A cinquant’anni dalla l. n. 278/1976: passato, presente e futuro delle Circoscrizioni di decentramento comunale / Lorenzo Alagia

Dottorando di ricerca in Diritto pubblico, comparato e internazionale, Università di Roma La Sapienza

Alle origini dell’istituto delle circoscrizioni di decentramento comunale: la l. n. 278/1976

«Dieci anni fa lo avrebbero detto in pochi che la nascita dei quartieri sarebbe stata salutata come una riforma istituzionale di importanza potenziale non inferiore, forse, a quella delle Regioni».

Così Giuliano Amato apriva un saggio del 1977[1] dedicato alla recente introduzione nella legislazione statale dell’istituto delle circoscrizioni di decentramento comunale, a testimonianza del grande interesse con cui fu accolto quell’intervento normativo[2], che può comprendersi solo avendo riguardo al contesto politico e sociale che caratterizzava l’Italia negli anni Settanta. Ed infatti, se come sottolineava Amato, un cotanto interesse per il tema sarebbe apparso ingiustificato dieci anni prima della l. n. 278/1976, altrettanto sorprendente è, a cinquant’anni di distanza, pensare che quella riforma fosse stata considerata di tale portata da essere quasi paragonata all’istituzione delle Regioni.

Dunque, proprio dal contesto appare necessario partire, con particolare riferimento a quelle «due esigenze» che animarono «la richiesta di forme di decentramento infra – comunale»[3].

Anzitutto, e in misura prevalente, fu «l’esigenza partecipativa»[4] a rendere il tema delle circoscrizioni, allo stesso tempo, così rilevante e così interessante. Sembrava, infatti, che, nell’ambito di questo nuovo livello di governo che si andava costituendo, si potessero sperimentare nuove forme di partecipazione della cittadinanza alla vita politica. Questo poiché, proprio a livello di quartiere, tra la fine degli anni Sessanta e l’inizio dei Settanta, erano sorti spontaneamente molti organismi di base che si occupavano delle vicende politiche che interessavano il territorio di riferimento. Si trattava di esperienze piuttosto differenziate tra loro, ma che erano accomunate da «forme di democrazia diretta e di autogestione delle comunità locali infraurbane, o almeno di tentativi che [andavano] con maggiore o minore coerenza e continuità in questa direzione»[5]. Dunque, l’interesse così vivo degli osservatori del tempo per questo istituto si giustificava proprio nell’idea che le circoscrizioni potessero giocare un ruolo significativo in quel processo, di cui tanto si discuteva, «di sviluppo di una democrazia generalizzata», prospettando orizzonti in cui la partecipazione popolare andasse ben oltre la mera «designazione del potere», concretizzandosi piuttosto «nell’esercizio del medesimo»[6]. Lo sviluppo così massiccio di forme di partecipazione, che si esplicavano non solo al di fuori dei tradizionali canali istituzionali ma, molto spesso, anche al di fuori delle strutture dei grandi partiti di massa[7], portò il sistema politico a cercare di contenere queste spinte centrifughe, “normalizzando” le esperienze nate spontaneamente nella società. Del resto, processi non tanto diversi avevano caratterizzato in quegli anni anche altri ambiti della vita associata, come il lavoro e la scuola. Si potrebbe allora dire che la l. n. 278/1976 rappresentò nell’ambito dell’organizzazione degli enti locali, quello che furono i decreti delegati nel mondo della scuola[8] o quello che fu l’istituzionalizzazione dei consigli di fabbrica come unità di base della rappresentanza sindacale nel mondo del lavoro[9]. Si trattava di provvedimenti senza dubbio molto differenti, anzitutto per forma giuridica, ma accomunati, da un lato, dalla effettiva volontà di ampliare gli spazi partecipativi e di estendere il processo di democratizzazione anche ad istituzioni sociali, fino a quel momento solo marginalmente toccate da questo; e, dall’altro, dalla necessità di riportare nelle strutture tradizionali di mediazione politica e sociale le nuove forme di conflitto che sorgevano nella società[10].

Sullo sfondo dell’istituto delle circoscrizioni di decentramento comunale non vi era, però, solo l’esigenza di prevedere nuovi spazi partecipativi, per quanto questa avesse assunto nel dibattito del tempo una posizione preminente. Si aggiungeva la necessità di ripensare la struttura degli enti locali, specialmente per adattarla ai grandi cambiamenti che avevano interessato i maggiori centri urbani del Paese. Infatti, in quegli anni le grandi città erano attraversate «da una rivoluzione, nelle dimensioni territoriali, nella composizione sociale e nelle domande indirizzate alle autorità locali», che non poteva non ripercuotersi sull’assetto istituzionale[11]. Per dirla con le parole di Nigro, al «decentramento partecipativo» si univa la necessità di un «decentramento funzionale»[12]. Così, proprio per i comuni più popolosi e più estesi iniziò a parlarsi di governo su due livelli, strutturato su un’istituzione deputata al governo dell’area metropolitana nel suo complesso, affiancata da entità più piccole tali da potersi occupare dei problemi che riguardavano le singole zone[13].

Alle variabili di contesto più rilevanti, qui solo brevemente richiamate, bisogna aggiungere che, a metà degli anni Settanta, vari comuni avevano già proceduto a prevedere forme di decentramento, seppur negli spazi molto angusti che la legislazione all’epoca vigente consentiva[14]. Specialmente in alcune città di medio – grandi dimensioni vi era, comunque, una tradizione di decentramento piuttosto radicata. Così, per esempio, nel caso di Bologna, dove la questione del decentramento comunale aveva rappresentato un tema caldo già nelle importanti elezioni amministrative del 1956, che videro come candidato della Democrazia Cristiana il Padre Costituente Giuseppe Dossetti, che molto insistette su questo aspetto nel suo programma contenuto nel Libro Bianco su Bologna[15]. O ancora, nel caso di Roma, dove già nel 1966 il territorio comunale fu suddiviso in circoscrizioni, tra l’altro riprendendo la risalente tradizione delle delegazioni[16].

Per concludere, prima di esaminare il contenuto della disciplina di cui alla l. n. 278/1976, sono opportune alcune precisazioni di carattere terminologico. Nelle fonti dottrinali coeve alla legge da ultimo citata si usava spesso il termine quartiere per riferirsi agli organismi di decentramento comunale e conseguentemente di Consiglio di Quartiere per indicarne l’organo rappresentativo. La l. n. 278/1976 optava, invece, per il nome circoscrizione, che era per esempio quello adottato a Roma dopo il 1966[17]. Sarà, poi, l’art. 13 della l. n. 142/1990, contenente la prima disciplina organica degli enti locali del periodo repubblicano, a parlare espressamente di circoscrizioni di decentramento comunale, nome tuttora usato dalla legislazione statale per indicare l’istituto in questione, per quanto gli statuti dei singoli comuni hanno comunque la facoltà di adottare diverse denominazioni. Così, per citare alcuni esempi, si parla di municipi a Roma[18] e Milano[19], di municipalità a Napoli[20], di quartieri a Firenze[21] e Bologna[22] e di circoscrizioni a Torino[23].

Organizzazione e competenze delle circoscrizioni nella l. n. 278/1976

Il primo elemento da prendere in considerazione nell’analisi della l. n. 278/1976 attiene alla distinzione che questa effettuò tra due modelli di circoscrizione, ben differenziati tanto sotto il profilo della modalità di formazione dell’organo rappresentativo, quanto sotto quello dei poteri. In particolare, nel primo modello[24] potevano essere attribuiti alle circoscrizioni solo poteri consultivi e di proposta; invece, nel secondo[25], attivabile però solamente nei comuni con più di 40.000 abitanti, i poteri conferiti potevano essere anche di tipo decisorio. Per entrambe le tipologie di poteri, il legislatore fissava un elenco di materie, che doveva ritenersi di carattere tassativo[26]. Sotto il profilo della formazione del Consiglio circoscrizionale  – organo rappresentativo delle «esigenze della popolazione della circoscrizione nell’ambito dell’unità del comune»[27] –  nel primo modello si prevedeva che fosse eletto dal Consiglio comunale; nel secondo, invece, si ricorreva ad un’elezione diretta da parte degli elettori della circoscrizione[28]. In entrambi i casi era il Consiglio circoscrizionale ad eleggere il Presidente della Circoscrizione[29], configurandosi, così, nel primo modello addirittura un’elezione di terzo grado.

La legge, tracciate le linee generali dei due modelli, si caratterizzava per una certa elasticità, lasciando spazi significativi al regolamento comunale che si sarebbe dovuto occupare della materia. Questo aspetto fu apprezzato dalla dottrina[30], che in proposito intravedeva i primi spiragli di una potestà statutaria in capo ai comuni, al tempo non ancora riconosciuta[31].

Per quanto attiene alle competenze, il cui esercizio poteva essere attribuito alle circoscrizioni, alcune erano qualificate come necessarie[32]. In particolare, se il comune avesse optato per la costituzione delle circoscrizioni, il che comunque rappresentava una facoltà e non un obbligo[33], il loro parere diventava obbligatorio nel procedimento di formazione di alcuni atti, tra questi lo «schema di bilancio preventivo», il «piano regolatore generale» e i «regolamenti comunali»[34]. Con riferimento a quelle circoscrizioni che fossero state dotate di poteri decisori, il regolamento poteva disporre deleghe in materia di «lavori pubblici e servizi comunali»[35]. Dal punto di vista degli atti con cui venivano esercitati i poteri assegnati, lo statuto delle deliberazioni dei consigli circoscrizionali[36] si caratterizzava per il potere attribuito agli organi comunali di modificarne il contenuto «sia per motivi di legittimità che di merito». In caso di conflitto politico tra circoscrizione e comune, sarebbe stata quindi la volontà del secondo a prevalere[37].

Infine, in materia di istituti partecipativi, la legge prevedeva, anzitutto, la possibilità per gli elettori di presentare petizioni al consiglio comunale «per promuovere il decentramento comunale ai sensi della presente legge»[38]. Come detto, i comuni non avevano un obbligo di istituire le circoscrizioni; si pensò allora di dotare l’elettorato comunale dello strumento della petizione per promuovere il decentramento comunale. Per quanto riguarda, invece, gli istituti partecipativi nell’ambito delle attività svolte dalla circoscrizione si prevedeva, da un lato, il potere del Consiglio circoscrizionale di «convocare, secondo le norme del regolamento, assemblee per la pubblica discussione dei problemi inerenti alla circoscrizione»[39]; dall’altro, il diritto dell’elettorato di presentare «petizioni e proposte di deliberazioni al consiglio circoscrizionale». Nel caso delle petizioni, che necessitavano del sostegno di almeno un decimo degli elettori della circoscrizione, sorgeva un obbligo in capo al consiglio circoscrizionale di «esprimere proprie determinazioni in ordine al contenuto» di queste entro sessanta giorni[40].

Nella dottrina che si cimentò con la nuova legge emersero «due orientamenti»[41].

Un primo[42], moderatamente positivo, metteva in risalto l’importanza della legge nel processo di riforma e riorganizzazione del comune. Si apprezzava soprattutto l’elasticità della legge e dunque lo speculare potere di intervento che era lasciato ai comuni e alle stesse circoscrizioni. Secondo i fautori di questo primo orientamento, per quanto non si potessero sottacere i diversi profili critici, l’impianto generale della legge era apprezzabile. Il secondo orientamento[43] era, invece, più decisamente critico. In questo caso, ad essere messo sotto accusa era proprio l’impianto generale. Si riteneva tradito l’intento che aveva animato quella legge, e cioè l’idea che i quartieri potessero essere l’unità territoriale in cui sperimentare nuove forme di partecipazione politica. Si era, al contrario, dato vita ad una struttura di governo molto simile a quella del comune, se non per le più ridotte dimensioni, che non sembrava in alcun modo uscire dagli schemi della democrazia rappresentativa.

Le circoscrizioni di decentramento comunale oggi

L’idea che nell’ambito delle circoscrizioni di decentramento comunale potesse svilupparsi un nuovo modello di partecipazione popolare andò a scemare poco dopo la loro istituzione. Già agli inizi degli anni Ottanta, la dottrina evidenziò come «la vicenda attuativa del decentramento infracomunale» non avesse soddisfatto le «attese suscitate dalla l. n. 278 del 1976», specialmente sotto il profilo partecipativo[44]. A tal proposito, sembra potersi dire che l’affievolirsi dell’idea delle circoscrizioni come luogo di sperimentazione di nuove forme di democrazia fu dovuto non tanto alle criticità della legge adottata, quanto piuttosto al venir meno di quelle variabili di contesto che avevano reso immaginabile un tale scenario[45]. Si è detto quanto quel progetto riformatore fosse strettamente legato al contesto politico degli anni Settanta ed è noto quanto invece in quegli anni cambiò la società italiana, entrandosi nell’epoca del “riflusso”.

Ciò detto, l’istituto delle circoscrizioni di decentramento comunale, per quanto ridimensionato rispetto alle intenzioni originarie, si consolidò nel panorama degli enti locali italiani. Fu, così, disciplinato nella l. n. 142/1990, in cui si prevedeva un obbligo di istituzione delle circoscrizioni per i comuni con più di 100.000 abitanti[46]. Successivamente, con l’approvazione del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, il d.lgs. n. 267/2000 (di seguito, per brevità, TUEL), la disciplina delle circoscrizioni di decentramento comunale fu trasfusa nell’art. 17 di quest’ultimo testo normativo, tuttora vigente, per quanto oggetto di plurime novelle, mosse specialmente da finalità di riduzione dei costi[47]. Si è assistito, infatti, negli anni ad un progressivo irrigidimento dei requisiti per costituire le circoscrizioni di decentramento comunale[48].

Allo stato attuale, si prevede, in particolare, che le circoscrizioni di decentramento comunale possano essere costituite solamente nei comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti ed anche in questa ipotesi di facoltà e non di obbligo si tratta. Si stabilisce, inoltre, che le circoscrizioni in cui è ripartito il comune devono avere una popolazione media di almeno 30.000 abitanti[49]. Con un recente intervento normativo, si è prevista una deroga alla regola dei 250.000 abitanti, prevedendosi che il comune capoluogo della città metropolitana possa essere ripartito in circoscrizioni anche qualora non dovesse soddisfare il suddetto requisito minimo di popolazione[50]. Tale eccezione, per quanto attiene alle Regioni a statuto ordinario, rileva solamente con riferimento al caso del Comune di Reggio Calabria.

Un particolare regime è previsto per le circoscrizioni di decentramento comunale nei comuni con popolazione superiore a 300.000 abitanti. Infatti, in tali casi «lo statuto può prevedere particolari e più accentuate forme di decentramento di funzioni e di autonomia organizzativa e funzionale»[51]. Si è osservato in dottrina come quasi tutti i comuni che soddisfano i requisiti per costituire le circoscrizioni rientrano anche nella fattispecie, appena menzionata, che permette allo statuto di prevedere «particolari e più accentuate forme di decentramento»[52]. Infatti, limitandosi sempre al caso delle Regioni a statuto ordinario, degli undici comuni che soddisfano i requisiti per costituire le circoscrizioni, solo tre (Venezia, Verona e Reggio Calabria) non rientrano nella fattispecie di cui all’art. 17, comma 5, TUEL.

Con riferimento ai comuni con popolazione inferiore o uguale a 250.000 abitanti, il divieto di istituire circoscrizioni di decentramento comunale ai sensi dell’art. 17 del TUEL non toglie che possano comunque prevedersi forme di decentramento, basate però sull’art. 8 di quello stesso testo normativo. In base a tale ultima disposizione, infatti, i comuni «valorizzano le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione popolare all’amministrazione locale»[53]. Così, in dottrina, proprio a partire dall’art. 8 del TUEL si è enucleato in capo ai comuni un «diritto all’invenzione e alla sperimentazione in materia organizzativa senza interferenze dello Stato»[54], che effettivamente questi hanno esercitato dando vita a differenziate esperienze di decentramento, al di fuori del modello di circoscrizione di cui all’art. 17[55].

I Quartieri bolognesi e i Municipi romani: due esperienze paradigmatiche

Stabiliti i requisiti necessari perché possano istituirsi le circoscrizioni, la legislazione statale si limita a darne una generica definizione nei termini «di organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione di servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune», lasciando per il resto allo statuto comunale e ad un regolamento a ciò dedicato la restante disciplina sia sotto il profilo dell’organizzazione sia sotto quello delle competenze[56].

L’ampio spazio lasciato alle fonti comunali ha determinato una certa eterogeneità tra le differenti esperienze attuative. In dottrina si è comunque ritenuto possibile enucleare «due modelli idealtipici»[57] a cui poter ricondurre i diversi casi concreti, che si differenziano proprio in relazione al peso dato ai due profili che fin dall’origine convivono (e confliggono) nel contesto dell’istituto delle circoscrizioni: il profilo partecipativo e il profilo di amministrazione attiva[58]. Così, vi è un primo modello che vede nelle circoscrizioni anzitutto uno strumento per «favorire la partecipazione popolare al governo del Comune»[59]; un secondo che, invece, configura le circoscrizioni come «un vero e proprio livello semi – autonomo di amministrazione locale di prossimità»[60]. Il Comune di Bologna e Roma Capitale sembrano costituire gli esempi più paradigmatici rispettivamente del primo e del secondo modello[61]. Si cercherà, dunque, attraverso un breve studio dell’esperienza bolognese e di quella romana, di mettere in luce le principali caratteristiche che connotano i due modelli, prestando in particolare attenzione a due profili: l’organizzazione e le competenze.

Sotto il profilo organizzativo, la differenza più marcata tra le due esperienze attiene alla struttura e alla modalità di elezione del “potere esecutivo” circoscrizionale, e conseguentemente al tipo di rapporto che si instaura tra quest’ultimo e l’organo consiliare.

Nel caso romano, l’ordinamento municipale, perfettamente speculare a quello comunale, si compone di tre organi: il Consiglio, la Giunta e il Presidente[62]. Nell’esperienza bolognese sono, invece, solamente due gli organi dei quartieri: il Consiglio e il Presidente[63]. Emerge, quindi, la prima differenza: solo a Roma è previsto un organo esecutivo collegiale, tra l’altro titolare di una competenza di tipo generale e residuale[64], così come lo è la Giunta comunale[65]. Una seconda differenza risiede, poi, nella normativa elettorale: a Roma, il Presidente è eletto direttamente dal corpo elettorale, con le stesse modalità previste per l’elezione del Sindaco[66], mentre a Bologna il Presidente è espressione del Consiglio di quartiere da cui è eletto e da cui può essere sfiduciato[67]. A tal proposito, si segnala come nello statuto bolognese sia previsto un meccanismo di “sfiducia costruttiva”, dovendo la mozione di sfiducia «contenere la proposta di nuove linee politico – amministrative e l’indicazione di un nuovo Presidente del Consiglio di Quartiere»[68]. La possibilità che il Consiglio sfiduci la Giunta e il Presidente è prevista anche nei municipi romani, ma in questo caso si determina lo scioglimento anche del Consiglio, secondo il principio simul stabunt simul cadent[69].

Le due esperienze sono, invece, più simili con riferimento all’organizzazione e all’elezione degli organi consiliari, per quanto non manchino anche sotto questo aspetto alcune differenze ragguardevoli.

Tanto nel caso romano quanto in quello bolognese si prevede un premio di maggioranza, equivalente al sessanta per cento dei seggi, assegnato, nel primo caso, alla lista o al gruppo di liste collegate al Presidente vincitore[70] e nel secondo, alla lista che ha riportato il maggior numero di voti[71]. Tuttavia, solo nel sistema elettorale dei Consigli municipali romani è prevista una soglia minima perché si attivi il premio di maggioranza, atteso che il rinvio operato da parte dello statuto alle modalità di elezione dell’Assemblea capitolina fa sì che siano recepiti i limiti di cui all’art. 73, comma 10, TUEL[72]. Non risulta invece la previsione di alcuna soglia minima perché possa attivarsi il premio di maggioranza nel caso dei Consigli di quartiere bolognesi. Il che pare particolarmente problematico trattandosi di un’esperienza in cui le circoscrizioni sono pensate più come strumento di partecipazione che non di amministrazione attiva, rispetto alla quale sarebbe, quindi, più coerente la previsione di una formula elettorale di tipo proporzionale[73]. Comunque, in entrambe le città, i seggi rimanenti dopo l’assegnazione del premio di maggioranza sono attribuiti secondo un criterio proporzionale[74]. Per concludere sul sistema elettorale, nello statuto di Roma si prevede la figura del Consigliere aggiunto, eletto in rappresentanza degli stranieri residenti o domiciliati nel municipio, titolare del diritto di partecipare alle riunioni del Consiglio con diritto di parola ma non di voto[75]. Va, però, segnalato che tale figura, così come quella equivalente dei Consiglieri aggiunti in Assemblea capitolina, risulta non più eletta a partire dalla consiliatura 2016 – 2021.

Molto simili sono anche le disposizioni in materia di durata e scioglimento del Consiglio. In entrambi gli statuti, si prevede che la durata del Consiglio degli organi di decentramento comunale dipenda da quella del Consiglio comunale, così ogniqualvolta si proceda allo scioglimento del secondo, uguale sorte toccherà anche al primo[76]. Infine, in ambedue le città, il Consiglio comunale è titolare del potere di sciogliere quello circoscrizionale qualora quest’ultimo «persista in gravi e reiterate violazioni di legge, dello Statuto e dei regolamenti»[77].

La principale differenza tra le due esperienze in tema di organi consiliari attiene alla presidenza di questi. Nel caso romano, il Consiglio municipale elegge un proprio Presidente e due Vicepresidenti, con modalità di elezione che dovrebbero di norma garantire che uno dei due Vice sia espressione dei gruppi di opposizione[78]. I tre eletti andranno a formare l’Ufficio di presidenza[79]. Nel caso bolognese, invece, lo stesso organo titolare di competenze esecutive, ovverosia il Presidente, ha anche il compito di presiedere l’organo consiliare, e non a caso è chiamato Presidente del Consiglio di quartiere[80]. Non si configura, quindi, una netta separazione tra l’organo con funzioni di indirizzo e quello con funzioni esecutive, come si può evincere anche dalle disposizioni in materia di Ufficio di presidenza del Consiglio. Quest’ultimo pare, infatti, assommare competenze tipicamente volte a garantire il buon funzionamento delle assemblee elettive, come quella di programmazione dei lavori, con una più generale funzione di coordinamento dell’attività amministrativa dell’organo di decentramento comunale[81].

Un’ultima interessante notazione sul piano organizzativo attiene alla previsione nel caso romano di un municipio dotato di uno status particolare, si potrebbe dire “ad autonomia differenziata”. Si tratta del X Municipio, che per le sue particolari caratteristiche, anzitutto lo sbocco sul mare, è dotato di particolari forme di autonomia disciplinate da un regolamento a sé, per quanto di recente oggetto di un parziale riaccentramento[82].

Quanto alla distribuzione dei poteri tra i differenti organi che compongono la circoscrizione di decentramento comunale, le due esperienze sembrano essere piuttosto omogenee, tenuto conto delle obbligate differenze dovute ai diversi modelli organizzativi e alle diverse competenze di cui sono titolari gli organismi di decentramento comunale nelle due città. Partendo dal ruolo del Presidente, in entrambi i casi, le sue principali attribuzioni attengono alla rappresentanza della circoscrizione verso l’esterno, all’esercizio delle funzioni delegategli dal sindaco anche in qualità di ufficiale di governo e, infine, alla funzione di sovraintendere al funzionamento degli uffici e dei servizi della circoscrizione[83]. Come si è già sottolineato, la principale differenza risiede, invece, nel fatto che il Presidente nel caso romano presiede la Giunta, mentre in quello bolognese il Consiglio. Altrettanto simili sono i connotati fondamentali dell’attività degli organi consiliari, nell’ambito della funzione di indirizzo e controllo a loro attribuita[84]. Tanto i Consigli municipali a Roma quanto i Consigli di quartiere a Bologna si occupano di esprimere i pareri che il Comune ha l’obbligo di richiedere alla Circoscrizione[85], così come entrambi hanno un ruolo rilevante nella decisione circa l’allocazione delle risorse destinate al Municipio. Con riferimento a quest’ultimo aspetto, nel caso bolognese, spetta ai Consigli la deliberazione dei c.d. programmi – obiettivi, che pare qualificabile come l’atto centrale della vita dei quartieri. Infatti, ogni anno, una volta che il Consiglio comunale ha stabilito le risorse spettanti ai singoli quartieri, questi ultimi devono «formulare programmi obiettivo in cui si determinano i budget annuali dei singoli servizi e interventi». I programmi obiettivo approvati dai Consigli di quartiere sono poi oggetto di un controllo da parte del Consiglio comunale, che si occupa di valutarne la conformità rispetto agli indirizzi dallo stesso formulati nell’ambito del documento unico di programmazione[86]. Nell’esperienza romana, invece, la scelta circa l’allocazione delle risorse finanziarie è effettuata in un vero e proprio «documento contabile di previsione annuale e pluriennale» adottato dal Consiglio municipale. Tuttavia, anche nel caso romano si tratta pur sempre di un «bilancio derivato»[87], infatti, da un lato, l’ammontare di risorse destinato agli organismi di decentramento comunale dipende dalle scelte della Giunta capitolina; dall’altro, il documento contabile adottato dai municipi è pur sempre soggetto al potere di modifica da parte degli organi comunali in sede di approvazione del bilancio del Comune[88].

Tratteggiati brevemente i caratteri salienti dell’organizzazione, si deve ora trattare dell’aspetto che maggiormente differenzia i due modelli, ovverosia le competenze di cui sono titolari gli organismi di decentramento comunale nelle due città. A tal proposito, già la semplice lettura dell’indice dei rispettivi regolamenti sul decentramento fornisce rilevanti spunti di riflessione. Infatti, solo nel regolamento sul decentramento di Roma Capitale vi è un apposito titolo dedicato alle competenze degli organismi di decentramento comunale, in cui vengono elencate una serie, anche piuttosto consistente, di materie affidate ai municipi. Diverso è il caso di Bologna, nel cui regolamento sul decentramento non compare un titolo o un capo dedicato all’elencazione di materie di competenza dei quartieri, delineandosi quindi un rapporto più flessibile tra istituzione comunale ed istituzioni decentrate.

Partendo dall’analisi dell’esperienza romana, presso i municipi è, anzitutto, costituito l’ufficio anagrafico, che esercita le competenze attribuite in materia al Sindaco quale ufficiale di governo[89], tra cui «la tenuta dei registri di stato civile», «il rilascio delle carte di identità» e l’aggiornamento della «statistica relativa al flusso immigratorio della popolazione suddivisa per età»[90]. Oltre a tale competenza, le restanti attribuzioni possono suddividersi in due blocchi di materie, a cui corrispondono le due direzioni costituite presso ogni municipio, quella tecnica e quella socio – educativa.

Con riferimento al primo blocco di materie, in particolare, i municipi hanno attribuzioni in materia di lavori pubblici[91] (specialmente sotto il profilo della manutenzione), di concessioni di suolo pubblico (in quest’ultimo caso si tratta di una competenza a carattere generale con eccezione di alcune fattispecie tassativamente elencate)[92] e di edilizia privata[93]. Sono inoltre attribuite ai municipi competenze attinenti «alla gestione e riscossione delle entrate di propria competenza» anche di natura tributaria. Così, ad esempio, in stretta correlazione con le competenze in materia di concessione di suolo pubblico, i municipi si occupano degli adempimenti concernenti «la riscossione, l’accertamento e il recupero delle somme dovute per l’occupazione permanente e temporanea di spazi ed aree pubbliche»[94]. Infine, attinenti a quest’ultimo blocco di materie sono le competenze municipali relative alla gestione delle aree verdi, interessate tra l’altro da una recente deliberazione della Giunta Capitolina con cui si è dato mandato all’Amministrazione comunale di «procedere al trasferimento delle aree a verde inferiori ai 20.000 mq ai Municipi, escluse le aree vincolate»[95].

Il secondo blocco di materie attiene, invece, ai servizi sociali e scolastici. In proposito, le competenze dei municipi spaziano dalla predisposizione di attività di vario genere destinate alla popolazione anziana[96] alla cura degli adempimenti relativi «al funzionamento degli asili nido», alle «attività integrative per le scuole elementari» e all’«istituzione e affidamento di Centri Ricreativi Estivi»[97]. Per finire, non mancano ai municipi competenze, soprattutto di carattere programmatorio e promozionale, in materia di cultura[98] e sport[99].

Come detto, diversamente dal caso romano, nello statuto e nel regolamento sul decentramento del Comune di Bologna, non compare un’elencazione delle materie di competenza dei quartieri, motivo per il quale assumono particolare rilevanza le singole deliberazioni del Consiglio comunale, così come i regolamenti che, nel disciplinare settori specifici dell’attività amministrativa, attribuiscono poteri in capo agli organismi di decentramento o, ancora, i c.d. programmi – obiettivi annualmente adottati dai singoli quartieri. In particolare, l’ultimo intervento riformatore in materia, risalente al 2015, ha individuato «due macro – tematiche fondamentali» da affidare ai quartieri, «ossia la cura della comunità e la cura del territorio», determinando invece un riaccentramento delle competenze in materia di «gestione attiva dei servizi scolastici e di quelli socio – assistenziali»[100]. L’elemento caratterizzante dell’esperienza bolognese non è però nelle materie di amministrazione attiva di cui sono titolari i quartieri, quanto piuttosto negli strumenti che gli permettono di esercitare il loro ruolo di strumento di promozione della «partecipazione popolare al governo del Comune»[101]. A tal proposito, si segnalano specialmente i regolamenti comunali in materia di beni comuni e bilancio partecipativo, nell’ambito dei quali i quartieri rivestono «un ruolo fondamentale, sia nel catalizzare il coinvolgimento civico, sia nel vagliare concretamente le proposte avanzate, sia nel collaborare alla successiva implementazione»[102].

Concludendo sulla comparazione tra le due esperienze, un elemento che sembra accomunarle è rappresentato dall’assenza di rilevanti competenze decisionali riguardo le politiche più caratterizzanti l’ente comunale. E questo non solo a Bologna dove, come detto, i quartieri sono strutturalmente pensati come organismi con poteri prevalentemente di carattere consultivo e propositivo, ma anche nel caso dei municipi romani, le cui competenze, pur piuttosto numerose, sembrano connotarsi per uno spiccato carattere “burocratico”, indietreggiando quando, invece, a venire in gioco sono scelte più propriamente politiche, rispetto alle quali hanno al più poteri di carattere non definitivo[103]. Particolarmente rappresentativo in tal senso sembra il settore della mobilità, rispetto al quale i municipi sono sì titolari di competenze in materia di disciplina del traffico e di installazione e manutenzione della segnaletica stradale, ma non appena volessero, ad esempio, perseguire una politica di pedonalizzazioni, non ne avrebbero i poteri necessari[104].

Le circoscrizioni di decentramento comunale in prospettiva

Ripercorse, seppur sommariamente, le principali caratteristiche delle circoscrizioni di decentramento comunale nella loro attuale conformazione, il quadro che emerge dalla oramai cinquantennale vicenda attuativa di queste può ritenersi non pienamente soddisfacente, se non addirittura negativo[105]. La cifra della loro storia sembra essere quella di un istituto che, dopo il grande interesse suscitato al momento della nascita, si è progressivamente arenato, entrando in una fase che si potrebbe definire di “stagnazione”. Così, al consolidamento delle circoscrizioni di decentramento comunale nell’ambito dell’ordinamento degli enti locali, o meglio di quelli più popolosi, si è accompagnata una progressiva sterilizzazione della loro portata innovativa. La ragione principale di queste difficoltà sembra risiedere nel fatto che le circoscrizioni non sono riuscite a incarnare compiutamente nessuna delle «due anime» che le contraddistinguono[106]: né si sono affermate come vero e proprio ente locale di primo livello, specialmente per via della carenza di risorse adeguate e di competenze decisionali autonome negli ambiti più decisamente “politici”; né sono state in grado di adempiere pienamente alla funzione di promuovere la partecipazione della cittadinanza al governo delle comunità di riferimento, specialmente per la carenza di modelli organizzativi veramente innovativi rispetto a quelli tipici dell’istituzione comunale[107].

Non mancano, però, ragioni per ribadire oggi, come cinquant’anni fa, le potenzialità del decentramento comunale e la centralità di quest’ultimo nell’ambito dell’ancora «insoluta» questione degli assetti istituzionali delle grandi aree urbane[108]. È, anzitutto, il modello di città che da più parti si indica come il futuro, per certi versi obbligato, dell’esperienza urbana ad esigere che si apra una nuova fase per il decentramento comunale. Infatti, nella riflessione urbanistica più recente molto si insiste su un modello di città policentrico e di prossimità, per cui il quartiere diventa dimensione fondamentale della vita urbana, in cui ciascuno può trovare i servizi necessari e in cui può sentirsi parte di una comunità[109]. Questo modello urbanistico[110] ha evidenti ripercussioni sul piano istituzionale, proprio nel senso di un necessario rafforzamento degli organismi di decentramento comunale, come espressione delle comunità dei quartieri che compongono la città[111]. Per garantire, secondo il modello della «città della prossimità»[112], che in ogni quartiere siano facilmente accessibili tutti quei servizi attinenti alle fondamentali esigenze della persona, come «gli asili, le scuole, i centri di assistenza sociosanitaria, la dotazione di verde e gli spazi pubblici»[113], è necessario dotare gli organismi di decentramento comunale delle risorse e dei poteri necessari a progettare, prima, e implementare, poi, questi plurimi e diffusi “centri” urbani. Certamente, questo non toglie il necessario ruolo di coordinamento del comune e del resto l’esigenza che ciascuno possa accedere in prossimità della propria abitazione ai servizi fondamentali non deve essere intesa nel senso di chiusura e di frammentazione della città in piccole comunità[114]. Al contrario, la sfida della «città della prossimità» è proprio quella di tenere insieme le «reti brevi della quotidianità» e le «reti lunghe che collegano il sistema di prossimità con il resto della città e con il mondo»[115].

Così, al fondo, il nodo problematico non sembra essere tanto differente da quello che si poneva al momento della nascita delle circoscrizioni di decentramento comunale. Oggi, come cinquant’anni fa, l’assetto istituzionale delle grandi città sembra scontare una duplice debolezza: da un lato, l’assenza di un governo unitario dell’area urbana –  creandosi così uno «scollamento» tra «fatto istituzionale», ovverosia i confini istituzionali dell’ente comunale, e «fatto sociale», ovverosia la ben più ampia area interessata da profonde interrelazioni sul piano sociale, economico e urbanistico[116] –  e, dall’altro, la debolezza degli organismi di decentramento comunale e della loro capacità di garantire la prossimità dell’amministrazione alla cittadinanza[117]. Del resto, anche di recente non si è mancato di sottolineare come l’istituzione comunale, quantomeno con riferimento alle grandi città, appaia «troppo grande» per affrontare «i problemi di quartiere e dei servizi alla persona» e «troppo piccola», invece, per governare quei «fenomeni sociali e urbanistici» che oramai interessano un territorio ben più ampio dei confini dell’ente[118].

Un riferimento nel diritto positivo che pare andare in questa direzione può riscontrarsi nel comma 22, dell’unico articolo di cui è composta la l. n. 56/2014, dove per l’appunto si unisce il tema del decentramento a quello del pieno consolidamento, attraverso la previsione dell’elezione diretta, di un’autorità metropolitana deputata al governo dell’area urbana nel suo complesso.

Come è noto, con la l. n. 56/2014, si è proceduto ad una complessiva riforma degli enti di area vasta tanto sotto il profilo della riforma delle province quanto sotto quello dell’introduzione delle città metropolitane[119], disponendo, tra le altre cose, per entrambe una forma di elezione di secondo grado. Tale regola generale è, però, soggetta ad una possibile deroga che interessa da vicino il ruolo delle circoscrizioni di decentramento comunale. Infatti, il comma 22 dispone che «lo statuto della Città metropolitana può prevedere l’elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano», ove ricorrano due condizioni. In primo luogo, è necessaria l’approvazione di una legge statale che disciplini un apposito sistema elettorale per gli organi delle città metropolitane. In secondo luogo, è necessario che «si sia proceduto ad articolare il territorio del comune capoluogo in più comuni», ovvero, ma solamente per quelle città metropolitane con una popolazione superiore ai tre milioni di abitanti, che «il comune capoluogo abbia realizzato la ripartizione del proprio territorio in zone dotate di autonomia amministrativa»[120]. Il legislatore del 2014 ha quindi previsto che, prima di procedere all’elezione diretta degli organi della città metropolitana, si debba “indebolire” il Comune capoluogo. Il che può assumere due forme: una prima, più radicale, attraverso un vero e proprio scorporo dell’ente principale; una seconda, più moderata ma attivabile solo nelle città metropolitane più popolose, per cui è sufficiente la previsione di più accentuate forme di decentramento nel comune capoluogo[121]. Per il primo caso, sembra naturale pensare che lo scorporo del comune avvenga sulla base dei confini territoriali delle circoscrizioni esistenti. Così come, per il secondo, la dottrina ha individuato proprio nell’istituto delle circoscrizioni di decentramento comunale lo strumento per dare attuazione al requisito di prevedere «zone dotate di autonomia amministrativa»[122].

In questa direzione sembra indirizzarsi l’ordinamento delle Città metropolitane di Roma Capitale, Milano e Napoli, le quali, avendo al momento dell’adozione dello statuto più di tre milioni di abitanti[123], si sono avvalse della possibilità di prevedere l’elezione diretta dei rispettivi organi pur senza procedere allo scorporo[124]. In senso contrario è andato però il legislatore statale, che non ha ancora adottato la necessaria legge in materia elettorale, sicché allo stato attuale in nessun caso gli organi delle Città metropolitane sono eletti in via diretta.

Con riferimento al caso di Roma Capitale è opportuna qualche notazione di carattere specifico, alla luce del disegno di legge costituzionale volto alla modifica dell’art. 114 Cost[125]. Per quanto di interesse in questa sede, bisogna segnalare come il decentramento nell’ambito dell’ordinamento di Roma Capitale assumerebbe un diretto rilievo costituzionale. Infatti, nel testo dell’art. 114, così come novellato dal suddetto disegno di legge costituzionale, si prevederebbe, al comma quarto, che una legge statale, adottata a maggioranza assoluta, «disciplina l’ordinamento di Roma Capitale e prevede forme di decentramento amministrativo determinandone i princìpi» e, al comma quinto, che «Roma Capitale attua il decentramento amministrativo sulla base della legge dello Stato». Evidentemente il decentramento nell’ambito di Roma Capitale assumerebbe spiccati profili di specialità, in parte già esistenti[126], rispetto alla normativa valevole per tutti gli altri comuni, ma del resto Roma Capitale non sarebbe più qualificabile come un comune, quanto piuttosto come «un ulteriore e autonomo ente costitutivo della Repubblica»[127].

Nel contesto di un necessario ripensamento degli assetti istituzionali delle grandi aree urbane, l’apporto che le circoscrizioni di decentramento comunale potranno dare si è detto attiene in larga parte alla capacità che queste avranno di garantire la prossimità dell’amministrazione alla cittadinanza. Nell’espletamento di questo compito evidentemente un ruolo molto rilevante lo giocherà la capacità che le circoscrizioni avranno di rilanciare e riadattare al contesto attuale quell’«anima» partecipativa che tanto interessanti le aveva rese al momento della loro nascita. Certamente sarebbe anacronistico pensare di riproporre oggi l’idea degli organismi di decentramento comunale come tassello nella direzione di una democrazia generalizzata o addirittura come laboratorio di esperienze di autogestione delle collettività urbane, come pure invece erano stati intesi, quantomeno da alcuni, nel corso del dibattito che si sviluppò negli anni Settanta. Questo non vuol dire però che l’«anima» partecipativa delle circoscrizioni non possa assumere una nuova fisionomia, che si adatti al nuovo modo di atteggiarsi delle «pratiche partecipative» nel contesto politico e sociale attuale[128]. Da questo punto di vista, proprio negli anni Ottanta, pochi anni dopo l’introduzione delle circoscrizioni di decentramento comunale, si è assistito a significativi mutamenti: non solo nel senso di una significativa riduzione dell’impegno politico in senso stretto, ma anche con l’affiorare di nuove modalità di partecipazione, soprattutto nella forma del volontariato e dell’impegno sociale inteso in senso ampio[129].

Proprio queste nuove forme partecipative sembrano chiamare le circoscrizioni a nuove sfide e ad una rinnovata centralità. Infatti, per le loro stesse caratteristiche, le circoscrizioni si pongono come interlocutore naturale delle esperienze di impegno sociale che emergono nella società. Da questo rapporto privilegiato discende che gli organismi di decentramento comunale per primi devono farsi carico del compito di «favori[re] l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale», come richiesto dal principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale[130]. Così, proprio in questa funzione di “referente istituzionale” delle esperienze di impegno sociale sembra potersi ravvisare una nuova fisionomia della vocazione partecipativa delle circoscrizioni. In più, per l’adempimento di tale compito, e qui interviene un ulteriore aspetto di interesse, le circoscrizioni dovranno saper valorizzare quella peculiare forma dell’azione amministrativa che è l’amministrazione condivisa, potendo sotto questo profilo costituire il luogo di sperimentazione e consolidamento di nuove tendenze dell’azione amministrativa[131].

Note

^[1] G. Amato, La riforma delle istituzioni decentrate: consigli di quartiere e controllo sociale, in Idem, Una repubblica da riformare, Bologna, Il Mulino, 1980, p. 197 ss., citazione a p. 197. Il saggio risale però al 1977 e fu originariamente pubblicato in Il comune democratico, 5, 1977, con il titolo Decentramento e riforma dello Stato.

^[2] Per limitarci alla prospettiva di interesse in questa sede, numerosi furono i contributi che la giuspubblicistica italiana dedicò al tema sul finire degli anni Settanta. In particolare, in questa sede si sono presi in considerazione, oltre al già citato saggio di Giuliano Amato, i seguenti contributi: U. De Siervo, Prime considerazioni sulla legge istitutiva dei consigli di quartiere, in Le Reg., 3, 1976, p. 408 ss.; M. Nigro, Partecipazione e decentramento nella disciplina delle circoscrizioni comunali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1, 1977, p. 168 ss.; U. Allegretti, I quartieri tra decentramento comunale e autonomia di base, in ibid, p. 192 ss.; Aa.Vv., La partecipazione popolare alla funzione amministrativa e l’ordinamento dei consigli circoscrizionali (atti del XXII convegno di scienza dell’amministrazione), Milano, Giuffrè, 1977. Già agli inizi degli anni Ottanta, quando si fece evidente che le circoscrizioni di decentramento comunale, anche per i mutamenti del contesto socio – politico, non sarebbero riuscite ad adempiere a quelle funzioni che le avevano rese così interessanti, la letteratura sul tema iniziò a diminuire. Si veda, però, S. Staiano, Decentramento infracomunale e promozione della partecipazione popolare: declino di un’idea e di una strategia istituzionale?, in Riv. trim. dir. pubbl., 1, 1983, p. 247 ss.

^[3] M. Nigro, Partecipazione e decentramento, cit., p. 170 ss., citazione a p. 170. Nello stesso senso, si veda anche G. Amato, La riforma delle istituzioni decentrate, cit., p. 197 ss., citazione a p. 197, che parla di due «spinte […] che insieme hanno ispirato, con effetti in parte contraddittori, la legge n. 278 del 1976».

^[4] M. Nigro, Partecipazione e decentramento, cit., p. 172.

^[5] U. Allegretti, I quartieri tra decentramento comunale e autonomia di base, cit., p. 224. Più in generale sugli organismi di base sorti a livello di quartiere si vedano p. 214 ss., citazioni a p. 216, in cui l’autore ne differenzia diverse tipologie. Di queste, una tipologia assume, ad opinione dell’Autore, un particolare rilievo. Infatti, quegli organismi che «si pongono ed in quanto si pongono […] come strumento di soddisfacimento degli interessi locali con un certo carattere di generalità, sono da inquadrare tra le autonomie locali». Con la conseguenza che siffatti organismi sono da ricondurre non tanto negli artt. 2 e 18 Cost. quanto piuttosto nell’art. 5 Cost., poiché quando quest’ultimo «parla di autonomie locali che vanno riconosciute e promosse […] niente induce a pensare che ciò vada circoscritto alle autonomie a cui l’ordinamento conferisce il crisma formale del carattere pubblico». Nella ricostruzione dell’Autore, una tale interpretazione si basa sul fatto che «proprio il termine usato di riconoscimento, eguale – si noti  –  a quello usato dall’art. 2 per i diritti delle persone fisiche e delle formazioni spontanee, indica che lo Stato deve dare particolare rilevanza ad entità rispetto ad esso preesistenti ed originarie. Libero esso sarà di accordare o meno il carattere di pubblicità formale ma non di riconoscerle o meno».

^[6] M. Nigro, Partecipazione e decentramento, cit., p. 170.

^[7] Sul rapporto, spesso difficile, tra i tradizionali partiti di massa e i Consigli di quartiere nati spontaneamente in quegli anni si veda U. Allegretti, I quartieri tra decentramento comunale e autonomia di base, cit., p. 217 ss. Nello stesso senso anche G. Amato, La riforma delle istituzioni decentrate, cit., p. 198.

^[8] Sui decreti delegati e la loro importanza nel processo di democratizzazione della scuola si veda F. Angelini, Costituzione e scuola democratica fra autonomia e merito, Napoli, Editoriale scientifica, 2025, p. 48 ss.

^[9] Sui consigli di fabbrica nel contesto dell’autunno caldo si veda S. Turone, Storia del sindacato in Italia. Dal 1943 al crollo del comunismo, Roma – Bari, Laterza, 1992, pp. 397 – 399. Sul processo di nascita spontanea prima e recepimento da parte dei sindacati poi dei consigli di fabbrica si veda P. Ginsborg, Storia d’Italia dal dopoguerra a oggi, Torino, Einaudi, 1989, p. 432. Si veda anche G. Santoro – Passarelli, Diritto dei lavori e dell’occupazione, Torino, Giappichelli, 2021, p. 51, sul «patto federativo di unità d’azione del 1972», con cui Cgil, Cisl e Uil «riconobbero a questo organismo competenze contrattuali e lo considerarono la loro istanza sindacale di base».

^[10] In questo senso si veda A. Massa, La politica dal basso, Milano, FrancoAngeli, 2011, p. 27. Il legame tra la l. n. 278/1976 e le riforme che in quegli anni interessarono il mondo della scuola è sottolineato da I. Portelli, Il declino del decentramento comunale, in Amministrazione in cammino, 28 maggio 2011, p. 3. Un legame tra consigli di fabbrica e consigli di zona è individuato da S. Turone, Storia del sindacato in Italia, cit., pp. 414 – 415.

^[11] G. Amato, La riforma delle istituzioni decentrate, cit., p. 198.

^[12] M. Nigro, Partecipazione e decentramento, cit., p. 171.

^[13] Su cui si vedano G. Amato, La riforma delle istituzioni decentrate, cit., p. 197 ss. e U. De Siervo, Prime considerazioni sulla legge istitutiva dei consigli di quartiere, cit., p. 418. In particolare, De Siervo propone uno schema su cui ancora oggi si discute, basato sull’articolazione del territorio del Comune principale in più Comuni (bene o male coincidenti con le attuali circoscrizioni), così da assimilare quest’ultimi ai Comuni limitrofi a quello principale che a loro volta rientrerebbero nell’entità deputata al governo complessivo dell’area urbana. L’Autore scrive: «alla grande area urbana dovrebbe corrispondere l’ente di secondo livello (Provincia  –  Comprensorio urbano) mentre i Quartieri  – fra i quali dovrebbero magari entrare anche alcuni degli attuali Comuni delle «cinture» dei grandi Comuni urbani  –  si porrebbero come veri e propri enti locali di primo livello».

^[14] Si fa in particolare riferimento agli artt. 154, 155 e 156 del r.d. n. 198/1915, ove era contenuta la legge comunale e provinciale all’epoca vigente, in cui si prevedeva che il Sindaco potesse delegare a degli aggiunti le sue funzioni di ufficiale di governo con riferimento a singoli quartieri o frazioni. A queste scarne disposizioni normative si aggiungeva, poi, un orientamento giurisprudenziale (in particolare, Corte cost., sent. n. 107/1976 e Cons. Stato, Sez. I, parere del 31 ottobre 1975) che si espresse nel senso dell’illegittimità del conferimento agli organi di decentramento comunale non solo di poteri di amministrazione attiva ma finanche consultivi. Si veda sul punto U. De Siervo, Prime considerazioni sulla legge istitutiva dei consigli di quartiere, cit., pp. 409 – 410.

^[15] Democrazia Cristiana, Il Libro bianco su Bologna, Bologna, Poligrafici il Resto del Carlino, 1956 (disponibile on – line), p. 109 ss. L’origine dossettiana del discorso sul decentramento viene messa in rilievo da G. Fiamminghi, Presentazione, in Aa.Vv., La partecipazione popolare alla funzione amministrativa, cit., p. 5; F. Massarenti, Le circoscrizioni di decentramento in Italia. L’evoluzione normativa, i fattori di crisi e le prospettive future, in Ist. del Fed., 1, 2017, pp. 255 – 256.

^[16] P. Samperi, Mezzo secolo di urbanistica romana, Venezia, Marsilio, 2008, p. 112 ss. Sulla storia del decentramento a Roma si veda R. Toppoli (a cura di), Il processo di decentramento nel Comune di Roma, Municipio I  –  Ufficio di staff della Presidenza, Comune di Roma, Roma, p. 3 ss.

^[17] Sulla scelta del nome Circoscrizione invece di Quartiere, per quanto più accreditato al tempo, si sofferma U. Allegretti, I quartieri tra decentramento comunale e autonomia di base, cit., p. 234, che sottolinea come tale decisione abbia precise conseguenze sul piano delle dimensioni delle entità in cui ripartire il territorio comunale, nel senso di una maggiore estensione.

^[18] Art. 26, statuto di Roma Capitale.

^[19] Art. 92, statuto del Comune di Milano.

^[20] Art. 82, statuto del Comune di Napoli.

^[21] Art. 38, statuto del Comune di Firenze.

^[22] Art. 33, statuto del Comune di Bologna.

^[23] Art. 54, statuto del Comune di Torino.

^[24] Art. 12, l. n. 278/1976.

^[25] Art. 13, l. n. 278/1976.

^[26] La tesi della tassatività dell’elenco di materie di cui agli artt. 12 e 13 della l. n. 278/1976 è sostenuta da A. Amorth, Introduzione al tema del convegno, in Aa.Vv., La partecipazione popolare alla funzione amministrativa, cit., p. 12.

^[27] Art. 2, l. n. 278/1976.

^[28] Art. 3, l. n. 278/1976.

^[29] Art. 2, l. n. 278/1976.

^[30] U. De Siervo, Prime considerazioni sulla legge istitutiva dei consigli di quartiere, cit., p. 410.

^[31] G. Mor, Consiglio circoscrizionale comunale, in Dig. Disc. Pubbl., Vol. III, Torino, Utet, 1989, p. 410.

^[32] Art. 2, comma secondo, l. n. 278/1976.

^[33] Come si evince dall’art. 1 della l. n. 278/1976 per cui «i comuni possono deliberare di ripartire il territorio in circoscrizioni».

^[34] Art. 2, comma secondo, l. n. 278/1976

^[35] Art. 13, l. n. 278/1976, il legislatore aggiungeva poi che le deleghe in materia dovevano avere «particolare riguardo alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, all’uso di istituto e alla gestione dei beni e dei servizi destinati ad attività sanitarie, assistenziali, scolastiche, culturali, sportive, ricreative e di ogni altro ordine».

^[36] Su cui si veda l’art. 14 della l. n. 278/1976.

^[37] U. De Siervo, Prime considerazioni sulla legge istitutiva dei consigli di quartiere, cit., p. 414, da cui è ripresa anche l’ultima citazione. Si veda in proposito, l’art. 14 della l. n. 278/1976.

^[38] Art. 15, l. n. 278/1976.

^[39] Art. 12, primo comma, lett. b), l. n. 278/1976.

^[40] Art. 15, l. n. 278/1976.

^[41] La distinzione di questi due orientamenti dottrinari sul tema è ripresa da L. De Lucia, Problemi del decentramento comunale, in Scritti in onore di Giuseppe Palma, Torino, Giappichelli, 2012, p. 653 ss., citazione a p. 655, per la descrizione dei due orientamenti si vedano pp. 655 – 656.

^[42] A questo primo orientamento possono essere ricondotti il contributo di M. Nigro, Partecipazione e decentramento, cit., gli interventi di A. Amorth e G. Pastori in Aa.Vv., La partecipazione popolare alla funzione amministrativa, cit. e anche G. Amato, La riforma delle istituzioni decentrate, cit., si veda con riferimento a quest’ultimo la nota 12.

^[43] Per questo secondo orientamento si veda soprattutto U. Allegretti, I quartieri tra decentramento comunale e autonomia di base, cit. Piuttosto critico è anche U. De Siervo, Prime considerazioni sulla legge istitutiva dei consigli di quartiere, cit.

^[44] S. Staiano, Decentramento infracomunale e promozione della partecipazione popolare, cit., p. 247 ss., citazioni a p. 285.

^[45] Come «l’arresto della spinta partecipativa» abbia determinato un allontanamento dal «paradigma originario» prima sul piano «fattuale» e poi anche su quello «normativo» è sottolineato da L. De Lucia, Problemi del decentramento comunale, cit., p. 658.

^[46] Art. 13, l. n. 142/1990. Per una dettagliata analisi degli interventi normativi si rimanda a L. De Lucia, Problemi del decentramento comunale, cit., p. 658 ss.

^[47] Su questo aspetto si veda I. Portelli, Il declino del decentramento comunale, cit., pp. 5 – 6.

^[48] Si rimanda sempre a L. De Lucia, Problemi del decentramento comunale, cit., pp. 660 – 661 e p. 665 ss., queste ultime soprattutto sui profili di dubbia legittimità costituzionale di tali interventi restrittivi.

^[49] Art. 2, comma 186, lett. b), l. n. 191/2009, che dispone la «soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale di cui all’articolo 17 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni, tranne che per i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti, che hanno facoltà di articolare il loro territorio in circoscrizioni, la cui popolazione media non può essere inferiore a 30.000 abitanti; è fatto salvo il comma 5, dell’articolo 17, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». Non si ritiene che questa disposizione abbia determinato un’abrogazione implicita dell’art. 17 del TUEL, quanto piuttosto una profonda (per quanto implicita) novellazione dell’articolo da ultimo citato.

^[50] L. n. 197/2022, art. 1, comma 831 ha disposto (in questo caso in maniera esplicita) la novellazione dell’art. 17 del TUEL.

^[51] Art. 17, comma 5, TUEL.

^[52] L’osservazione è di R. Medda, Il governo locale delle aree urbane in Italia, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2022, p. 232.

^[53] Art. 8, comma 1, TUEL.

^[54] L. De Lucia, Problemi del decentramento comunale, cit., p. 668.

^[55] R. Medda, Il governo locale delle aree urbane in Italia, cit., p. 233.

^[56] Art. 17, commi 1 – 2, TUEL. Per quanto riguarda il riparto di competenze normative tra fonti statali e fonti locali nella disciplina del decentramento comunale si rimanda sempre a L. De Lucia, Problemi del decentramento comunale, cit., p. 665 ss, citazioni a p. 667. L’Autore evidenzia, in particolare, due profili. Da un lato, sottolinea come l’intervento della legge statale sia consentito solo qualora si tratti di «circoscrizioni munite di uffici elettivi con funzioni di indirizzo politico – amministrativo» e non invece di quelle che abbiano compiti meramente propositivi o consultivi, perché solo quelle del primo tipo sono qualificabili come organi di governo ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. p), Cost. Di conseguenza, i comuni potrebbero istituire organismi con compiti meramente propositivi o consultivi anche al di fuori dei presupposti indicati dalla legge. Dall’altro lato, però, la disciplina statale con riferimento alle circoscrizioni titolari di funzioni di indirizzo politico – amministrativo «dovrebb[e] contenere elementi prescrittivi in grado di orientare in senso uniformante l’autonomia statutaria».

^[57] Sempre R. Medda, Il governo locale delle aree urbane in Italia, cit., p. 234.

^[58] U. Allegretti, Modelli di partecipazione e governance territoriale, Prospettive per i processi partecipativi nei comuni “dopo” le circoscrizioni, in Ist. del Fed., 2, 2011, pp. 196 – 197. L’Autore sottolinea come nel più o meno latente conflitto tra le due istanze una ne è uscita come indiscussa vincitrice: l’istanza di gestione amministrativa. Aggiungendo, poi, come queste due istanze abbiano inoltre dovuto convivere con «un terzo obiettivo non altrettanto dichiaratamente enunciato ma fortemente perseguito» consistente nell’«allargamento e il rafforzamento della presenza e (si volle ritenere) l’aumento della legittimazione, divenuta più tardi crisi, della classe politica attraverso i partiti». Sulla difficoltà di conciliare i due profili che convivono nell’istituto delle circoscrizioni di decentramento comunale si veda anche F. Staderini, P. Caretti, P. Milazzo, Diritto degli enti locali, Milano, Wolters Kluwer, 2022, pp. 157 – 158.

^[59] R. Medda, Il governo locale delle aree urbane in Italia, cit., p. 234.

^[60] Ibidem.

^[61] Ibidem. La specificità del modello bolognese è sottolineata anche da F. Massarenti, Le circoscrizioni di decentramento in Italia, cit., p. 274.

^[62] Art. 27, statuto di Roma Capitale. Con riferimento al caso romano, bisogna da subito segnalare le difficoltà circa il coordinamento tra le disposizioni dello statuto e quelle del regolamento sul decentramento. Infatti, quest’ultimo, entrato in vigore nel 1999, fa ancora riferimento alle circoscrizioni, secondo la precedente denominazione sostituita poi nel 2001 con quella di Municipi. Le difficoltà di coordinamento tra i due testi non sono però dovute tanto alla questione terminologica, a proposito della quale giova comunque ricordare che per quanto siano ora chiamati Municipi rimangono sempre espressione dell’istituto delle circoscrizioni di decentramento comunale ai sensi dell’art. 17 TUEL. Le difficoltà cui prima si accennava sono piuttosto dovute alle novellazione dell’istituto, specialmente a seguito dell’adozione del nuovo statuto nel 2013, che si sono avute in questi anni, le quali non sono state recepite nel testo. Così, per esempio, l’articolo 16 del regolamento indica tra gli organi della circoscrizione: il Consiglio, il Presidente e il Consiglio di presidenza. Tra il Consiglio di presidenza richiamato dal regolamento e la Giunta cui invece fa riferimento lo statuto sussistono rilevanti differenze. Nel regolamento sul decentramento, il nome Municipi ricorre solo nella parte dedicata alle risorse finanziarie, essendoci stata in materia una recente modifica.

^[63] Art. 34, statuto del Comune di Bologna.

^[64] Art. 27, comma 23, statuto di Roma Capitale.

^[65] Art. 48, comma 2, TUEL.

^[66] Art. 27, comma 3, statuto di Roma Capitale, che rimanda all’elezione del Sindaco.

^[67] Art. 39, statuto del Comune di Bologna.

^[68] Art. 39, comma 3, statuto del Comune di Bologna.

^[69] Art. 27, comma 18, statuto di Roma Capitale

^[70] Art. 27, comma 3, statuto di Roma Capitale, che rimanda all’elezione dei consiglieri capitolini.

^[71] Art. 35, comma 3, statuto del Comune di Bologna.

^[72] In particolare all’art. 73, comma 10, TUEL si prevede che nel caso in cui il Sindaco (o il Presidente del Municipio, per via del rinvio appena richiamato) sia eletto al primo turno perché si attivi il premio di maggioranza è necessario che la lista o il gruppo di liste abbia ottenuto almeno il quaranta per cento dei voti e nessun’altra lista o gruppo di liste deve aver ottenuto più del cinquanta per cento dei voti; nel caso in cui il Sindaco (o Presidente del Municipio) sia eletto al secondo turno è richiesto solo che nessuna lista o gruppo di liste abbia ottenuto più del cinquanta per cento dei voti al primo turno.

^[73] F. Staderini, P. Caretti, P. Milazzo, Diritto degli enti locali, cit., p. 159.

^[74] Art. 27, comma 3, statuto di Roma Capitale, che rimanda all’elezione dei consiglieri capitolini e art. 35, comma 3, statuto del Comune di Bologna.

^[75] Art. 28, statuto di Roma capitale.

^[76] Art.35, comma 4, statuto del Comune di Bologna e Art. 27, comma 4, statuto di Roma Capitale.

^[77] Art. 27, comma 28, statuto di Roma Capitale, uguale espressione è utilizzata dall’art. 36, comma 1, statuto del Comune di Bologna se non per l’utilizzo del verbo insistere invece di persistere. Si rimanda a queste due disposizioni anche per le altre ipotesi di scioglimento che attengono invece all’impossibilità di assicurare il normale funzionamento dell’organo. Anche con riferimento a queste altre ipotesi, i due statuti sono molto simili se non per il fatto che a Roma in questi casi è il Sindaco e non l’Assemblea capitolina a procedere allo scioglimento.

^[78] Art. 27, comma 7, statuto di Roma Capitale.

^[79] Art. 27, comma 6, statuto di Roma Capitale.

^[80] Art. 40, statuto del Comune di Bologna.

^[81] Art. 2, regolamento sul decentramento, Comune di Bologna prevede che «l’Ufficio di Presidenza ha il compito di programmare i lavori del Consiglio e di coordinare l’attività delle commissioni anche nell’ambito dell’amministrazione condivisa».

^[82] Si veda il regolamento speciale del decentramento amministrativo nel Municipio X (ex XIII). Tale regolamento è stato modificato dalla delibera dell’Assemblea Capitolina n. 160/2023, che ne ha abrogato l’art. 13, in cui venivano attribuite al Municipio competenze in materia di litorale.

^[83] Per Roma Capitale, art. 27, comma 24, dello statuto e art. 25 del regolamento sul decentramento; per Bologna, art. 40 dello statuto e art. 31 del regolamento sul decentramento.

^[84] Art. 37, commi 1 e 2, statuto del Comune di Bologna e art. 27, comma 3, statuto di Roma Capitale.

^[85] Per Roma Capitale, art. 6 regolamento sul decentramento; per Bologna, art. 10 regolamento sul decentramento.

^[86] Art. 38, statuto del Comune di Bologna e art. 13, regolamento sul decentramento.

^[87] Come sottolinea A. Sterpa, Il rapporto tra Roma Capitale e Roma Città metropolitana: la dimensione territoriale di governo, in B. Caravita et al., A centocinquant’anni da Roma Capitale, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2020, p. 71.

^[88] Art. 46, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[89] Art. 54, comma 3, TUEL.

^[90] Art. 52, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[91] Art. 65, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[92] Art. 55, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[93] Art. 67, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[94] Art. 53, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[95] Art. 69, regolamento sul decentramento Roma Capitale e deliberazione Giunta Capitolina n. 361/2021.

^[96] Art. 62, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[97] Art. 63, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[98] Art. 59, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[99] Art. 60, regolamento sul decentramento Roma Capitale

^[100] F. Massarenti, Le circoscrizioni di decentramento in Italia, cit., p. 274.

^[101] Riprendendo la definizione del modello bolognese di R. Medda, Il governo locale delle aree urbane in Italia, cit., p. 234.

^[102] F. Massarenti, Le circoscrizioni di decentramento in Italia, cit., pp. 274 – 275.

^[103] In proposito, A. Sterpa, Il rapporto tra Roma Capitale e Roma Città metropolitana: la dimensione territoriale di governo, cit., p. 72 parla di «“organi elettivi caldi e legittimati” di contro a “funzioni amministrative fredde” e gestite solamente in parte a livello locale».

^[104] Art. 66, regolamento sul decentramento Roma Capitale.

^[105] F. Staderini, P. Caretti, P. Milazzo, Diritto degli enti locali, cit., p. 159.

^[106] Il rimando è sempre a Ivi, p. 158, nel testo citato la parola anime è tra virgolette.

^[107] U. Allegretti, Modelli di partecipazione e governance territoriale, cit., p. 197 ss.

^[108] In questo senso R. Medda, Il governo locale delle aree urbane in Italia, cit., p. 15, per cui «soprattutto nell’ordinamento italiano, la questione urbana è per larghi tratti ancora oggi insoluta e, pertanto, una riflessione sul tema dell’adeguatezza del sistema di governo locale nei territori urbani rimane attuale» e p. 235 in cui sottolinea l’importanza del decentramento nell’ambito della riforma metropolitana.

^[109] Molto fortunata è stata la formula della «Città dei 15 minuti» proposta da C. Moreno, La Città dei 15 minuti, Torino, Add editore, 2024, passim. Si vedano anche le riflessioni di E. Manzini, Abitare la prossimità, Milano, Egea, 2021, passim.

^[110] Nel senso che lo sviluppo urbanistico è questione costituzionalmente assai rilevante e che le diseguaglianze nella distribuzione dei servizi pubblici si pongono in netto contrasto con le esigenze dell’eguaglianza costituzionale si veda E. Olivito, (Dis)eguaglianza, città e periferie sociali: la prospettiva costituzionale, in Riv. Aic, 1, 2020, passim.

^[111] Sull’importanza del ruolo del decentramento per attuare il modello della “Città dei 15 minuti” si vedano le riflessioni di Arnauld Ngatcha reperibili in C. Coppeto (a cura di), Estratto del convegno, Municipi d’Europa, Modelli di decentramento comunale a confronto: verso le città di prossimità, p. 15, disponibile on – line al sito https://www.comune.roma.it/web – resources/cms/documents/Instantbookeuropa.pdf.

^[112] Sulla «città della prossimità» si rimanda a E. Manzini, Abitare la prossimità, cit., specialmente p. 29 ss.

^[113] Questi sono i servizi citati in Ivi, p. 40.

^[114] Ivi, p. 44 ss.

^[115] Ivi, p. 45.

^[116] R. Medda, Il governo locale delle aree urbane in Italia, cit., p. 25.

^[117] Questi nodi problematici erano negli anni Settanta sottolineati tra gli altri da G. Amato, La riforma delle istituzioni decentrate, cit., p. 197 ss.

^[118] Tali considerazioni sono di W. Tocci, Roma come se, Roma, Donzelli Editore, 2020, p. 225, che le riferisce al caso di Roma, ma che paiono sostanzialmente estendibili anche alle altre grandi aree urbane del paese.

^[119] Sulle città metropolitane in generale, ex multis, R. De Maria, C. Napoli, A. Pertici, Diritto delle autonomie locali, Torino, Giappichelli, 2022, p. 43 ss.; F. Fabrizzi, A. Sterpa, Città metropolitane, in Dig. Disc. Pubbl., Settimo agg., Utet  –  Wolters Kluwer, Torino, 2017, p. 159 ss; G. Serges, Alla ricerca di una definizione giuridica di Città metropolitana. Dalla metropolitan culture dei primi del ’900 alla Riforma Delrio, in Federalismi.it, 1, 2014.

^[120] Art. 1, comma 22, l. n. 56/2014. Con riferimento alle Città metropolitane con più di tre milioni di abitanti, ove queste volessero procedere all’elezione diretta dei propri organi, oltre «alla ripartizione del proprio territorio in zone dotate di autonomia amministrativa», si richiede altresì che sia stata disposta «la costituzione di zone omogenee, ai sensi del comma 11, lettera c)».

^[121] A tal proposito, si veda M.P. Genesin, La recente riforma delle circoscrizioni di decentramento comunale nell’ordinamento del Comune di Torino, in Il Piemonte della Autonomie, 1, 2021, in cui l’Autrice con riferimento a questa differenziazione, oltre a mettere in luce come lo scorporo sia una soluzione di molto difficile realizzabilità, si sofferma sui possibili profili di incostituzionalità di tale disposizione per «irragionevole diversità di trattamento fra Città metropolitane con più di tre milioni di abitanti e Città metropolitane con minore consistenza demografica»

^[122] F. Staderini, P. Caretti, P. Milazzo, Diritto degli enti locali, cit., pp. 163 – 164.

^[123] È da segnalare che in base agli ultimi dati la Città metropolitana di Napoli ha una popolazione leggermente inferiore ai tre milioni.

^[124] Artt. 16 e 22, statuto Città metropolitana di Roma Capitale; artt. 20 e 24, statuto della Città metropolitana di Milano; art. 18, statuto della Città metropolitana di Napoli.

^[125] Si fa riferimento al disegno di legge costituzionale C. 2564, intitolato «Modifica all’articolo 114 della Costituzione in materia di Roma Capitale», presentato dal Governo e attualmente in fase di esame presso la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati.

^[126] Per quanto riguarda la specialità dei Municipi romani a normativa vigente si veda A. Sterpa, L’ordinamento di Roma capitale, Napoli, Jovene, 2014, p. 62, che in proposito parla di una «specialità al contrario», infatti solamente con riferimento a questi nell’art. 3, comma 5, d.lgs. n. 156/2010 se ne prevede un numero massimo, individuato in 15.

^[127] Dipartimento per il programma di Governo, Focus, Disegno di legge costituzionale, “Modifica dell’art. 114 della Costituzione, in materia di Roma Capitale”.

^[128] L’espressione «pratiche partecipative» è utilizzata da U. Allegretti, Democrazia partecipativa e processi di democratizzazione, in Dem. e Dir., 2, 2008, p. 186 ss., citazione a p. 189, per racchiudere le differenti forme di partecipazione.

^[129] Si veda per esempio P. Ginsborg, Storia d’Italia dal dopoguerra a oggi, Società e politica 1943 – 1988, Einaudi, Torino, 1989, pp. 157 – 158

^[130] In questo senso per esempio Art. 35, statuto del Comune di Bologna, dove si mette in rilievo il legame tra Consigli di quartiere e principio di sussidiarietà orizzontale.

^[131] Sull’amministrazione condivisa si veda F. Giglioni, Il diritto dell’amministrazione condivisa, cit., passim e in particolare p. 143 ss. su amministrazione condivisa e decentramento infracomunale.