El equilibrio entre uniformidad y diferenciación en el Derecho local: un problema clásico y todavía pendiente de solución / Alfredo Galán Galán

Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Barcelona

La tensión entre uniformidad y diferenciación protagoniza uno de los debates más clásicos del Derecho local, no solamente de España, sino también de Italia. En su esencia, la discusión estriba en decidir si todas las entidades locales o, precisando más, si todas las entidades locales de un mismo tipo deben regirse por un único régimen jurídico (uniformidad) o bien si, por el contrario, lo adecuado es reconocer regímenes distintos adaptados a las peculiaridades de cada entidad (diferenciación).

La uniformidad en el régimen local supone que todas las entidades locales o, precisando, todas las entidades locales de un mismo tipo se organizan, funcionan y ejercen poderes conforme a unas reglas comunes, con independencia de los factores que puedan diferenciarlas, tales como su población, territorio, geografía o realidad económica. A favor del modelo uniforme suele esgrimirse que asegura mejor la igualdad de todas las entidades y, con ello, la de sus respectivos habitantes, así como que permite una menor complejidad normativa y, de este modo, se garantiza de manera óptima la seguridad jurídica. En contra de la diferenciación, sin embargo, se argumenta que no tiene en cuenta la diversidad territorial ni las peculiaridades de cada entidad local, de manera que se corre el riesgo de que el régimen aplicable, al carecer de capacidad de adaptación, no satisfaga adecuadamente unas necesidades de una realidad que se obstina en ser diferenciada.

La diferenciación, en sentido opuesto, supone adaptar la respuesta normativa a las peculiaridades propias de cada realidad, de manera que, junto a un régimen común en materia local, coexistan regímenes especiales. Debe advertirse, no obstante, que la necesaria diferenciación se consigue no solamente mediante el establecimiento de un régimen que sea especial y, por tanto, diferenciado, sino, además, acertando en el grado de especialidad, esto es, en las soluciones normativas diferenciadas ofrecidas en cada caso. Puede afirmarse, en definitiva, que los inconvenientes de la uniformidad son las ventajas de la diferenciación. Y viceversa. De todos modos, en nuestra opinión, un correcto entendimiento del principio de igualdad lo concibe como la necesidad de tratar de manera desigual los casos desiguales. El mismo trato normativo a realidades distintas, por ello, corre el peligro de vulnerar dicha igualdad. Por lo demás, las exigencias de la seguridad normativa deben ser compatibles con el panorama normativo complejo que caracteriza nuestras sociedades actuales. Complejidad que, como ahora veremos, ya deriva de la existencia de una distribución territorial del poder público y, dentro de él, de la potestad normativa.

El estudio del principio de diferenciación en relación con los gobiernos locales es una labor necesaria, pero no fácil.

No lo es, de entrada, porque se enfrenta a una tradición secular favorable a la uniformidad. Como destaca en su escrito Marcos Almeida, el recordado Luciano Vandelli, nuestro común maestro y gran comparatista, ya puso de manifiesto reiteradamente, a lo largo de su dilatada obra, que la uniformidad del régimen local y, por tanto, la ausencia de un tratamiento normativo diferenciado, especialmente en relación con los municipios, no es una característica aislada de España o de Italia, sino una constante en los países de nuestro entorno. Todos estos legisladores crearon sus respectivos Derechos locales partiendo del dogma de la homogeneidad de todos los municipios, prescindiendo de sus diferencias reales. Como consecuencia, establecieron un único régimen jurídico que había de ser de aplicación común a todos ellos, con independencia de su tamaño, geografía, demografía o condicionantes económicos. El tratamiento diferenciado, mediante el establecimiento de un régimen especial, se concibe, de este modo, como la excepción a la regla general, necesitada siempre de una robusta justificación y debiendo ser siempre objeto de una interpretación estricta. Con el paso de los años, esta mentalidad unificadora se mantiene en la pretensión de evaluar a todos los municipios bajo unos mismos y únicos parámetros objetivos, de adaptación tecnológica, eficiencia administrativa, estabilidad financiera y transparencia. Como si una gran ciudad y un pequeño pueblo fueran hermanos gemelos, siendo lo cierto que, si somos sinceros, como mucho serán parientes lejanos.

Es difícil el estudio del principio de diferenciación, además, porque la cuestión puede ser examinada desde varias perspectivas, aunque todas ellas sean complementarias. En síntesis, cabe analizar la diferenciación en relación con la organización territorial del poder público, del mapa local y de cada entidad local. Hagamos alguna breve reflexión en torno a cada una de ellas.

En primer lugar, cabe estudiar el principio de diferenciación en el contexto de la organización territorial del poder público. Como es sabido, los estados territorialmente descentralizados, con independencia de su denominación y al margen de sus peculiaridades, ya sean federados, autonómicos o regionales, tienen en común la opción constitucional favorable a la distribución territorial del poder público. Ciertamente, todos ellos, incluidos España e Italia, estructuran el estado, entendido en un sentido amplio, como el conjunto de todas las instituciones públicas, en tres niveles territoriales de gobierno: el central, el intermedio (o regional) y el local.

El nivel local se caracteriza, frente a los otros dos niveles de gobierno territorialmente superiores, por la pluralidad y la diversidad. El nivel central se integra únicamente por el estado, entendido ahora en su sentido estricto. De la misma manera, en el nivel intermedio se encuentra un único tipo de entidad pública, cualquiera que sea su denominación (por ejemplo, comunidad autónoma o región) y con independencia de que puedan reconocerse regímenes especiales. En cambio, constituye una nota esencial del nivel local la coexistencia de una pluralidad de diferentes tipos de entidad local. Tanto es así que, habitualmente, esa galaxia de sujetos se ordenan, a su vez, en tres niveles de gobierno local o, si se prefiere, con otra terminología, en tres subniveles de gobierno: el municipal, el supramunicipal (o intermunicipal) y el inframunicipal.

La pluralidad y diversidad local, de la que hemos hablado, se hace particularmente intensa en el nivel supramunicipal. Dentro de la multitud de entidades locales, el centro del sistema es ocupado por el municipio y, de esta manera, el nivel municipal se erige en el eje central y vertebrador. Nivel que se integra de un único tipo de entidad local: el municipio. Por su parte, el nivel inframunicipal, que engloba a entidades locales cuyo territorio es inferior al municipal, usualmente -aunque no necesariamente- se compone también de solo un tipo de entidad local (en España, según la legislación estatal, son las denominadas genéricamente entidades de ámbito territorial inferior al municipio, aunque luego adoptan nombres diversos según las comunidades autónomas, así, por ejemplo, entidades municipales descentralizadas en Cataluña). De ahí que la diferenciación se cobije en el nivel que recoge a las entidades locales cuyo territorio es superior al municipal y a las que nos referimos, según la perspectiva adoptada, como supramunicipales, si se dirige la atención a su ámbito territorial, o bien como intermunicipales, si se quiere destacar que son el resultado de la integración de municipios. La pluralidad y la diversidad en las entidades locales supramunicipales comienza ya en su propio origen. Con este criterio, efectivamente, cabe distinguir las de origen legal y existencia normativamente necesaria (por ejemplo, en España, la provincia, la isla, el área metropolitana o la comarca) y aquellas otras de origen asociativo y existencia voluntaria, expresión de la autonomía de los municipios que se agrupan (por ejemplo, en España, la mancomunidad de municipios y el consorcio). Cabe advertir, por último, que la base normativa de la diversidad supramunicipal es compleja, puesto que está compuesta no solamente por la Constitución, sino también por los estatutos de autonomía de las comunidades autónomas, por la legislación básica estatal sobre régimen local y, finalmente, por las legislaciones locales de las comunidades autónomas. Todas estas normas, en efecto, pueden prever la existencia de tipos de entidad local de ámbito supramunicipal.

En segundo lugar, el principio de diferenciación puede examinarse en relación con el mapa local. En efecto, hemos visto que, a diferencia de los niveles territoriales de gobierno central e intermedio, el nivel local se compone de una multitud de tipos de entidades locales distintas. Y que esa diversidad se centra principalmente en el subnivel supramunicipal, esto es, en las entidades locales supramunicipales. Añadimos ahora que la diferenciación también se proyecta respecto a los tipos de entidades locales supramunicipales existentes en el territorio o, si se prefiere de otro modo, en relación con el mapa local. Aunque pueda sorprender a un profano, lo cierto es que la descentralización territorial suele conllevar, y así sucede en el caso de España, que no existan los mismos tipos de entidad supramunicipal en todas las partes del mismo estado. En el caso del ordenamiento español, coexisten algunos tipos de existencia necesaria en todo el territorio estatal, por imperativo constitucional (la provincia y, en los archipiélagos, la isla), junto a otros que solamente están presentes en algunas zonas, en concreto, en los ámbitos territoriales propios de algunas comunidades autónomas, puesto que así se habrá decidido en su estatuto de autonomía o bien en su legislación local propia. Tal es el caso, por ejemplo, de la creación de comarcas en algunas regiones o bien del área metropolitana en Barcelona. La consecuencia es que el ejercicio de algunas funciones típicamente locales es asumido, según el territorio, fruto de la decisión política correspondiente, por entidades supramunicipales distintas, así, por ejemplo, por la comarca, la mancomunidad de municipios o el consorcio.

Por último, la diferenciación también se proyecta, de manera relevante, respecto a cada tipo de entidad local, cualquiera que sea el nivel local en que se integre. Es frecuente que el ordenamiento jurídico ofrezca un mismo tipo de entidad local como la única solución institucional aunque se trate de realidades muy distintas. Piénsese, por ejemplo, en el caso del municipio, que incluye supuestos de aglomeraciones urbanas y de despoblación rural, fenómenos de población estacional (así, turismo) y perfiles poblacionales muy dispares, no solamente desde la perspectiva del número de habitantes, sino también del tipo de residentes, como es el caso de la concentración de población envejecida o bien inmigrante. El resultado es que bajo la misma denominación de municipio se incluyen algunas pocas grandes ciudades, algunas ciudades intermedias y la mayoría de pequeños pueblos carentes de la capacidad de gestión necesaria para el ejercicio de sus competencias. Algo parecido sucede también con la provincia, al menos en España, con condicionantes geográficos muy variados, extensión territorial diversa y diferente tamaño de sus municipios.

La respuesta que el ordenamiento jurídico español ofrece para solucionar el problema de la diferenciación dentro de un mismo tipo de entidad local es, tradicionalmente, el reconocimiento de regímenes especiales. De esta forma, no salimos del tipo de entidad, que formalmente se mantiene. Pero normativamente se introducen peculiaridades jurídicas para adaptar el régimen aplicable a una realidad que es diversa. Así, este ordenamiento reconoce múltiples regímenes municipales especiales, algunos establecidos directamente por la legislación básica estatal y otros, en su caso, por la legislación correspondiente de la comunidad autónoma. También existen regímenes provinciales especiales. Incluso, dentro de las figuras de origen asociativo, se han empezado a reconocer mancomunidades de municipios de régimen diferenciado.

Las modalidades de régimen especial que deban existir es objeto de debate. En la actualidad española, el protagonismo, en este punto, se lo lleva la discusión acerca del reconocimiento, por el legislador estatal, de un régimen especial de pequeños municipios, municipios rurales o municipios en riesgo de despoblación, si bien debe advertirse que estas categorías mencionadas no son plenamente coincidentes. Asimismo, es también objeto de controversia el grado de especialidad del régimen diferenciado que legalmente se reconozca. Dicho de otro modo, la concreción de la especialidad del régimen. Es en este sentido que el principio de diferenciación admite muchas proyecciones, la mayoría de ellas vinculadas. Efectivamente, el régimen diferenciado puede preverse respecto a las potestades reconocidas, las competencias atribuidas, el régimen de financiación, el modelo interno de organización o, incluso, su clase de legitimación o régimen electoral. Todavía más, hilando fino, la particularidad puede reconocerse dentro de alguno de los elementos indicados. Por ejemplo, que la especialidad no estribe en la atribución de la potestad normativa, sino en la determinación de los tipos normativos que la entidad local pueda aprobar o bien en el procedimiento que deba seguir para hacerlo.

Con este número, la revista Istituzioni del Federalismo contribuye a ese necesario y difícil estudio del principio de diferenciación en la organización territorial del poder, en general, y respecto a los gobiernos locales, en particular. Se recogen valiosas aportaciones que ofrecen una mirada comparada entre España e Italia, sobre “El (¿nuevo?) principio de diferenciación como criterio de atribución de competencias a los municipios en el ordenamiento español: reflexiones en torno al artículo 25.6 LBRL”, de Gustavo Manuel Díaz González; “Diferenciación y financiación municipal en España”, de Paula Salinas y Maite Vilalta; “Il principio di differenziazione nel regime giuridico delle grandi città in Spagna”, de Tomás Font y Marc Vilalta; “¿Es posible para los pequeños municipios abandonar el lecho de Procusto”, de Marcos Almeida; “Oltre il paradigma dello Stato erogatore: lo Stato garante e l’evoluzione degli strumenti perequativi per l’autonomia comunale e la garanzia dei LEP”, de Elena D’Orlando; “Profili finanziari e solidaristici della differenziazione territoriale in Italia”, de Greta Massa Gallegano. Mi agradecimiento a los autores por el trabajo realizado y mi enhorabuena por el resultado obtenido. Todos ellos son responsables de que este número de la revista esté llamado a convertirse en un referente ineludible para los estudiosos de la materia.

Por mi parte, concluyo con una reflexión final. En mi época de estudiante me enseñaron que la utilidad de las categorías jurídicas era la aplicación de un mismo régimen jurídico a los elementos que, por compartir características comunes, se integran dentro de ellas. En otras palabras, las categorías jurídicas no son más que una herramienta de clasificación que permite ordenar la realidad jurídica y aplicar las normas de manera coherente. De este modo, además, se garantiza la seguridad jurídica y se facilita la interpretación de las normas. Debe advertirse, sin embargo, que la homogeneidad en el régimen jurídico aplicable se justifica por la homogeneidad de los elementos que integran la categoría jurídica. En otras palabras, la identidad en la esencia de los elementos es lo que permite el sometimiento de todos ellos a un mismo régimen jurídico. Como puede observarse, esto no es algo muy diferente a aquello de lo que nos ocupamos cuando hablamos de la tensión entre uniformidad y diferenciación en el Derecho local. La aplicación de un mismo régimen jurídico local se justifica cuando exista homogeneidad entre todas las entidades locales destinatarias. De no ser así, esto es, cuando las particularidades de algún tipo de entidad alcanzan un grado incompatible con la mencionada homogeneidad, su inclusión dentro de la categoría jurídica pierde sentido, al contrario, es disfuncional y genera confusión, puesto que lo que se requiere es un tratamiento normativo diferenciado que introduzca el grado de especialidad necesario para adecuarse a aquellas peculiaridades. Aunque sea solamente a modo de provocación, desde esta perspectiva, cabe reflexionar si tiene sentido seguir incluyendo dentro de una categoría unitaria de municipio a las grandes aglomeraciones urbanas y a los pequeños pueblos de carácter rural y en riesgo de despoblación. O, por poner otro ejemplo, si tiene sentido seguir manteniendo una noción unitaria de autonomía municipal, como si la autonomía de la que realmente disfrutan todos los municipios fuera exactamente la misma.