politiche abitative pubbliche, collocandosi in un sistema di protezione sociale, impingono in una posizione trasversale, comune a più ambiti di policy, giacché: «il sostegno abitativo deve far parte di un quadro più ampio finalizzato all’inclusione e alle protezioni sociali, garantendo accessibilità, sicurezza e dignità a tutti i gruppi vulnerabili»[14], senza dover necessariamente guardare solo all’accesso alla proprietà mediante la vendita di alloggi sociali o altre misure volte a ridurre i costi per l’acquisto[15].

Correlativamente, la definizione degli interventi in materia abitativa risulta condizionata dalla pluralità di livelli istituzionali coinvolti nonché da frammentazione di competenze. Il percorso del decision maker si colloca dunque all’intersezione di molteplici settori di policy, rendendo necessario un costante coordinamento tra politiche differenti[16]. Esemplificando, è noto che l’accesso ad una casa decorosa e sicura risulta a sua volta indispensabile per il godimento di altri beni fondamentali quali la salute, la privacy, l’istruzione e lo sviluppo infantile[17].

In un sistema di governance multilivello, la selezione dei bisogni si manifesta tutt’altro che lineare, scontando un problema di frammentazione delle competenze e di codeterminazione (c.d. necessaria relazionalità), talchè ogni approccio di metodo potrebbe risultare incompleto[18].

Sebbene sussista una stretta corrispondenza tra il diritto all’abitazione e gli altri diritti economici, sociali e culturali[19], gli interventi di ERP sono stati storicamente caratterizzati da una limitata integrazione tra la dimensione immobiliare e la dimensione di politica sociale.

Muovendosi da tali premesse assiologiche ne viene la necessità di collocare le politiche abitative all’interno di una visione integrata delle politiche pubbliche.

La questione abitativa si rinsalda frattanto con il più ampio concetto di salute e benessere urbano[20], ossia della relazione di fattori oggettivi relativi all’ambiente residenziale e soggettivi legati alle condizioni socio – economiche e demografiche degli individui[21]. Non più soltanto governo del territorio, edilizia, o sanità, bensì, ad avviso di molti, welfare[22].

Più nello specifico, proprio da questa multidimensionalità si plasma il welfare urbano, quale punto di incontro tra politiche sociali e territoriali; da un lato implementazione di servizi sociali, dall’altro conseguenza legata all’attività di governo del territorio[23].

Conseguentemente, la politica sociale può coincidere con la politica abitativa, ossia una: «politica della casa che dovrebbe far si che chi ha la casa non la perda»[24].

L’abitare come servizio

Svolte tali precisazioni, se è vero che, come già esposto, le politiche abitative costituiscono, ad avviso di molti, il pilastro traballante ma basilare del welfare state, allora è d’obbligo una concezione nuova di abitare come servizio, a cavallo tra le politiche abitative e sociali[25], che preveda l’apporto di un insieme integrato di interventi offerti anche dal terzo settore (c.d. welfare mix)[26].

Tale impostazione conduce dunque al progressivo superamento di una concezione meramente edilizia delle politiche per la casa, in favore di una vision più integrata fondata sul riconoscimento del diritto all’abitare che non si esaurisce nella disponibilità dell’alloggio, ma comprende anche la qualità dell’ambiente urbano, l’accessibilità ai servizi, la sostenibilità ambientale e la dimensione relazionale della vita comunitaria[27].

D’altronde l’evoluzione verso forme sociali più progredite assegna allo Stato il compito concreto: «di intensificare e approfondire l’attività di protezione delle predette categorie allo scopo di conferire loro quella parità di dignità sociale e quella sicurezza di vita di cui sono prive, caratterizzando dinamicamente la nostra intera struttura sociale»[28].

Ponendo in disparte la concezione di Stato minino, c’è da premettere che l’evoluzione dell’intervento pubblico nell’economia e nella società è stata profondamente influenzata dai vincoli derivanti dalla finanza pubblica[29].

In proposito mette conto rilevare che in un contesto di forte insostenibilità sul piano sociale, il dibattito che anima persistentemente le agende politiche di tutti i paesi sviluppati, si incentra su quale sia l’estensione corretta dello Stato e quali debbano essere i diritti da garantire, distinguendo tra spese produttive sulle quali investire e spese improduttive, cioè da tagliare[30].

Per meglio comprendere il problema, con la limitazione all’indebitamento (ossia il mezzo con cui si finanziavano i diritti sociali) e l’austerity della finanza pubblica, il decisore pubblico è chiamato ad analizzare sotto l’aspetto del risultato economico, servizi con redditività positiva ed altri, invece, che possono essere erogati o usati accettando perdite o disavanzi in settori soggetti a fallimento del mercato[31].

In tale ambito il Legislatore italiano, nell’arco di quest’ultimo ventennio, ha adottato un modello apparentemente “generalista” intervenendo sporadicamente, vieppiù con azioni disorganiche spesso dettate da situazioni di emergenza «al punto che la questione abitativa si è ridotta a un affare di famiglia»[32]; successivamente si è assistito a un’eccessiva sclerotizzazione del sistema che ha di fatto condotto lo Stato ad abbracciare il modello cosiddetto residualista[33].

Emblematica, in tale senso, è come già ricordato la situazione in cui versano le ATER/IACP che, come in una fase di perestroika, stanno attraversando un periodo segnato dalla difficoltà di ridefinire la propria identità e missione: «non più enti di costruzione di immobili, ma nemmeno operatori di welfare a pieno titolo»[34].

In questa prospettiva l’ERP, anticipando quando si dirà nel seguito, ove intesa come attività assistenziale sociale, potrebbe concretizzarsi in un vero e proprio servizio di protezione sociale, in quanto finalizzato alla soddisfazione di un bisogno fondamentale della collettività[35] che si pone in stretta correlazione con il munus del servizio di assistenza sociale in favore dei membri più vulnerabili[36]; ciò è quanto si prefigge il Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali 2024 – 2026 di cui all’All. 4 del Decreto 2 aprile 2025 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali che prevede il nesso di interdipendenza sistemica tra politiche abitative, sociali e economiche.

L’abitazione come servizio sociale di protezione

Prima che la fiamma di Prometeo evapori, dobbiamo prender le mosse dalla circostanza che l’abitazione è universalmente riconosciuta quale misura di sicurezza sociale, ossia un servizio pubblico di protezione sociale di natura assistenziale, il cui riconoscimento normativo in Italia può farsi risalire, in via sistematica, perlomeno al R.D. 28 aprile 1938, n. 1165[37], quando non alla L. Luzzati del 31 maggio 1903 n. 254[38].

Sul punto, diversamente da altri Stati europei, non si può sottacere come la nostra Carta fondamentale non rechi però alcuna norma specifica sul diritto all’abitazione, neppure in tema di ripartizione di competenze fra Stato e Regione[39]; siffatto diritto non è garantito in sé ma in quanto strumentale alla soddisfazione di altri bisogni primari delle persone. Ciò si desume indirettamente dalla Costituzione nel suo complesso e, più segnatamente, da alcune disposizioni costituzionali connesse alla attuazione del principio di uguaglianza sostanziale (art. 3, co. 2, Cost.), alla dignità della persona (art. 2 Cost.), all’esercizio dei diritti di libertà, tra cui la libertà di domicilio, sub specie di luogo idoneo a garantire indebite interferenze (art. 14 Cost.), il diritto a formare il proprio nucleo familiare (artt. 29 – 31 Cost.), il diritto alla salute (art. 32 Cost.), nonché, per la maggioranza, il diritto richiamato all’art. 47, co. 2, Cost, ove si favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà[40].

L’affermazione della dimensione social dell’alloggio si inserisce invero nel più ampio consolidamento dello Stato come ente erogatore di servizi. Il passaggio allo “Stato dei “servizi” è stato caratterizzato dalla produzione diretta di prestazioni da parte delle istituzioni pubbliche, a fronte di una crescente diversificazione delle funzioni amministrative[41].

In siffatto contesto, il lemma “servizio” può assumere una valenza poliedrica per attività tutt’altro che omogenee[42].

Al fine di comprendere quanto si va argomentando, non può sfuggire che allorquando tale attività è organizzata e attuato dallo Stato per soddisfare esigenze di carattere sociale, essa rientra per definizione nella definizione di servizio pubblico[43] in quanto preordinato al soddisfacimento di interessi: «intrinsecamente legati all’effettivo godimento dei diritti fondamentali ed in particolare dei diritti sociali»[44].

La ratio del servizio relativo alla ERP è pertanto indubbiamente quella di garantire il soddisfacimento del bisogno abitativo mediante un servizio, pubblico, di carattere spiccatamente sociale: «al fine di assicurare un ‘esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti (art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), mediante un servizio pubblico deputato alla provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti» (v.d. di recente C. Cost., n. 1/2026 che indica in termini analoghi C. Cost n. 168/2014, n. 147/2024 e n. 44/2020, n. 1/2025)[45].

Per l’effetto da molti lustri la Corte Costituzionale ha sancito che ogni scollamento tra il requisito della residenza stabile e «qualsiasi valutazione attinente alla situazione di bisogno o di disagio del richiedente» appare «incompatibile con il concetto stesso di servizio sociale, come servizio destinato prioritariamente ai soggetti economicamente deboli» e illegittimo rispetto all’art. 3 Cost. con riferimento sia ai principi di eguaglianza e ragionevolezza, sia al secondo comma, poiché contraddice la funzione sociale dell’edilizia residenziale pubblica» (C. Cost. n. 44/2020)[46].

A ciò aggiungasi, con maggior impegno esplicativo, che il diritto di abitazione, inteso come misura di sicurezza sociale, trova un solido ancoraggio nel sistema delle fonti europee.

Per il Pilastro dei diritti sociali in UE (16 aprile 2017) le persone in stato di bisogno e prive di risorse sufficienti hanno diritto ad avere accesso ad alloggi sociali o all’assistenza abitativa di qualità. In parallelo la Carta dei diritti fondamentali dell’UE (art. 34) riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e abitativa al fine di garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti. L’accesso universale all’alloggio è bensì inquadrato come Servizio di Interesse Economico Generale (SIEG) ai sensi dell’art. 106, par. 2 del TFUE. Come evidenziato nel parere del Comitato economico e sociale sul tema: «aspetti problematici di una definizione dell’edilizia abitativa sociale come SIEG» il servizio pubblico presenta un carattere sociale e la Commissione ritiene che l’alloggio sociale debba essere definito in diretto collegamento con i cittadini svantaggiati o i gruppi sociali più svantaggiati.

Ancora. Nel panorama internazionale non possono esser dimenticati l’art. 25 della Dichiarazione Universale dei diritti umani e l’art. 11 PIDESC che riconoscono nell’abitazione una componente necessaria del diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute ed il benessere proprio della persona e della famiglia, nonché del diritto ad un livello di vita adeguato e al miglioramento continuo delle proprie condizioni di vita[47].

“Abracadabra”: nelle locuzioni “diritto alla casa” convergono perciò tutti quei valori, quelle esigenze e quelle garanzie di carattere giuridico, etico e sociale che consentirebbero ad ogni singolo individuo di avanzare pretese antropogeniche nei confronti dei pubblici poteri[48]; uno spazio fisico e dignitoso ove poter legittimamente manifestare la propria personalità e garantire lo sviluppo psicofisico dell’essere umano in una determinata collettività[49].

In questo modo che le politiche abitative sono così entrate a far parte dei modelli contemporanei di welfare urbano e metropolitano, orientati al miglioramento della qualità della vita e promozione della coesione sociale[50].

Il servizio sociale abitativo

La matrice delle prestazioni in ambito abitativo è storicamente riconducibile all’assistenza sociale, ossia al proprium dell’assistenza sociale laica e, prima ancora, religiosa[51].

L’attuale configurazione del servizio sociale si colloca in esito ad un percorso evolutivo contrassegnato da profondi mutamenti del quadro giuridico dell’assistenza e delle politiche abitative.

Con il sorgere delle prime città industriali europee si è assistito ad una palingenesi urbanistica e di politica sociale[52]. Il rapido processo di inurbamento delle masse operaie ha fatto emergere nuovi bisogni collettivi, tra cui quello abitativo assunse un rilievo eminente.

In tale contesto, la Legge Crispi n. 6972/1890, con il suo regolamento di esecuzione, ha segnato un passaggio decisivo verso la pubblicizzazione dell’assistenza mediante la trasformazione delle congregazioni di carità e le istituzioni pubbliche di beneficenza che possono costituire i primi strumenti di intervento pubblico a favore delle fasce sociali più deboli nelle città industriali[53].

La città italiane hanno assunto le sembianze di una sorta di organismo le cui condizioni dipendono dalle singole parti di cui è costituito mentre «ciò che caratterizza il bisogno di abitazione è che il suo soddisfacimento non è d’origine privato, ma d’interesse pubblico»[54]. Per vero lo Stato è intervenuto in maniera limitata «non tanto conscio delle esigenze della società che deve tutelare, ma pressato dalle situazioni di estremo bisogno in cui versano i più poveri», dove per questa ragione «le prime leggi adoperano l’espressione «case popolari, in quanto destinate alle classi più povere ammassate soprattutto nelle grandi città industriali»[55].

L’Edilizia popolare è dunque nata come aspetto della beneficienza sia per l’oggetto delle attività, che per i suoi destinatari, per il ruolo assegnato ai soggetti operatori, e per la sua estraneità all’apparato statale[56]

Accanto alle attività delle Opere Pie, Segretariati Sociali[57], IACP e Comuni tra la fine dell’Ottocento e le prime decadi del ’900, un ulteriore sviluppo si registra nel secondo dopoguerra. Nel 1954 il Comitato di attuazione dell’Ina casa, al fine di agevolare lo sviluppo di comunità, ha istituito l’Ente gestione servizio sociale, trasformato nel 1962 in Istituto servizio sociale case lavoratori (Isscal), cui fu affidata, per il tramite di assistenti sociali, l’attuazione e l’organizzazione dei centri sociali, uno dei primi Servizio Sociale di Comunità nei nuovi complessi urbani[58].

Successivamente, con la L. n. 865/1971 l’ERP è stato progressivamente qualificata come attività assistenziale e come servizio di protezione sociale finalizzato al soddisfacimento di un bisogno fondamentale della collettività[59].

Dal punto di vista giuridico, valga per il momento osservare come l’emersione della categoria dei servizi sociali si rinsalda all’indomani processo di decentramento amministrativo avviato con il DPR n. 616 del 1977, che ha trasferito alle Regioni numerose funzioni in materia assistenziale (concluso nel 1988 con l’abolizione del programma nazionale del CER). Sulla via del diritto[60], il momento genetico dell’espressione “servizi sociali” è perciò da ricondursi ai decreti di trasferimento delle competenze alle Regioni di cui all’art. 17 del DPR n. 616/1977 mentre, in precedenza la materia è stata attratta nell’orbita dell’art. 38 Cost. (che distingue tra previdenza e assistenza)[61]. Invero il Decreto tratta l’edilizia pubblica non nel titolo III concernente i servizi sociali, bensì nel V dedicato all’assetto e utilizzo del territorio.

Un momento decisivo si è concretizzato poi con il D. Lgs n. 112/1998, attuativo della riforma Bassanini, che all’art. 128 ha fornito una definizione organica di servizi sociali. Sulla scorta di tale definizione il servizio è erogato per tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nella sua vita, con esclusione di quelle assicurate dal sistema previdenziale e sanitario. Tale definizione, (di poi ribadita dall’art. 2 della L. n. 328/2000), rappresenta, in una visione di sistema, il primo tentativo di configurare i servizi sociali come un sistema unitario ed integrato degli interventi e servizi sociali, così allontanando il sistema della beneficenza pubblica[62].

Su queste basi si colloca dunque la Legge quadro di riforma dei servizi sociali n. 328/2000 che ha introdotto un sistema integrato di interventi e servizi sociali su scala nazionale (art. 2, co.1) a sostegno dei Leps laddove, all’art. 1, co.7 si precisa che: “Le disposizioni della presente legge costituiscono i principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione”. La riforma ha superato la precedente concezione frammentaria dell’assistenza, delineando un modello a rete fondato sulla collaborazione tra i diversi livelli di governo e sull’integrazione tra gli operatori del sistema. L’innovazione più significativa riguarda l’approccio nei confronti dell’utente del servizio: «non più mero portatore di bisogno, ma persona titolare di diritti, considerata nella complessità delle proprie condizioni di fragilità e delle proprie potenzialità di autonomia»[63].

Rato quanto sopra, la materia servizi sociali è stata collocata, prima della riforma costituzionale del 2001, nel contesto della distribuzione delle potestà legislative nell’ambito della competenza concorrente. La riforma del 2001 ha poi traslato tale materia nell’ambito della competenza residuale delle Regioni., mantenendo allo Stato la competenza esclusiva nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. m) Cost. Tali livelli come noto costituiscono lo strumento volto a garantire su tutto il territorio nazionale un nucleo minimo uniforme di diritti sociali[64].

I Livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS) sono stati definiti solo dalla legislazione più recente. La L. 30 dicembre 2021, n. 234, all’art.1, co. 159 stabilisce che essi consistono negli: «interventi, dai servizi, dalle attività e dalle prestazioni integrate che la repubblica assicura con carattere di universalità su tutto il territorio nazionale per garantire qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione, prevenzione, eliminazione o riduzione delle condizioni di svantaggio e di vulnerabilità»[65].

Fermo rimanendo il quadro normativo, alla luce di quanto si è sin qui detto, l’ERP può dunque rientrare pienamente tra le prestazioni sociali di cui all’art. 1, co. 2 L. 328/200 e 128, co. 2 D.Lgs. n.112/1998, in quanto finalizzata al soddisfacimento di un bisogno primario della persona con la funzione di attuare i principi costituzionali di uguaglianza, solidarietà, coesione sociale e sviluppo delle comunità territoriali[66], come riconosciute anche nella definizione che si rinviene nell’art. 1, co.1, lett. d), del D.P.C.M. n. 159/2013[67].

L’ERP è servizio sociale

In balia del disordine normativo, la Corte Costituzionale ha da molti lustri svolto un ruolo creativo fungendo da base assiologica di una molteplicità di normative statali e regionali, tanto da assurgere al rango di vera e propria fonte del diritto, sicchè domani uno sconosciuto potrà dire con innegabile buon senso proprio ciò che la Corte Costituzionale pensa e dice da sempre[68].

In questo ginepraio l’ERP figura un istituto proteiforme, in ogni caso di difficile enucleazione, dai confini imprecisi, posto a traguardo di un percorso abitativo avviato da interventi emergenziali o di offerta transitoria.

In medias res la Corte Costituzionale, nel precisare alcuni principi fondamentali in materia di accesso alle prestazioni sociali, ha sancito che la prestazione di ERP è diretta ad assicurare in concreto il soddisfacimento di un bisogno primario ad una esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti “mediante un servizio pubblico deputato alla provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti” (C. Cost. n. 44/2020), di tal chè l’ERP può collocarsi nell’ambito dei “servizi sociali” di cui all’art. 1, co. 2, della L. n. 328/2000 e dell’art. 128, co 2 del D.Lgs. n. 112/1998.

Il servizio relativo alla ERP è pertanto: «diretto ad assicurare in concreto il soddisfacimento di questo bisogno primario, perché serve a garantire un’abitazione a soggetti economicamente deboli nel luogo ove è la sede dei loro interessi» (C. Cost. n. 1/2026, C. Cost. n. 176/2000).

A suffragio di tale assunto, la giurisprudenza della Corte ha consolidato tale orientamento, riaffermando che l’ERP risponde al compito della Repubblica di garantire il diritto all’abitazione a coloro che non dispongono delle risorse necessarie per accedere al mercato privato. Nello specifico la Corte ha posto l’accento sul collegamento dei criteri adottati per la selezione dei beneficiari con la funzione del servizio, sancendo che, un requisito incompatibile con il criterio di collegamento si pone “in contrasto con il concetto stesso di servizio sociale” (C. Cost. n. 145/2023 e n. 107/2018)[69].

Analogamente è a dirsi, sempre in tema di irragionevolezza dei criteri rispetto alla ratio della prestazione sociale, ove la Corte ha anche figurato apertis verbis che “l’ERP è un servizio sociale” (Corte Cost. n. 67/2024) rispondendo al compito della repubblica di garantire il diritto all’abitazione a chi non ha la capacità economica di accedere al mercato, così soddisfacendo un bisogno primario di ogni persona (Corte Cost. n. 147/2024).

Ad ulteriore supporto, la Corte di Cassazione ha da par suo evidenziato la centralità del diritto di abitazione nell’ordinamento costituzionale (Cass. Civ., Sez. II, Ord. del 28/08/2025, n. 24053). Nel caso specifico è stato reputato centrale il coinvolgimento dei servizi sociali delle amministrazioni comunali, che dovrebbero essere in grado di offrire non soltanto l’assistenza concreta ai soggetti deboli, coinvolti nelle occupazioni abusive, specie se necessitano di particolari prestazioni socio sanitarie, ma anche di accompagnare il transito degli occupanti dalla situazione emergenziale dell’occupazione abusiva ad una successiva fase di stabilizzazione in un’adeguata struttura abitativa.

A tutto voler concedere l’ERP è frattanto, indubbiamente, un servizio sociale in senso tecnico e dinamico.

Il lep dell’ERP

Una volta qualificata l’attività di ERP come servizio pubblico sociale, a fortiori si deve ritenere che l’amministrazione sia tenuta ad erogare le prestazioni che soddisfano l’interesse dei cittadini definito a protezione necessaria. In tal prospettiva si colloca dunque la previsione costituzionale dei livelli essenziali delle prestazioni dei servizi che devono essere garantiti in modo uniforme sull’intero territorio nazionale (art. 117, co. II, lett. m) Cost.; disposizione che, lo si ricorda, è funzionale ad assicurare un livello uniforme di tutela dei diritti fondamentali dei cittadini, quale presidio dell’uguaglianza sostanziale come più volte ribadito dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. n. 282/2002).

Il presente capitolo, mutatis mutandis, intende affrontare tale questione con specifico riferimento all’ERP, ambito che appare ancora in fase evolutiva, incidenter alla luce del DDL per la determinazione dei LEP approvato nel maggio 2025 (A.S. 1623, c.d. “Calderoli bis”)[70]. Tale iniziativa legislativa si pone nel solco delle attività istruttorie svolte dal Comitato tecnico – scientifico per l’individuazione dei LEP (CLEP), presieduto da Sabino Cassese, istituito con D.P.C.M. 23 marzo 2023 che, tuttavia, sono recepite solo in parte.

Dal punto di vista sistematico, l’ERP può essere ricondotta alla categoria dei diritti sociali, in quanto finalizzata alla soddisfazione del diritto all’abitazione. Per quanto si è sin qui detto, si tratta di diritti che presuppongono un intervento positivo dei pubblici poteri e che la dottrina riconduce ai cosiddetti diritti di prestazione. La loro attuazione implica scelte discrezionali del legislatore, condizionate dalle risorse disponibili, ma incontra un limite nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, che rappresentano la soglia minima di tutela inderogabile sull’intero territorio nazionale[71]. I livelli essenziali delle prestazioni assumono una funzione centrale nel sistema costituzionale italiano, configurandosi come uno strumento di garanzia dell’unità giuridica ed economica della Repubblica e, al contempo, quale presidio dell’eguaglianza sostanziale tra i cittadini.

La disciplina dell’ERP ha conosciuto nel tempo una progressiva evoluzione istituzionale, caratterizzata dal passaggio da un modello fortemente centralizzato a uno maggiormente decentrato.

In una prima fase, il sistema è stato imperniato su un forte ruolo statale nella programmazione degli interventi: la L. n. 865/1971 ha istituito il Comitato per l’edilizia residenziale (CER) e la L. n. 457/1978 introdotto una programmazione pluriennale di livello nazionale.

Con il già menzionato processo di decentramento amministrativo avviato negli anni Novanta, il D.lgs. n. 112/1998 ha ricondotto la legislazione statale alla determinazione dei soli principi e finalità di carattere generale in materia di ERP (art. 59), trasferendo alle Regioni e agli enti locali funzioni rilevanti in materia di programmazione, gestione e attuazione degli interventi. La Corte costituzionale ha così chiarito che alle Regioni e agli enti locali spettano le funzioni amministrative relative alla programmazione delle risorse finanziarie destinate al settore, alla gestione degli interventi e alla determinazione dei criteri di assegnazione degli alloggi e dei canoni (C. Cost., n. 166/2008)[72].

Con la riforma del Titolo V della Costituzione, i LEP sono divenuti uno strumento centrale nel sistema di garanzia dei diritti sociali. La riforma ha infatti attribuito alle Regioni competenze legislative in materia di assistenza sociale, ma ha contestualmente previsto che lo Stato determini i livelli essenziali delle prestazioni da garantire in tutti gli enti locali italiani, di tal chè l’inclusione di una prestazione tra i LEP comporta la sua piena esigibilità da parte dei cittadini e impone ai pubblici poteri l’adozione delle misure necessarie per assicurarne l’effettiva erogazione.

Un importante passo in questa direzione è stato compiuto con la legge di bilancio 2022 (L. n. 234/2021), che ha individuato negli Ambiti territoriali sociali (ATS) la sede istituzionale per la programmazione e l’erogazione dei servizi necessari al raggiungimento dei LEPS[73].

Il tema dei livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS) assume dunque particolare rilevanza nel settore abitativo. La determinazione dei LEP costituisce infatti uno strumento volto a garantire l’uniformità dei diritti civili e sociali su tutto il territorio nazionale, pur in presenza di un assetto delle competenze caratterizzato da un forte decentramento territoriale ed è dunque di grande attualità nell’agenda delle politiche pubbliche[74].

Nel settore dell’ERP, la giurisprudenza costituzionale ha individuato diversi livelli di competenza. In primo luogo, allo Stato spetta la determinazione dell’offerta minima di alloggi destinata a soddisfare il bisogno abitativo delle fasce sociali più deboli, quale espressione della competenza esclusiva prevista dall’art. 117, co. 2, lett. m), Cost., finalizzata a garantire l’eguaglianza interterritoriale (C. Cost., n. 94/2002). In tale ambito rientra anche la fissazione dei principi diretti ad assicurare l’uniformità dei criteri di assegnazione degli alloggi su tutto il territorio nazionale (C. Cost., n. 121/2010)[75].

In questo quadro, il servizio pubblico abitativo destinato ai cittadini in condizioni di disagio economico può essere interpretato come una prestazione riconducibile ai LEP, la cui determinazione costituisce presidio dell’eguaglianza sostanziale tra i cittadini[76].

Il processo di determinazione dei LEP si intreccia a cascata con il dibattito sul regionalismo differenziato. In proposito, la Corte costituzionale ha recentemente affermato che i LEP rappresentano uno strumento volto a conciliare l’autonomia territoriale con l’esigenza di garantire l’eguaglianza sostanziale tra i cittadini, configurandosi come un contrappeso rispetto ai processi di differenziazione regionale (C. Cost., n. 192/2024).

Come anticipato, un significativo impulso al processo di individuazione dei LEP è stato fornito dalla L. n. 197/2022, che ha istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri una Cabina di regia incaricata di procedere alla loro determinazione e alla definizione dei relativi costi e fabbisogni standard. Nell’ambito di tale procedimento è stato istituito il Comitato tecnico – scientifico con funzioni istruttorie per l’individuazione dei LEP (CLEP), il cui rapporto finale ha individuato numerose prestazioni qualificabili come LEP, anche sulla base della giurisprudenza costituzionale (c.d. LEP impliciti)[77].

Il rapporto distingue tra LEP diretti e LEP indiretti. I primi individuano puntualmente una prestazione cui il cittadino ha diritto, definendone condizioni, modalità e standard qualitativi. I secondi riguardano invece le condizioni organizzative e procedurali necessarie per garantire l’effettiva erogazione delle prestazioni essenziali.

Tra le materie esaminate dal Comitato rientra anche l’ERP, qualificata come materia trasversale che coinvolge diversi livelli di governo. In tale ambito sono stati individuati come possibili LEP, tra gli altri, i criteri di assegnazione degli alloggi, i requisiti minimi degli immobili e le regole relative all’alienazione del patrimonio abitativo, che dovrebbero essere applicati in modo uniforme sull’intero territorio nazionale[78].

Lo stesso Comitato Cassese ritiene tuttavia riduttiva la concezione dei LEP che finirebbe per perpetuare i divari territoriali[79], per cui è essenziale che lo Stato conservi le prerogative di Stato sociale[80].

I servizi sociali di emergenza abitativa

Senza pretesa di esaustività, nel riallacciarsi a quanto sin qui sostenuto, si rende necessario ribadire che gli assistenti sociali, a partire dalla L. n. 382/1975 e D.P.R. n. 616/1977, (per finire con la L. quadro n. 238/2000), rappresentano il pilastro delle attività assistenziali dei Comuni; i principali protagonisti dell’attivazione e erogazione dei servizi socio assistenziali che, nella loro veste di enti di prossimità all’utenza, detengono gli strumenti per accertare i bisogni e programmare le risposte più adatte (declinazione del principio di sussidiarietà verticale)[81].

In ambito abitativo c’è da segnalare che con il Decreto 2 aprile 2025 è stato previsto il passaggio dalla programmazione all’implementazione effettiva dei LEPS dedicati all’emergenza abitativa che attiene, (estremamente compendiando), alla costruzione di un percorso progettuale di accoglienza e accompagnamento sociale all’autonomia (TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, sent. n. 1622/2025).

Su questo punto, in via preliminare, è bene profilare che l’emergenza abitativa è nella sostanza costituita da una quota di riserva percentuale di alloggi disponibili per l’assegnazione di ERP che, anche su proposta dei Comuni interessati, è destinata per Legge regionale a fronteggiare specifiche e documentate situazioni di emergenza abitativa per un tempo determinato (aliquota che è per l’effetto sottratta/separata all’assegnazione ordinaria)[82]. Si tratta, in via generale, di nuclei familiari per i quali non è possibile intervenire con gli strumenti ordinari (ossia con l’assegnazione ordinaria di ERP) a causa di: «mancanza dei requisiti per l’accesso alle misure, all’indisponibilità della risorsa/misura (esaurimento alloggi o risorse disponibili), alla mancata intercettazione del nucleo familiare con una tempistica che ne consente la risoluzione o la prevenzione del problema»[83].

Nello specifico, si tratta di assegnazioni in deroga alla disciplina ordinaria di ERP, ove il Comune è «legittimato ad integrare le disposizioni regionali in materia» (TAR Piemonte, n. 186/2015), al di fuori delle graduatorie degli aventi diritto; si tratta di fattispecie che riguardano sovente, a titolo esemplificativo: l’esser senza dimora, soggetti a procedure di sfratto o esecutive o il rilascio dell’immobile in seguito a sentenza di assegnazione dell’alloggio familiare all’altro coniuge, soggetti con patologie croniche e gravemente invalidanti, pubbliche calamità, sistemazione profughi, donne vittime di violenza, alloggi pignorati con decreto di trasferimento già pubblicato[84].

L’emergenza abitativa è destinata a fronteggiare le gravi emergenze abitative, specie nei Comuni ad alta tensione abitativa, con costi a carico quasi esclusivo dell’erario; si distinguono dalle esigenze abitative ordinarie (soddisfatte da soluzioni abitative a titolo definitivo con canone sociale e oneri a carico dell’assegnatario) in quanto è necessaria una presa in carico da parte dei servizi sociali: «non essendo viceversa adeguata l’assegnazione di un alloggio popolare che non consentirebbe di superare le predette fragilità, ma semmai potrebbe creare ulteriori problematiche di autogestione» (TAR Lombardia, Milano, IV, n. 2685/2024).

Ciò costituisce una corsia preferenziale riservata a particolari categorie di cittadini che è presidiata e gestita, in via pressoché esclusiva, dai servizi sociali comunali nel contesto dell’assistenza abitativa temporanea; nella sostanza, non sorge mai un diritto pieno all’assegnazione permanente dell’alloggio ma un mero beneficio, sub. specie di fruizione di un servizio abitativo temporaneo, senza canone (o canone nummo uno) e costi a carico dell’ente.

Le soluzioni abitative più frequentemente praticate son rappresentate dai centri di pronta accoglienza, sistemazioni in case albergo o in coabitazione o in ostello, alloggi di emergenza sociale di proprietà comunale e di privati.

Fermo quanto sopra, v’è’ da dire che sul punto si assiste ad un vero e proprio ginepraio regolamentare dei Comuni che si son dotati di propri disciplinari e/o regolamenti per l’accesso all’emergenza abitativa[85]; non di rado è prevista una Commissione di Valutazione della domanda, il possesso di stringenti requisiti, la formulazione di una graduatoria alla quale segue un’assegnazione temporanea[86].

L’eccezionale procedura in deroga, tuttavia, per come enucleato dalla giurisprudenza amministrativa, dovrebbe essere una mera facoltà; un istituto di natura eccezionale per il quale: «è necessario procedere a una rigorosa e oggettiva interpretazione dei requisiti di accesso, in modo da garantire tutela delle reali situazioni di povertà abitativa» (TAR Lombardia, Milano, IV, n. 2828/2025, n. 2368/2023), cui può farsi ricorso in ipotesi eccezionali, sicchè non può mai trasformarsi: «in un ordinario canale alternativo al normale procedimento concorsuale che contempla, invece, la pubblicazione di un’apposita graduatoria» (TAR Sicilia, Catania, Sez. III, n. 2704/2024).

Se queste son le premesse, c’è da dire che si assiste ad una eterogenesi dei fini giacché la gestione dell’emergenza è fronteggiata ricalcando le prassi e i modelli dell’ERP.

Estremamente compendiando, al cospetto dei nuclei più vulnerabili si assiste ad una replica dell’ERP gestita dai Servizi Sociali che, in disparte alla ragionevolezza dei criteri di accesso deliberati dai Comuni, applicano ai casi di marcata fragilità modelli di gestione che ben poco si attagliano alle esigenze de quo.

Conclusioni

La centralità della questione abitativa è assurta all’ordine del giorno nel dibattito europeo. Nel discorso sullo stato dell’Unione del 10 settembre 2025, la Presidente della Commissione europea ha evidenziato come l’accesso alla casa rappresenti una delle principali sfide sociali dell’Unione, alla luce dell’aumento significativo dei prezzi degli immobili e della contestuale riduzione delle licenze edilizie.

Secondo la linea interpretativa proposta, si può frattanto osservare come la questione abitativa presenti un carattere per sua natura multidimensionale, collocandosi all’intersezione tra diverse politiche pubbliche: non più soltanto governo del territorio, edilizia, sanità bensì welfare. Per l’effetto, l’abitare non può più essere considerato esclusivamente come un problema urbanistico o patrimoniale, ma una funzione pubblica complessa, situata al crocevia tra politiche abitative e politiche sociali. Una funzione che comporta in capo allo Stato obbligazioni di rispetto, protezione, promozione e adempimento (vieppiù indicate dalla Guidelines della Commission on Human settlement HS/C/17/INF/6, 30/03/1999) laddove: «il margine di discrezionalità delle autorità locali è tanto più ristretto quanto il diritto in causa è importante per garantire all’individuo il godimento effettivo dei diritti fondamentali o di ordine “intimo” che gli sono riconosciuti. Tale è il caso dei diritti garantiti dall’articolo 8, che sono diritti di importanza cruciale per l’identità della persona, la sua autodeterminazione, la sua integrità fisica e morale, il mantenimento delle relazioni sociali nonché la stabilità e sicurezza della sua posizione in seno alla società» (Corte EDU, Sez. V, causa Winterstein ed altri c Francia, ric. n. 27013/07, del 17/01/2014 def., par. β)).

Da ciò ne viene che: «I nuovi fenomeni di povertà abitativa non possono essere affrontati attraverso le politiche tradizionali, ma richiedono una diversa strutturazione delle politiche sociali che obbliga a uscire dai confini tradizionali dei vari ambiti: politiche sociali, inserimento lavorativo, politiche socio – assistenziali»[87].

Muovendo da tale premessa, è opportuno annotare che l’ERP, ove considerata nella sua dimensione assistenziale più ampia, può esser annoverato, per l’appunto, come un vero e proprio servizio di protezione sociale, volto alla soddisfazione di un bisogno fondamentale della collettività, che non pare discernere tra poveri più o meno meritevoli.

Da tale lettura non è disagevole cogliere come l’ambito di ERP sia riconducibile alla mission dei servizi sociali di cui all’art. 1, comma 2, della legge n. 328 del 2000 e all’art. 128, comma 2, del D.lgs. n. 112 del 1998, in quanto finalizzata al soddisfacimento di un bisogno primario della persona in uno con l’attuazione dei principi costituzionali di uguaglianza sostanziale, solidarietà e coesione sociale.

Non può non rilevarsi, peraltro, come tale ricostruzione trovi significativo riscontro anche nella giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha da par suo progressivamente delineato, sia pure in via implicita, la configurabilità di un livello essenziale delle prestazioni del sociale in materia di ERP[88].

La letteratura più recente evidenzia come l’integrazione tra saperi e competenze differenti costituisca un fattore determinante nella gestione dei problemi complessi e nella progettazione di servizi pubblici efficaci[89].

Se così è, appare allora irragionevolmente compressa la funzione svolta dai servizi sociali in materia di ERP[90] che pare circoscritta al solo polo della presa in carico emergenziale ovvero alla erogazione di fondi ex post. Si tratta, peraltro, di un ambito di intervento privilegiato nel quale tali servizi hanno storicamente rappresentato il principale player.

Appare altresì irrazionale (e, per certi versi, diseconomica) la frammentazione istituzionale che caratterizza il settore, segnata dalla moltiplicazione di soggetti pubblici e di strumenti di intervento non sempre coordinati tra loro.

A ciò si aggiunga la storica frammentazione concettuale e normativa del settore dell’housing sociale, che nel corso di oltre un secolo ha conosciuto una significativa proliferazione di modelli e categorie  – dalle case popolari alle diverse forme di edilizia sociale – contribuendo a una marcata segmentazione dell’intervento pubblico. In questo senso si noti che la gestione comunale che transita sotto il nomen di emergenza abitativa non è dissimile dalle prassi adottate in materia di ERP per cui si può dire che la substantia dell’intervento non ne muta la natura.

Su questo aspetto, in Italia, nell’arco di oltre un secolo, si è peraltro constatato come un pervicace eccesso nominalistico/positivistico abbia prodotto una tumultuosa segmentazione dell’housing sociale con il succedersi e/o la convivenza di differenti modelli di azione riferibili a case popolari, case popolari o economiche, case popolarissime, case ultrapopolari, case di edilizia popolare ed economica, case di edilizia residenziale pubblica, di edilizia calmierata, di edilizia agevolata, di edilizia sovvenzionata – agevolata ed, infine, di edilizia sociale (ivi compresi gli alloggi dati in locazione alle donne ospiti dei centri antiviolenza e delle case – rifugio ex art. 10, co.3 del D.L. 47/2014, convertito in L. n. 80/2014)[91].

In questo quadro di balcanizzazione, è da annotare che si inserisce anche il vetusto dibattito in ordine alla disciplina degli immobili inoccupati e alle possibili forme di requisizione a fini abitativi[92], in forza di quanto disposto dall’art. 7 L. n. 2248 del 1865 (requisizione di beni privati per grave necessità pubblica in via sussidiaria), coll’esercizio di poteri extra ordinem[93]. Su questo aspetto, confermato che la misura ablatoria si presenta legittima solo quando lo strumento si presenti come assolutamente necessario e insostituibile, è interessante notare che, secondo una recente prospettazione del TAR Sicilia, prima di ricorrere alla requisizione è doveroso attivare i servizi sociali in quanto: «la disciplina del sistema integrato dei servizi sociali (L. n. 328 del 2000) attribuisce al Comune una pluralità di strumenti ordinari per fronteggiare il disagio abitativo e familiare, quali contributi economici, interventi di sostegno alloggiativo, utilizzo di strutture di accoglienza, collocazioni temporanee in case rifugio o alloggi comunali disponibili, attivazione di strumenti coordinati con l’A. per la tutela del minore, tutti strumenti che l’amministrazione avrebbe dovuto valutare prima di ricorrere alla misura massimamente invasiva della requisizione» (TAR Sicilia Palermo, Sez. V, sent. n. 2671/2025). Riassumendo, la funzione sociale nella limitazione della proprietà privata vale solo con carattere di eccezionalità e non può rivestire un alibi alla cattiva amministrazione del segmento sociale.

Rato quanto sopra, in un contesto segnato dalla crescente complessità dei bisogni abitativi, se è vero che social is beautiful, il ruolo dei servizi sociali appare allora destinato ad assumere una rilevanza sempre maggiore; in questo senso, ad un primo livello informativo, si ricorda che l’ausilio del Servizio di Segretariato sociale costituisce LEPS primario per assicurare a tutti un accesso che non sia ostacolato da barriere informative; ad un successivo livello gestionale, è poi auspicabile la implementazione di case manager e di care manager capaci non solo di gestire i percorsi di presa in carico, ma anche di contribuire alla generazione di nuovi servizi insieme agli utenti.

Orbene, per quanto si è sin qui sostenuto, la questione abitativa si rivela, più che un settore circoscritto dell’azione amministrativa, un vero e proprio snodo sistemico delle politiche pubbliche, ove convergono esigenze di inclusione sociale, sostenibilità ambientale e coesione territoriale. Se ne trae perciò che l’ERP non può più essere letta esclusivamente come una politica patrimoniale o urbanistica, ma deve essere ricondotta, in chiave umanitaria, all’ambito delle prestazioni sociali dirette alla tutela di diritti fondamentali della persona garantiti dai LEP, cioè a forme di intervento pubblico integrate e coordinate tra i diversi livelli di governo sotto forma di prestazioni sociali riconducibili al welfare; ciò incarna la mission primigenia dei servizi sociali: non solo presa in carico di emergenza o erogazione di benefit ex post ma, soprattutto, gestione integrata del ciclo di vita del rapporto di ERP, al di fuori dei vincoli del canone ed oneri condominiali, affinché non sia a mancare la tutela abitativa in favore dei meno abbienti.

Note

^[1] R.K. Merton, La profezia che si autoavvera, in Teoria e Struttura Sociale, II, Il Mulino, Bologna, 1971.

^[2] Nello specifico Il goal 11 dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite punta a trasformare le città in spazi più inclusivi, resilienti e a basso impatto ambientale, garantendo uno sviluppo equo e sostenibile. Non dimentichiamo, infatti, che la Commissione Europea ha dichiarato che l’housing exclusion  –  ovvero l’essere privi di una casa, e di una casa dignitosa  –  è forse la manifestazione più seria della povertà e dell’esclusione sociale nella nostra società. La Commissione Europea, ha frattanto nominato Dan Jorgensen Commissario Eruropeo per L’energia e l’Edilizia Abitativa per sviluppare una strategia europea per l’edilizia abitativa a prezzi accessibili Affordable Housing plan in consultazione pubblica sino al 17ottobre 2025 https://ec.europa.eu/info/law/better – regulation/have – your – say/initiatives/14670 – European – affordable – housing plan/public – consultation_en Per questo motivo è stata istituita la commissione Speciale sulla Crisi Abitativa dell’Unione Europa (HOUS) presieduta da Irene Tinagli. In ambito interno basti ricordare il Piano Casa Italia presentato dal governo il 17 giugno 2025 https://www.mit.gov.it/nfsmitgov/files/media/notizia/2025 – 06/PRESENTAZIONE_TAVOLO%20CASA%20%28r%29.pdf. L’esplosione della crisi di alloggi è stata affrontata funditus nel 1924 con il report dell’International Labour Organization (ILO) denominato “European housing problem since the war 1914 – 1923” in cui analizzava dal punto di vista economico – giuridico l’esplosione della crisi degli alloggi nel primo dopoguerra.

^[3] E. Olivito, Il diritto costituzionale all’abitare, Napoli, Jovene, 2017, V. Domenichelli, Dall’edilizia popolare ed economica all’edilizia residenziale pubblica, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 28, 1, 1978, G. Marchetti, La tutela del diritto all’abitazione tra Europa, Stato e Regioni e nella prospettiva del Pilastro europeo dei diritti sociali, in federalismi.it, 4, 2018, p. 185, F. Pallante, Il problema costituzionale dell’attuazione dei diritti sociali (con particolare riguardo al diritto all’abitazione), in Questione Giustizia, 27 luglio 2018,. F. Bilancia, Brevi riflessioni sul diritto all’abitazione, in federalismi,it, 3, 2010, aprile 2010, P. Vipiana, La tutela del diritto di abitazione a livello regionale, in federalismi.it, 10, 2014, http://www.federalismi.it/nv14/articolo – documento.cfm?artid=24990. G. Cataldo, Verso l’ossimoro di una tutela esclusiva del diritto di abitazione? Riflessioni a margine di due pronunce della Corte Costituzionale in materia di Edilizia Residenziale Pubblica, in Rivista AIC, n. 3, 2017, F. Biondi dal Monte, I livelli essenziali delle prestazioni e il diritto all’abitazione degli stranieri, in Diritto Costituzionale e diritto amministrativo: un confronto giurisprudenziale, Atti del convegno svoltosi a Lecce il 19 – 20 giugno 2009, Torino, Giappichelli, 2009. F. Bestagno, La dimensione sociale dell’abitazione nella giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, in Diritti individuali e giustizia internazionale, AA.VV (a cura di), Giuffrè, Milano, 2009, pp. 19 – 33. G. Guiglia, Il diritto all’abitazione nella carta sociale europea: a proposito di una recente condanna dell’Italia da parte del Comitato europeo dei diritti Sociali, in AIC, 3, 2011. A. Boni, M. Cordini, Edilizia Residenziale Pubblica e morosità. L’espansione della vulnerabilità tra gli inquilini di alloggi sociali in Lombardia, in Polis, 1, 2018.

^[4] La locuzione amministrare deriva dal verbo latino ministrare, ossia servire, curare e fornire. In R.Ursi, Diritto Amministrativo Generale, Milano, Wolters Kluwer, 2025, p. 3.

^[5] Su questo aspetto basti rilevare che a distanza di quasi un secolo è ancora in voga una distorsione sistemica e inconsapevole. Molti sono i bias che influenzano la percezione, la gestione e le politiche sulle “case popolari”. Un esempio di ciò è nell’impiego nel linguaggio quotidiano che, anche nella dottrina/cronaca/talk show, per semplificare, intraprende una scorciatoia adottando il termine “case popolari” per alludere a tutte le forme di ERP. Si badi che dalla legge quadro n. 865/1971 (“Legge di riforma per la casa”) è stato introdotto l’ERP che ha di fatto sostituito il termine “case popolari” coniato nella L. 31/03/1903 (“Legge Luzzati”). A mezzo secolo di introduzione dell’ERP può destare meraviglia l’impiego disinvolto e generalizzato del lemma “case popolari”. In G. Guarino, Dizionario Amministrativo, Giuffrè, Milano, 1983, alla voce Edilizia Residenziale Pubblica curata da S. Pelillo, si riporta che l’espressione qualifica un complesso settore dell’intervento pubblico nell’ambito dei servizi sociali e che riassume un significato polisenso, identificandosi in esso (ampliati) i diversi fenomeni tecnico – giuridici che caratterizzavano la materia originariamente riservata alla cosidetta edilizia popolare.

^[6] AA.VV., Il valore pubblico delle aziende casa, logiche di public management per il settore dell’ERP, Egea, Milano, 2019. Per il vero la riflessione non è nuova. Sul punto vedasi M. Trapé, Natura giuridica degli I.A.C.P. e prospettive di riforma, in Edilizia Residenziale Pubblica, Gangemi Editore, Roma, 1986 ove si indica che taluno ne sottolinea l’aspetto assistenziale, altri lo qualificano come ente gestore di servizio pubblico, chi lo ritiene ente locale, chi come ente strumentale, chi tra le amministrazioni parastatali.

^[7] S. Cassese, La pubblica amministrazione dinanzi alle transizioni, Giornale di diritto amministrativo, n. 6, 2024.

^[8] Si intende la dipendenza dal sentiero istituzionale consolidatosi nel passato che rende difficile il cambiamento. In AA.VV., Managment Pubblico, Egea, Milano, 2023, ove è illustrato che le istituzioni pubbliche son sistemi ultra complessi, dotati di forte e fisiologica resistenza al cambiamento a causa della loro natura istituzionale che devono rispettare principi e regole immerse in un significativo livello di dipendenze dalle traiettorie evolutive del passato (path dependence) in ambiti così dinamici da espresse imprevedibile il loro sviluppo. Vd. sul tema P. A. David, Path dependence – A foundational concept for historical social science, in Cliometrica – The Journal of Historical Economics and Econometric History, 1, 2, 2007, p. 2.

^[9] M. Mattiuzzi, Pubblico e privato nella moderna concezione di servizio pubblico, Rivista ricerche giuridiche Cà Foscari, n. 2, 2012, Venezia.

^[10] S.M. Moscara, I servizi socio assistenziali: controllo di legittimità, tutela dei diritti sociali e bilanciamento degli interessi, 4 ottobre 2025, www.giustizia – amministrativa.it

^[11] Secondo il primo modello, le istituzioni pubbliche definiscono il contenuto di un diritto, che si estende all’intera popolazione o ad ampie categorie di essa con caratteristiche omogenee. Sul punto si segnala che il welfare tradizionale è caratterizzato da un basso tasso di copertura, da prestazioni a domanda individuale e dall’assenza, nella propria agenda, dei nuovi problemi sociali.

^[12] M. Filandri, V. Moiso, L’insostenibile peso dell’abitare, in Rivista delle Politiche sociali, 4, 2018. Su questo aspetto vi è anche da segnalare che l’Italia figura uno dei Paesi ove la spesa sociale è più alta della media europea e, tuttavia, soffre di una grave distorsione funzionale, è fortemente orientata verso i trasferimenti monetari, è gestita mediante un “welfare familistico” e “fai da te” v.d. in E. Perobelli, A. Rotolo, Il sistema di welfare locale: lacune, debolezze e segnali di cambiamento, in Platform Welfare, a cura di AA.VV., Egea, Milano, 2022. In Italia, la spesa per prestazioni sociali è passata dal 27,91% del Pil nel 2023 al 28,34% nel 2024 Stima preliminare per il 2024 Eurostat. In termini nominali si traduce in un incremento del 4,3%, lo stesso registrato in Danimarca. Entrambi i Paesi risultano quelli con la crescita più bassa a livello UE.

^[13] M. Bronzini, M. Filandri, La multidimensionalità delle disuguaglianze abitative e il ruolo delle politiche, in Autonime Locali e Servizi Sociali, 3, 2018.

^[14] Risoluzione del Parlamento europeo del 10 settembre 2025 sul ruolo degli investimenti della politica di coesione per risolvere l’attuale crisi abitativa (2024/2120). La risoluzione osserva che l’UE sta attraversando una grave crisi abitativa, che ha non solo una dimensione sociale, ma rappresenta anche una sfida economica che aggrava le disuguaglianze esistenti e impedisce ai cittadini di godere appieno dei loro diritti fondamentali.

^[15] M. Baldini, M. Federici, Il Social Housing in Europa, in CAPPaper, 49, 2008, ove si evidenzia che la diffusione della proprietà rischia di esacerbare le disuguaglianze tra chi possiede o meno l’abitazione di residenza. V.d. anche P. Urbani, L’edilizia residenziale pubblica tra Stato e autonomie locali, in Istituzioni del federalismo, 3-4, 2010. V.d. anche R. Cucca, L. Gaeta Ritornare all’affitto. Politiche pubbliche contro la scloerosi proprietaria, in Politiche Sociali, 1, 2018.

^[16] M. Morciano L’efficacia dell’azione pubblica: preferenze individuali, interesse pubblico e Servizi, in Amministrazione in cammino, giugno 2009. Per l’A. i Servizi sono gli strumenti per attuare le politiche pubbliche. R.Ursi, Diritto amministrativo generale, op. cit., p. 4. A. Volpi, La città diventa un prodotto finanziario. La fine dell’urbanistica, in Il Ponte, 5, 2025, sottolinea più volte che la finanziarizzazione dell’urbanistica comporta la tendenza a spostare l’edilizia popolare, e in generale l’edilizia residenziale “povera”, in aree di estrema periferia.

^[17] F. Bestagno, La dimensione sociale dell’abitazione nella giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, in Diritti individuali e giustizia internazionale, a cura di AA.VV., Giuffrè, Milano, 2009, p. 19. Non è casuale che la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, all’articolo 25, sancisca che «[o]gni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all’alimentazione, al vestiario, all’abitazione».

^[18] Ivi ragion per cui esistono i c.d. “Tavoli territoriali” di coordinamento per le politiche abitative al fine della messa a terra degli interventi. Ad es. art. 5, co.3 della L.R. 24 del 2001 Regione Emilia – Romagna, art. 8 L.R. n. 1 del 2016 Regione FVG.

^[19] C. Di Turi, L’evoluzione del diritto all’abitazione nel diritto internazionale dei diritti umani: I Rapporti del Relatore speciale delle Nazioni Unite sul diritto a un alloggio adeguato, in Federalismi.it, Focus Human Rights, 1, 2019.

^[20] Sul punto si ricorda che la costituzione dell’OMS definisce la salute come “uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale”, non già come assenza di malattia, bensì come condizione soggettiva dell’individuo. Al contempo è bene notare che l’art. 25 della Dichiarazione Universale dei diritti dell’Uomo così recita: «1) Ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all’alimentazione,al vestiario, all’abitazione, alle cure mediche e ai servizi sociali necessari; e ha diritto alla sicurezza in caso di disoccupazione, malattia, invalidità,vedovanza, vecchiaia o in ogni altro caso di perdita dei mezzi di sussistenza per circostanze indipendenti dalla sua volontà».

^[21] L. Bottini, I. Costarelli, La soddisfazione abitativa tra caratteristiche individuali e regionali: il caso italiano, in Scienze Regionali, n. 2, 2023.

^[22] AA.VV., Rilanciare le politiche pubbliche per l’abitare, Osservatorio nazionale sulle politiche abitative e di rigenerazione urbana, 2022, https://www.sicet.it/attachments/article/693/DOCUMENTO_Rilanciare – le – politiche – pubbliche – per – l%E2%80%99abitare.x26901.pdf

^[23] E. Belotti, S. Arbaci, Regimi di welfare, sistemi abitativi e spazializzazione della disuguaglianza: uno sguardo intersezionale sulla letteratura comparativa negli studi abitativi e di welfare, in Politiche Sociali, 1, 2024. Su questo aspetto è significativo quanto riportato nel Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali 2024 – 2026 ove si riporta che: “si è molto discusso dei modelli di welfare community, poliche di wellness e progettazione partecipata, riferimento secondo i quali il benessere si declina nella promozione dei potenziali fattori che agiscono per garantire elevati livelli di qualità della vita. La questione chiama in causa diversi ambiti di policy, ciascuno con la propria specificità. In questa sede può essere utile orientare la riflessione in un’ottica che valorizzi progetti e percorsi mirano sia a garantire le condizioni ottimali per la coesione sociale sia a coinvolgere direttamente i potenziali destinatari delle misure nei propri percorsi di inclusione sociale ed economica, in entrambi i casi con un ruolo centrale da parte di istituzioni locali, servizi e attori del Terzo settore, nell’ottica delle responsabilità condivise sopra definita. Rientra nella capacità di promuovere benessere e integrazione anche il secondo aspetto, collegato alla capacità da parte dei servizi di valutare e proporre risposte diversificate in base alle esigenze dei potenziali target vulnerabili”.

^[24] G. Rabaiotti, La Questione abitativa La casa – torre. Prima che diventi babele, in Prospettive Sociali e Sanitarie, 4, 2024. Vd. anche C. Gide, Economie Sociale, Larose – Tenin, Paris, 1905, trad. it. da G. Mortata, Economia sociale, casa Editrice dott. Francesco Vallardi, Milano, 1908, p. 195 ove si afferma che “tutti i progressi della civiltà mentre concorrono a facilitare tutti gli altri bisogni, sembrano cospirare, all’opposto, per rendere più difficile e più oneroso quello dell’alloggio. In altri termini una misura di sicurezza sociale concernente l’abitazione.

^[25] E. Belotti, M. Bricocoli, L’integrazione tra politiche abitative e politiche sociali come campo di sperimentazione: uno sguardo ravvicinato al welfare che viene, in Politiche Sociali, 1, 2024.

^[26] F. Bettini, Community led housing: modelli di abitare alternativi nel panorama europeo e internazionale, in AA.VV., La casa per tutti. Modelli di gestione innovativa e sostenibile per l’adequate housing, Il Mulino, Bologna, 2019.

^[27] AA.VV., Managment pubblico, op. cit. Si riporta l’esempio della tutela della salute che dipendete dalle erogazioni del sistema sanitario ma anche da sicurezza stradale, meno inquinamento, sicurezza alimentare, etc.

^[28] M. Nigro, L’edilizia popolare come servizio pubblico, in Riv. trim. dir. pubbl., Giuffrè, Milano, 1957.

^[29] Ci si permette di rinviare, sul punto, allo scritto di A.V.A. Divari, De Social Housing, diritto sociale all’abitazione o all’abitazione sociale?, in Istituzioni del federalismo, 1, 2019.

^[30] A Ciarini, Welfare eco – sociale e servizi di base universali. Riconciliare crescita, coesione sociale e sostenibilità ambientale in Economia e società regionale, XLIII (1), 2025.

^[31] Ad es. un immobile di proprietà pubblica può essere messo a reddito affittandolo a uffici o albergatori o concesso in comodato gratuito ad associazioni di volontariato o usato come piattaforma di aggregazione sociale a mo’ di centro giovanile.,

^[32] A. Zella, Dalla proprietà alla non proprietà dei beni comuni: l’evoluzione della funzione sociale, Annuali 2016, Anno IV, Dipartimento Jonico in sistemi Giuridici ed Economici del Mediterraneo: Società, Ambiente, Culture, 2016.

^[33] A. Divari, Abitazione sociale: dati e bisogni, in Prospettive Sociali e Sanitarie, 3, 2019.

^[34] E. Perobelli, F. Vidè, R. Saporito, Convergenze pericolose nell’Edilizia Residenziale Pubblica, in Welforum.it: http://www.welforum.it/convergenze – pericolose – nelledilizia – residenziale – pubblica/?fbclid=IwAR0 – XEFYUhylbPxT – 3kzf_F2RhYqo09KRss8EpRkBHMHsRr_rJn_E7 – l7i0.

^[35] Non a caso, nella L. 865/1971, la casa è inquadrata come servizio sociale perché costituisce un bisogno fondamentale della collettività.

^[36] La Raccomandazione europea REC 17/01/2001 del Comitato dei Ministri degli Esteri alla lett. o) riconosce che: «il Servizio Sociale promuove l’assistenza sociale alle persone ai gruppi, alle comunità favorisce la coesione sociale, in periodi di cambiamento e supporta i membri più vulnerabili della comunità, in collaborazione con gli stessi utenti, le comunità ed altri professionisti».

^[37] Una delle primissime definizioni di servizio pubblico di ERP la si deve allo scritto di M. Nigro, L’Edilizia popolare come servizio pubblico, op. cit. L’A. ha cura di sottolineare che: «Lo Stato Moderno si è arricchito dei valori dello Stato di diritto, e sembra riproporsi il fine del benessere (Wohlfahrt, Wohlstand) dei cittadini, proprio dello Stato di polizia».

^[38] A. Divari, De social housing#an italian brief history, in Nomos, 1, 2019, Roma.

^[39] P. Vipiana, La tutela del diritto di abitazione a livello regionale, in federalismi.it, 10, 2014. G. Cataldo, Verso l’ossimoro di una tutela elusiva del diritto di abitazione?, cit., p. 12, ove l’A. afferma che «Potrebbe essere individuato un ulteriore silenzio, in Costituzione, in tema di diritto all’abitazione. Anche nel novero della ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni». Sia consentito indicare anche A.V.A. Divari, De Social Housing, diritto sociale all’abitazione o all’abitazione sociale?, op. cit.

^[40] Ibidem. L’A. riporta che la Cost. Portogallo (1974) art. 65, comma 1, attribuisce a tutti il «diritto ad una abitazione di dimensione adeguata, in condizioni di igiene e comodità e che preservi l’intimità personale e la riservatezza familiare» e comma 2, che demanda allo Stato, anche in collaborazione con gli enti locali, una serie di compiti per “assicurare il diritto all’abitazione”; Cost. Spagna (1978) art. 47 il quale prevede che “tutti gli spagnoli hanno diritto a un’abitazione decorosa e adeguata” e che “i poteri pubblici si adopereranno per creare le condizioni necessarie e fisseranno le relative norme per rendere effettivo questo diritto”; Cost. Svezia (1974) art. 2, comma 2 in base a cui il potere pubblico deve «tutelare il diritto... alla casa». Invece le Costituzioni di altri Stati non sanciscono il diritto all’abitazione, ma si riferiscono in modo più generico al soddisfacimento del bisogno dell’abitazione: vd. Cost. Paesi Bassi (2002) art. 22, comma 2 che menziona il compito delle autorità di «fornire una sufficiente sistemazione abitativa»; nonché Cost. Grecia (1975) art. 21, comma 4, il quale stabilisce «L’acquisto di un alloggio da parte di coloro che ne sono privi, o che sono alloggiati in modo precario, forma l’oggetto di una cura particolare da parte dello Stato». In altri Stati il diritto all’abitazione non è previsto in sede costituzionale, ma è disciplinato a livello legislativo: ad es. in Francia la legge n. 90 – 449 del 31 maggio 1990 ha sancito il “droit au logement” e la legge n. 2007 – 290 del 5 marzo 2007 detta “loi Dalo” sancisce il “droit au logement opposable” prevedendo due tipi di ricorsi per farlo valere.

^[41] AA.VV., Managment pubblico, op.cit.

^[42] Sotto il profilo oggettivo, ove si ponga enfasi al risultato, un servizio può essere costituito da un insieme continuo di azioni tendenti verso un obiettivo finale, (a prescindere dal soggetto erogatore), cioè una prestazione di facere diretta alla produzione di un’utilità. Sotto il profilo soggettivo, ove ci si appunti sulla creazione di valore, un servizio è associabile all’applicazione di competenze quali le conoscenze e le skills in favore di un utente. D’altro canto, sotto il profilo funzionale, secondo l’angolazione prospettica dell’utente, un servizio costituisce un tool che gli consente di raggiungere un determinato obiettivo per la soddisfazione di bisogni primari.

^[43] La nozione di servizio pubblico risulta in ogni caso di difficile inquadramento come ha a segnalare M. S. Giannini, Il potere pubblico, Il Mulino, Bologna, 1986. V.d. sul tema anche F. Benvenuti, Appunti di diritto amministrativo, Cedam, Padova, 1959.

^[44] A. Arena, La nozione di servizio pubblico nel diritto dell’integrazione economica, in Collana di studi comunitari n. 13, Editoriale Scientifica, Napoli, 2011, p. 3. ove, si è ricordata la definizione del servizio pubblico come una: «fortunosa espressione» in M. Nigro, Profili pubblicistici del credito, Giuffrè, Milano, 1969, p. 105.

^[45] Sul punto si ricorda che la Corte costituzionale ha più volte ricordato, come ribadito nella sentenza n. 67/2024, che il diritto all’abitazione è un diritto sociale inviolabile (sentenze n. 161 del 2013, n. 61 del 2011 e n. 404 del 1988, nonché ordinanza n. 76 del 2010), funzionale a che «la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della dignità umana (sentenza n. 217 del 1988, n. 106 del 2018, n. 168 del 2014, n. 209 del 2009 e n. 404 del 1988). In questa prospettiva, si consideri che, a ben guardare, il servizio abitativo potrebbe pure essere ricondotto ai servizi pubblici essenziali della L. n. 146/90, in quanto volto: «a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione».

^[46] C. Domenicali, Sull’illegittimità del criterio del radicamento territorial per l’accesso all’edilizia popolare: dalla condizionalità all’universalità dei diritti sociali?, in forum di Quadermi costituzionali, 3, 2020, http://www.giurcost.org/decisioni/2020/0044s20.html.

^[47] P. Chiarella, Il Diritto alla Casa: un bene per gli altri beni, in Rivista di scienze della comunicazione, 2, 2010, Franco Angeli, Milano.

^[48] E. Olivito, op. cit.

^[49] Il diritto ad un’abitazione adeguata è infatti uno dei diritti fondamentali sancito in numerosi trattati internazionali tra cui, a titolo esemplificativo: Dichiarazione Universale dei Diritti Umani (art. 25), Patto Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e Culturali (art. 11), Convenzione Europea dei Diritti Umani (art. 3), Convenzione Internazionale per l’Eliminazione di Tutte le Forme di Discriminazione Razziale (art. 5).

^[50] Es. L. 208/2012 o il PINqua. Qualità della vita + inclusione sociale= misura 5 PNRR  – politiche pubbliche in tema di servizi sociali/abitativo

^[51]Si fa riferimento all’importante sistema di assistenza sociale ecclesiastica di matrice caritatevole (conservatori, ospedali, ospizi) un’importante filone di intervento è infatti quello riconducibile alla filantropia di Miss. Ottavia Hill che, nel 1865, acquistò case miserevoli e le affittò a tenui prezzi di locazione v.d. A. Divari, SocialHousing#an Italian brief history, in Nomos, 1/2019, Roma.

^[52] La nascita del servizio sociale nel contesto europeo è fatta derivare al 1869 a Londra con il C.O.S. (Clarity Organization Societies), fondato da William Gladstone, John Ruskin e Ocativa Hill che ha istituito, inter alia, l’assistente sociale di fabbrica; i fondamenti concettuali sono stati poi sviluppati per mano di Ottavia Hill e Mary Richmond. C. Woodard, The C.O.S. and its Place in History: A Review Article, in Vol. 18, 4, 1961, Oxford University Press.

^[53] F. Engels, La condizione della classe operaia in Inghilterra secondo un’inchiesta diretta e fonti autentiche: 1845, L. Mongini, 1899, Roma. Nel 1880 il Congresso Internazionale di beneficenza in Milano ove si concordò che le Amministrazioni delle Opere pie si dovessero adoperare nella promozione della costruzione ed il miglioramento delle case per le famiglie povere. In E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2002, p. 99, si ricorda che è paradigmatica la vicenda relativa alla pubblicizzazione delle opere pie e degli enti morali, in quanto l’art. 1 della L. 6972/1890 che qualificava tali enti come istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza è stato dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con sentenza additive n. 396/1988 nella parte in cui non prevede che le Ipab regionali e infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, così restituendo all’ambito private ciò che dall’ambito private era nato. La legge è successiva allo studio di C. Correnti, L’Inchiesta sulle Opere Pie, in Riv. della beneficienza pubblica e delle Istituzioni di previdenza, 1881

^[54] R. Della Volta, Le case popolari a Venezia, in La Riforma Sociale, anno XII, vol. XV, 1905, pp. 898 – 904.

^[55] M. Solinas, Il piano di zona per l’edilizia economica e popolare, CEDAM, Padova, 1985

^[56] M. Trapé, L’Istituto autonomo per le case popolari: un ente pubblico in cerca di autore, in Rivista giuridica dell’edilizia, 6, 1983, Giuffrè Milano.

^[57] V. Fabbri, A. Lippi, Il Segretariato sociale, Carocci Editore, 2007, Roma.

^[58] C. Moretti, Politiche abitative pubbliche e welfare locale: nuove sfide per il servizio sociale, in Riv. Delle Politiche sociali, 1, 2017, C. Buda, Il Servizio sociale di comunità in Italia, Erikson, Trento, 2018.

^[59] C. Moretti, ibid.

^[60] C. Mozzone, Il Servizio Sociale nel contesto globale, in Prospettive sociali e Sanitarie, 3 – 4, 2025, IRS, Milano, si riporta che un momento fondativo della dimensione internazionale del servizio sociale la si ha con la Premiere Conferènce Internationale du Service Social, tenutasi a Parigi dall’8 al 13 luglio 1928.

^[61] S. M. Moscara, op.cit.

^[62] Come noto, ai sensi dell’art. 59, co.1 del D.lgs. n. 112/1998 sono mantenuti allo stato le funzioni e i compiti relativi, lett.a) alla determinazione dei principi e delle finalità di carattere generale e unitario in materia di edilizia residenziale pubblica, anche nel quadro degli obiettivi generali delle politiche sociali.

La legge quadro per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali, art. 1, co.2, D.Lgs. n. 112/1998 vi è discrimen tra nucleo intangibile dei diritti fondamentali della persona umana (libertà, vita, salute) che son riconosciuti a tutti con altri diritti pur essi fondamentali destinati a soddisfare bisogni primari, che costituiscono il perimetro di prestazioni assistenziali ricondotte all’art. 80 L. 388/2000.

^[63] S. M. Moscara, op. cit.

^[64] Con C. Cost. ord. n. 526/2002 si è ricordato che il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 ha conferito alle Regioni tutte le funzioni amministrative relative alla gestione e attuazione interventi in materia di ERP e che l’assegnazione e gestione degli alloggi di ERP costituisce espressione della competenza spettante alla Regione in questa materia.

^[65] Approvazione del Piani nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2021 – 2023. Declinazione degli ambiti di integrazione delle politiche sociali, p. 25, “politiche abitative”, v.d. in P. Spano, Riflessioni a margine della recente legge regionale su assetto organizzativo e pianificatorio degli interventi e servizi sociali, in Il Diritto della Regione, 1, 2024, pp. 123 – 137.

^[66] C. Di Costanzo, I servizi sociali tra esigenze di uniformità, sperimentazioni regionali e libera circolazione delle prestazioni, in Le Regioni, 6, 2024.

^[67] d) «Prestazioni sociali»: si intendono, ai sensi dell’articolo 128, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonché dell’articolo 1, comma 2, della legge 8 novembre 2000, n. 328, tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia.

^[68] R. Waldo Emerson’s, Self – Reliance, The Roycrofters, New York, 1908.

^[69] Su questo aspetto è singolare la posizione della Conferenza delle Regioni condensata nel documento 23/104/CR07EC4 per la quale: «Ogni intervento normativo statale che pretenda di regolamentare in modo uniforme l’accesso all’ERP su tutto il territorio nazionale si configura come invasivo della sfera di autonomia regionale, in contrasto con il principio di sussidiarietà e con l’assetto ordinamentale delineato dal Titolo V della Costituzione. Pertanto, la definizione dei criteri di assegnazione, delle soglie di reddito, delle condizioni di priorità e dei requisiti soggettivi per l’accesso agli alloggi di edilizia pubblica deve essere riservata alla normativa regionale, nell’ambito delle proprie competenze legislative e regolamentari».

^[70] Il DDL 29 maggio 2025 dovrebbe indicare i principi e criteri direttivi sulla base dei quali dovrebbero essere definiti i LEP nelle materie 117, 3° co. (DDL delega al Governo per la determinazione dei LEP approvato dal Consiglio dei ministri il 29 maggio 2025).

^[71] M. G. Della Scala, Il Social Housing come servizio d’interesse generale tra tutela multilivello del diritto sociale all’abitare e imperativi della concorrenza, in Riv. Giur. Ed., 2, 2019.

^[72] Dai lavori preparatori della l. cost. n. 3/2001 emerge che la formula originariamente proposta  – “livelli minimi di garanzia”  –  è stata sostituita con l’attuale espressione proprio al fine di sottolineare che i LEP non si esauriscono nella garanzia del nucleo minimo dei diritti, ma rappresentano una soglia di tutela uniforme che le autonomie territoriali sono tenute a rispettare. V.d. F. Pesaresi, La normativa statale e regionale sui livelli essenziali, in E. Ranci Ortigosa (a cura di), Diritti sociali e livelli essenziali delle prestazioni, i Quid, n. 2, Prospettive sociali e sanitarie, La Fenice Grafica, Milano, 2008, p. 105.

^[73] Nell’ambito dell’assistenza sociale, la vicenda LEP presenta storia travagliata e si connota per una estrema varietà delle modalità di finanziamento e procedure di determinazione. I primi riferimenti sono le scarse indicazioni della legge quadro sull’assistenza sociale n. 328/2000, e solo con la finanziaria 2022 n. 234 del 2021, si avvia un primo tentativo di riordino dei LEP sociali (si tenga conto che con la revisione costituzionale del 2001 l’assistenza sociale non è più una materia concorrente, ma ricade nell’ambito 117, comma 4, Cost.). Prima di questa legge c’era il LEP dell’ISEE ed il LEP introdotta dalla legge di bilancio per il 2021 L. n. 178/20250 che prevede la presenza di ugni ambito territoriale sociale (ATS) di un assistente ogni 5.000 abitanti.

^[74] M.P. Castro, Livelli essenziali delle prestazioni sociali, servizio sociale professionale e welfare delle potenzialità, in Autonomie locali e servizi sociali, 2, 2025. Anche in questo frangente, la terminologia utilizzata dal legislatore non è sempre stata uniforme. Si passa dai “livelli essenziali e uniformi delle prestazioni” previsti dall’art. 9 della l. n. 328/2000 ai “livelli essenziali delle prestazioni assistenziali” introdotti dalla l. n. 296/2006. Il riferimento sistematico resta tuttavia la formulazione costituzionale, che parla di “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.

^[75] Specie nella sentenza n. 121/2010 si specifica che vi è nella competenza statale 117, co. 2, lett. m) la fissazione dei principi che valgono a garantire l’uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale. In ciò vi è che il nucleo minimo del diritto costituisce un limite che la Costituzione implicitamente impone alla scelta del legislatore con la conseguenza che il Legislatore regionale può bilanciare e differenziare ragionevolmente tutto ciò che sta sopra il nucleo minimo ed è garantito dai giudici. V.d. in C. Padula, Uno sviluppo nella saga della doppia pregiudiziale? Requisiti di residenza prolungata, edilizia residenziale pubblica e possibilità di disapplicazione della legge, in Consulta Online, Periodico telematico, giurcost.it, 1, 2020.

^[76] E. D’Avino, op. cit. La Corte costituzionale ha inoltre chiarito la distinzione tra livelli essenziali delle prestazioni e nucleo minimo del diritto. Quest’ultimo rappresenta il contenuto essenziale del diritto fondamentale che non può essere compresso dal legislatore, mentre il LEP costituisce il risultato di una scelta legislativa statale volta a garantire uno standard uniforme di tutela su tutto il territorio nazionale. In tale prospettiva, i LEP assicurano un livello di protezione tendenzialmente superiore rispetto al mero nucleo minimo del diritto. In altri termini, vi è la necessità di comprendere quale sia in concreto il minimo esistenziale meritevole di essere garantito in ogni caso; il diritto all’ERP esula difatti da condizionabilità, in quanto rientra nel catalogo dei diritti fondamentali e inviolabili (C. Cost. n. 217/1998).

^[77] Rapporto finale CTS con funzioni istruttorie per l’individuazione dei LEP – istituito con DPCM del 23 marzo 2023 con funzioni istruttorie per l’individuazione dei LEP (CLEP), per fornirne supporto alla Cabina di Regia insediata il 9 maggio 2023 – Esito dei lavori esaminato dal Comitato in plenaria il 19 luglio 2023. Attualmente, nell’ordinamento italiano sono rinvenibili molteplici norme statali che hanno individuato dei LEP nelle materie di competenza concorrente e in quelle di competenza esclusiva; a tal proposito si veda lett. c, pg. 18, ove è riportato che sussistono norme che hanno previsto prestazioni non espressamente configurate dal legislatore come LEP, ma individuate ex post come tali in sede ermeneutica, tramite svariati interventi della Corte Cost.

^[78] Rapporto finale 2024 CTS con funzioni istruttorie. La Corte costituzionale n. 192/2024. ha dichiarato che resta fermo il lavoro istruttorio e ricognitivo compiuto sulla base delle norme dichiarate illegittime commi da 791 a 801bis dell’art. 1 della legge n. 197/2002 e che la determinazione dei LEP dovrà comunque avvenire anche con l’ausilio del lavoro svolto dal CTS con funzioni istruttorie istituito con DPCM del 23 marzo 2023, nel rispetto dei principi costituzionali. Individuate 19 materie ovvero gruppi di materie dal Sottogruppo 11 come rientranti nella competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi dell’art. 117, 4° – al punto 9. Edilizia popolare – per queste materie è stata preparata scheda – LEP – alla data del 10 dicembre 2024 sono state condivise le schede relative al punto 9. Edilizia residenziale pubblica e sociale: con individuazione di LEP. Nella scheda Sottogruppo 11 Materia n. 9 Edilizia residenziale pubblica e sociale segnala che l’autonomia della materia rispetto a quelle indicate nell’articolo 117 Cost è stata evidenziata dalla giurisprudenza costituzionale con la sentenza n. 27/1996. Si tratta di materia trasversale che incrocia diverse tipologie di intervento pubblico e impegna diversi livelli decisionali. Le disposizioni che determinano LEP in relazione alle competenze enti territoriali sono: i criteri di assegnazione alloggi, i requisiti minimi degli alloggi e l’alienazione  –  regole che devono essere applicate in maniera omogenea sul territorio nazionale – anche determinazione dell’offerta minima alloggi da destinare ai meno abbienti se esistenti (C. Cost. n. 94/2007, par. 4.3).

^[79] G. Sorrenti, Diritti senza dimora: le politiche abitative del terzo millennio tra PNRR e livelli essenziali delle prestazioni, Politica del diritto, 4, 2023.

^[80] B. Accettura, PNRR e diritti sociali: una nuova declinazione del diritto all’abitazione. Il paradigma della rigenerazione urbana, 15, 2023, Società e Diritti, Università degli Studi di Milano.

^[81] In T. Bertotti, Il Servizio Sociale in Comune, Maggioli, Rimini, 2016, si indicano tre tipi di assetti organizzativi presenti nel sistema sociale italiano: il primo strutturato per area, in base ai bisogni degli utenti, il secondo generalista, che considera il territorio come causa e come risposta ai bisogni esistenti, il terzo misto, anche con l’intervento di altre istituzioni.

^[82] Ad es. la L.R. Veneto n. 39/2017 all’art. 44 afferma che: «Il comune può riservare un’aliquota non superiore al 10 per cento degli alloggi da assegnare annualmente, per far fronte a specifiche e documentate situazioni di emergenza abitativa. Tale limite può essere elevato previa autorizzazione della Giunta regionale. 2.Gli alloggi sono utilizzati per offrire sistemazioni provvisorie anche a soggetti non in possesso dei requisiti di cui all’articolo 25, in tale caso la sistemazione provvisoria non può eccedere la durata di un anno, eventualmente prorogabile di un ulteriore anno. Decorso tale ultimo termine l’alloggio rientra nella disponibilità ordinaria del comune o dell’ATER e deve essere rilasciato. Il provvedimento di rilascio indica un termine, che non può prevedere graduazioni o proroghe, ed è portato ad esecuzione nei modi e nelle forme previsti dalla vigente disciplina processuale». Una disposizione analoga si rinviene nella L.R. Lombardia n. 16/2016 art. 23, co.13 in relazione agli alloggi destinati a Servizi abitativi Transitori (SAT). L’art. 12, co.1, L.R. Puglia n. 10/2014 afferma che «In deroga ai programmi di intervento già approvati, la Giunta regionale, su proposta degli enti proprietari degli alloggi, può riservare un’aliquota non superiore al 25 per cento degli alloggi compresi in detti programmi, al fine di provvedere alla sistemazione abitativa di nuclei familiari in dipendenza di sopraggiunte necessità, quali: a) pubbliche calamità; b) sgombero di unità abitative di proprietà pubblica da sottoporre a lavori di recupero edilizio per effettuare i quali venga riconosciuta dall’organo competente la necessità di sgombero; c) gravi motivi di pubblica utilità; d) sfratti nelle condizioni previste dall’articolo 5, comma 1, lettera a14); e) assistenza alloggiativa alle donne e agli eventuali figli minori, che versino nella necessità, adeguatamente documentata, di abbandonare l’alloggio in quanto vittime di violenze o di maltrattamenti e che si trovino nell’impossibilità di rientrare nell’abitazione originale». L’art. 31, co.1 della L.R. Calabria n. 32/96 recita che «La Giunta regionale, anche su proposta dei Comuni interessati, può riservare un’aliquota, di norma non superiore al 25 percento, degli alloggi disponibili per l’assegnazione per far fronte a specifiche documentate situazioni di emergenza abitativa, quali pubbliche calamità, sfratti, sistemazione dei profughi, sgombero di unità abitative da recuperare anche in funzione di programmi di acquisto e recupero, trasferimento degli appartenenti alle Forze dell’Ordine, od altre gravi particolari esigenze individuate dai Comuni, fra cui la permanenza in strutture assistenziali utilizzate dai Comuni stessi di persone senza tetto e in drammatiche situazioni di bisogno, ivi comprese le donne vittime di violenza in qualsiasi ambito sociale e a prescindere dalla loro cittadinanza laddove siano iniziati i relativi procedimenti giudiziari».

^[83] A. Boni, La gestione dell’emergenza abitativa, in welforum.it del 26/11/2024.

^[84] Ad es. art. 6 del Reg. Reg. Piemonte di cui al Decr. Pres. Reg. 4ottobre 2011 n. 12/R sono considerate situazioni di emergenza abitativa, ai fini dell’applicazione dell’articolo 10 della l.r. 3/2010, quelle dei nuclei che: a) sono assoggettati a procedure esecutive di sfratto o a decreto di trasferimento conseguente a procedura esecutiva immobiliare o a rilascio dell’abitazione coniugale a seguito di sentenza di assegnazione all’altro coniuge; b) devono forzatamente rilasciare l’alloggio in cui abitano a seguito di ordinanza di sgombero o in conseguenza di eventi calamitosi che lo rendano inutilizzabile; c) abitano un alloggio dichiarato, dalla competente azienda sanitaria locale, non idoneo all’abitazione, in relazione alle condizioni di salute di uno o più degli occupanti; d) si trovano nella condizione di profughi o rifugiati; e) risultano ospiti da almeno tre mesi di dormitori pubblici o di altra struttura alloggiativa procurata a titolo temporaneo dagli organi preposti all’assistenza pubblica.

^[85] Tra i tanti v.d. Comune di Ferrara, Regolamento per il sostegno dei nuclei in emergenza abitativa, Comune di Vicenza, Regolamento per l’assegnazione alloggi di Edilizia Residenziale Pubblica in emergenza abitativa, Comune di Livorno, Disciplinare per l’accesso all’emergenza abitativa, Comune di Mondovì, Procedimento per l’assegnazione alloggi di edilizia sociale per l’emergenza abitativa, Castelfranco di sotto, Regolamento per l’inserimento temporaneo in alloggi e strutture per l’emergenza abitativa.

^[86] Si badi che anche i contratti ordinari di ERP, sebbene nei fatti siano vita natural durante, in molti casi sono di durata temporanea, ad es. L.R. Veneto n. 39/2017 per 5 anni, Reg. Reg. Lombardia n. 1/2004 per 4 anni, L. Prov. Trento n. 15/2005 per 4 anni, L.R. Emilia – Romagna n. 24/2001 per 3 anni.

^[87] C. Meretti, Abitare inclusivo: servizi di welfare tra emergenza e innovazione, in Rivista delle Politiche Sociali, 4, 2018.

^[88] Nondimeno, è proprio in ragione di tale inquadramento, la materia dell’ERP è stata affrontata soltanto marginalmente dalla Commissione di studio sui livelli essenziali delle prestazioni presieduta da Cassese. Ne viene una persistente difficoltà nel ricondurre sistematicamente l’intervento pubblico nel settore abitativo nell’alveo dei LEP, siano essi configurati in forma diretta o indiretta.

^[89] AA.VV., The adoption of knowledge integration mechanism in an interdisciplinary research project, in Managment Research Review, op. cit.

^[90] Sul punto si nota che “ut bibat populus” le prestazioni dei Servizi Sociali sovente si traducono nella sola erogazione monetaria del sostegno ai beneficiari ex post.

^[91] Tra i sintomi di tale polverizzazione è doveroso, in sequenza, annotare: la L. n. 94/1951 istitutiva Ente edilizio per i mutilati ed invalidi di guerra, L. n. 200/1952 per i cavernicoli di Napoli (costruzione in Napoli di case ultrapopolari), la L. n. 619/1952 per il risanamento dei sassi di Matera, la Legge n. 640/1954 per la costruzione a spese dello Stato di alloggi popolari destinati ad accogliere le famiglie ivi alloggiate ed il piano per l’eliminazione delle abitazioni malsane (grotte, baracche, scantinati, ecc.), la L. n. 705/1954 di concessione di contributi in annualità per la costruzione di case popolari, la L. n. 640/1954 contenente provvedimenti per l’eliminazione delle abitazioni malsane, la L. n. 79/1954 per l’istituzione dell’Istituto nazionale per le case ai maestri (I.N.C.A.M), la L. n. 686/1955, che istituì l’Istituto nazionale case per ciechi (I.N.C.C.), la L. n. 183/1956 che costituì l’Istituto Autonomo Case Popolari Mutilati ed Invalidi di Servizio, la L. n. 1225/1964 per i profughi da paesi africani, la L. n. 1288/1961 per il personale centro ricerche nucleari ISPRA, la L. 30/12/1976 dedicata ai lavoratori agricoli

^[92] E. Guarnieri, Immobili inoccupati e requisizione a fini abitativi, in Rivista Trimestrale di diritto pubblico, 3, 2025, Giuffrè, Milano. Il saggio costituisce una ricca disamina del panorama della legislazione degli Stati UE in materia e un interessante riferimento ad un’ordinanza sindacale del 1953 dell’allora sindaco di Firenze Giorgio La Pira. Il dibattito non è affatto nuovo, sul punto A. M. Sandulli, Un giurista per la democrazia, Interventi sulla stampa, Jovene, Napoli, 1987, in un articolo al Corriere della Sera di lunedì 16 giugno 1980, sottolineava: «come può risolversi il problema dell’alloggio delle giovani coppie e di coloro che  –  generalmente per problemi di lavoro  –  sono costretti a cambiare residenza? con la convivenza? Con le requisizioni? Con il dimensionamento autoritativo degli alloggi?». Prima ancora, in materia di decreti vincolistici si veda L. Einaudi, Il problema delle abitazioni, Fratelli Treves, Milano, 1920.

^[93] V.d. recentemente TAR Puglia Bari, Sez. III, n. 859/2018. Sul tema è bene segnalare che ove la carenza abitativa sussista da diverso tempo, o qualora si voglia provvedere alla sistemazione di famiglie rimaste senza tetto in conseguenza di sfratto, o quando la situazione di emergenza sia rivolta ad ovviare all’inerzia, protrattasi nel tempo, dalla stessa amministrazione è evidente che quest’ultima, con la requisizione di alloggi intende ovviare a endemiche carenze abitative (v.d. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 10/2007. Cons. Stato, Sez. IV, n. 693/1995).